قانون راهگشا

به تازگی رئیس کل بانک مرکزی در دیدار با معاون اول مدیرعامل صندوق بین‌المللی پول که چندی پیش به ایران سفر کرده بود؛ خواستار مساعدت‌ها و حمایت‌های صندوق بین‌المللی پول برای تسریع پیوستن ایران به بانکداری بین‌المللی و کمک‌های تکنیکی در زمینه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم شده است. دیوید لیپتون نیز تاکید کرده است که صندوق بین‌المللی پول می‌تواند در زمینه‌های مختلف ازجمله مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم به ایران کمک کند. مساله‌‌ای که به‌رغم اجرای برجام یکی از گره‌های بازگشت ایران به نظام بانکی بین‌المللی است. اگرچه قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم در سیزدهم بهمن سال 1394 تصویب شد و یک ماه بعد به تایید شورای نگهبان رسید اما هنوز این قانون اجرایی نشده است. بر این اساس قرار شده تا آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف مدت شش ماه پس از ابلاغ این قانون توسط وزرای امور اقتصاد و دارایی، دادگستری و اطلاعات تهیه و پس از تایید رئیس قوه قضائیه به تصویب هیات وزیران برسد. با این وجود علت تصویب قانون مبارزه با تامین تروریسم چیست و با تصویب این قانون، چه مشکلاتی در کشور حل خواهند شد؟ آیا اجرای قانون می‌تواند مانع مشکلات پیوستن نظام بانکی ایران به نظام بانکی بین‌المللی شود؟ به همین جهت در این گزارش تلاش شده است تا حدودی به این پرسش‌ها پاسخ داده شود. در ادامه شرح آن را می‌خوانید.

جامعه بین‌المللی سال‌هاست که به این نتیجه رسیده است که تروریسم، یکی از مهم‌ترین تهدیدات پیش روی صلح و امنیت بین‌المللی به شمار می‌آید. اگر زمانی مهم‌ترین دغدغه دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی، جنگ و مسائل مرتبط با آن بود، اکنون مسائل دیگری، در کنار جنگ و حتی می‌توان گفت در برخی موارد، مقدم بر آن به عنوان دغدغه‌های اصلی حقوق بین‌الملل مطرح می‌شوند. تروریسم، پناهندگی و آوارگی اجباری، گرمایش جهانی و تهدیدات محیط زیستی و نظایر آن، مسائلی هستند که بخش قابل توجهی از دغدغه‌های حقوق بین‌الملل معاصر را به خود اختصاص داده‌اند.

آغاز ماجرا

توجه جامعه بین‌المللی به تروریسم پس از حوادث 11 سپتامبر سال 2001 دو‌چندان شد. اتفاقات یازده سپتامبر، وضعیتی را ایجاد کرد که در آن، کسی یارای تردید در ضرورت مبارزه با تروریسم و افزایش اقدامات دولت‌ها در مقابله با آن را نداشت. از آن زمان به بعد بود که مبارزه با تروریسم، دیگر مساله‌‌ای تلقی نمی‌شد که از دولت‌ها درخواست شود نسبت به آن اقدام کنند بلکه شورای امنیت سازمان ملل متحد، به دولت‌ها امر می‌کرد که با تروریسم و تامین مالی آن مبارزه کنند و نتیجه اقدامات خود را به آن شورا گزارش دهند.

به عبارت دیگر، مبارزه با تروریسم، از حالت یک دغدغه و یک اولویت صرف خارج شد و به یک تکلیف و تعهد الزام‌آور بین‌المللی تبدیل شد و دولت‌ها دیگر در این زمینه صاحب اختیار و تصمیم‌گیرنده نبودند، بلکه مکلف به اجرای موازینی بودند که سازمان ملل متحد وضع می‌کرد. اگر پیش از آن و در چارچوب حقوق بین‌الملل کلاسیک تصور می‌شد که دولت‌ها اختیار دارند که به معاهدات تدوین‌شده برای مبارزه با تروریسم بپیوندند، قطعنامه‌هایی که شورای امنیت سازمان ملل متحد بعد از حوادث یازدهم سپتامبر تصویب کرد، دولت‌ها را مکلف کرد که به این قطعنامه‌ها بپیوندند و حتی فراتر از آن، گزارش اقدامات خود در راستای اجرای این معاهدات را به‌طور منظم و پیوسته به آن شورا ارسال کنند.

در چنین فضایی، ایران به دلایل متعدد در وضعیت دشواری قرار گرفته بود. از سال 1984، ایالات متحده آمریکا ایران را در فهرست دولت‌های حامی تروریسم قرار داده بود. این امر به نوبه خود موجب آن شده بود که ایران در چشم بسیاری از دولت‌ها -‌ البته به ناحق و نادرست -‌ به عنوان دولتی مرتبط با فعالیت‌های تروریستی نگریسته شود. از سوی دیگر، بسیاری از اسناد بین‌المللی تنظیم‌شده برای مبارزه با تروریسم، مبتنی بر دیدگاهی در رابطه با تروریسم و مفهوم آن بودند که ایران با آنها زاویه داشت. به‌طور دقیق‌تر، از نظر ایران اعمال گروه‌های آزادیبخش برای مبارزه با اشغال خارجی، عملیات تروریستی تلقی نمی‌شوند و جمهوری اسلامی ایران، بارها حمایت خود از اعمال این گروه‌ها را به صراحت اعلام کرده است (هر‌چند این حمایت معنوی است) اما در اسناد بین‌المللی تهیه‌شده در این رابطه قید شده است که انگیزه کسی که اقدام به عملیات تروریستی می‌کند، نمی‌تواند به عنوان عذر موجه محسوب شود و مرتکب را از مجازات معاف کند. از این‌رو، ایران از پیوستن به برخی از این اسناد خودداری کرد.

اسناد مهم

مهم‌ترین سندی که در این رابطه وجود داشت، کنوانسیون سال 1999 سازمان ملل متحد برای مبارزه با تامین مالی تروریسم بود. این کنوانسیون که اکثر دولت‌ها آن را پذیرفته‌اند، هنوز توسط دولت ایران پذیرفته و امضا نشده است. متن کنوانسیون مزبور، در تاریخ 9 دسامبر 1999 بر اساس قطعنامه شماره 109 /54 مجمع عمومی سازمان ملل متحد پذیرفته شده است و تاکنون 187 دولت عضو آن شده‌اند. محتوای این کنوانسیون هم چندان پیچیده نیست. کشورهایی که عضو کنوانسیون می‌شوند، مکلف می‌شوند تامین مالی تروریسم را جرم‌انگاری کنند و برای آن، مجازاتی متناسب با شدت آن وضع کنند و همکاری‌های بین‌المللی در محاکمه و تعقیب مرتکبان تامین مالی تروریسم انجام دهند (مفهوم تروریسم و تامین مالی تروریسم نیز در این کنوانسیون تعریف شده است) و استانداردهای خاصی را برای بانک‌ها و موسسات مالی خود در راستای پیشگیری از مبارزه با تامین مالی تروریسم وضع و اجرا کنند. اصولی همچون «محاکمه کن یا استرداد کن» که بر اساس آن، کشورها باید مرتکبین این جرم را یا در خاک خود محاکمه کنند یا آنها را به کشوری که توانایی و علاقه به محاکمه آنها دارد مسترد کنند، نیز در متن این کنوانسیون درج شده‌اند.

اما مساله‌ به امضای یکسری کنوانسیون و گزارش دادن در مورد نحوه اجرای آنها ختم نمی‌شد. در ادامه این روند، نهادهایی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم شکل گرفتند که وضعیت آنها ارتقای استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در کشورهای مختلف و نظارت بر اجرای آنها بود. مهم‌ترین و شناخته‌شده‌ترین نهادی که در این مورد وجود دارد، گروه اقدام مالی یا Financial Action Task Force است که به اختصار با نام FATF به آن اشاره می‌شود. این نهاد بین‌المللی، کار خود را با انتشار استانداردهای مبارزه با پولشویی آغاز کرد، سپس استانداردهای مبارزه با تامین مالی تروریسم را تدوین کرد، پس از آن استانداردهای مختلف و متعددی را برای مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم در بخش‌های مختلف فعالیت‌های اقتصادی وضع کرد، اقدام به رتبه‌بندی کشورها در رابطه با مبارزه با تامین مالی تروریسم کرد؛ و گزارش‌ها، ارزیابی‌ها و روش‌شناسی‌های متعددی را منتشر کرد که اندک اندک در سراسر جهان پذیرفته و اجرا شدند و حتی اخیراً شورای امنیت سازمان ملل متحد نیز بر اهمیت فعالیت‌های آن تاکید کرد. اقدامات و استانداردهای گروه اقدام مالی، اندک‌اندک به عرف‌های فعالیت‌های اقتصادی بین‌المللی و در راس آنها فعالیت‌های بانکی بین‌المللی تبدیل شدند و با توجه به عواقب جدی که نقض این استانداردها برای بانک‌ها در‌بر داشت، نه‌تنها بانک‌ها خود اقدام به رعایت این استانداردها کردند و مراقب بودند که از آنها تخطی نکنند، بلکه اندک اندک روابط خود را با کشورها و بانک‌هایی که این استانداردها را رعایت نمی‌کردند، کاهش داده یا قطع کردند. گروه اقدام مالی را دوست داشته باشیم یا خیر، آن را رسمی بدانیم یا فاقد رسمیت و مشروعیت بین‌المللی، حقیقتی است که نمی‌توان انکار کرد و آن حقیقت این است که این نهاد در عرصه فعالیت‌های اقتصادی بین‌المللی موثر است و نمی‌توان آن را نادیده گرفت و انکارش کرد.

اکنون وضعیت مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در ایران چگونه است؟

صندوق بین‌المللی پول، بانک‌های خارجی، مسوولان Compliance شرکت‌ها و نهادهای خارجی، در سال‌های اخیر، از بانک‌ها و موسسات مالی ایرانی می‌پرسیدند، وضعیت مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در ایران چگونه است؟ در پاسخ به این پرسش نمی‌توان سکوت کرد اما باید قوانین و مقرراتی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در کشور وجود داشته باشد تا بر مبنای آن بتوان پاسخ داد. از این رو تلاش برای تدوین قوانین و مقررات مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در ایران آغاز شد. پولشویی و مبارزه با آن زودتر در دستور کار مجلس قرار گرفت. قانون مبارزه با پولشویی چند بار میان مجلس و شورای نگهبان رفت و برگشت داشت و کارش به مجمع تشخیص مصلحت نظام کشیده شد، اما نهایتاً در روزهای پایانی سال 1386 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و پس از آن نیز آیین‌نامه و دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های مرتبط با آن نیز به تصویب دستگاه‌های ذی‌ربط رسیدند. با این حال، تصویب نشدن قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم به این معنا بود که این پروژه هنوز ناتمام بود. همان‌ها که می‌پرسیدند وضعیت مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در ایران چگونه است، هنگامی که قانون مبارزه با پولشویی و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های آن به آنها نشان داده می‌شد، می‌پرسیدند پس وضعیت مبارزه با تامین مالی تروریسم در ایران چگونه است؟ این واقعیت که ما خود قربانی تروریسم بوده‌ایم و با تروریسم مبارزه می‌کنیم، از نظر آنها پاسخی نبود که مشکل را حل کند. آنها به دنبال قوانین، مقررات، نهادها و رویه‌های مبارزه با تامین مالی تروریسم بودند. بنابراین، تصویب قانون، مهم‌ترین گامی بود که باید برداشته می‌شد. البته این قانون نیز راه ساده‌ای را برای تصویب طی نکرد. این قانون، عملاً سه بار رفت و برگشت بین شورای نگهبان و مجلس را داشت تا تصویب شود. ایراداتی که به متن تهیه‌شده گرفته می‌شد، عمدتاً مسائل فنی حقوقی بود. مثلاً اینکه لایحه‌ای که تقدیم مجلس شده است، تایید قوه قضائیه را نداشته است و از آنجا که مبارزه با جرائم در قانون اساسی ایران جزو وظایف قوه قضائیه در نظر گرفته شده است، این لایحه نیز باید توسط قوه قضائیه بررسی و تایید و آنگاه به مجلس ارسال شود. در هر حال، این ایرادات یکی پس از دیگر رفع شدند و ایران، دارای یک قانون مدون برای مبارزه با تامین مالی تروریسم شد.

آیا با تصویب این قانون مشکلات حل می‌شود؟

اما آیا با تصویب این قانون، تمامی مشکلات مربوط به تامین مالی تروریسم در ایران رفع می‌شود؟ پاسخ منفی است. حقیقت این است که اتهام تامین مالی تروریسم به دو نحو علیه ایران مطرح شده است. نخستین اتهام عبارت است از اینکه چارچوب حقوقی و اجرایی مناسبی برای مبارزه با تامین مالی تروریسم علیه ایران وجود ندارد. این اتهام را می‌توان با تصویب قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم و آیین‌نامه‌های اجرایی مرتبط با آن، و همچنین با تهیه نرم‌افزارها و فهرست‌های مربوط به این امر، مرتفع کرد. اتهام دیگر، این است که دولت ایران، خود، به حمایت مادی و معنوی از تروریسم دست زده است. به عبارت دیگر، اتهام اول این است که ایران، با تامین مالی تروریسم مبارزه نکرده است و اتهام دوم، این است که ایران، اقدام به تامین مالی تروریسم کرده است. روشن است که اتهام دوم، اتهامی ناروا و کاملاً سیاسی است و تصویب قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم نمی‌تواند این اتهام را مرتفع کند. البته دولت ایران در سطح بین‌المللی، متهم به تامین مالی تروریسم نشده است و عمدتاً این دولت ایالات متحده آمریکا بوده است که چنین اتهامی را علیه ایران مطرح کرده است. ایران نیز در پاسخ به این ادعا، دلایل خود را مطرح کرده است و متقابلاً دولت آمریکا را نیز در موارد متعددی متهم به حمایت از تروریسم کرده است. خلاصه اینکه اتهام تامین مالی تروریسم که توسط آمریکا علیه ایران مطرح شده است، با تصویب قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم، برداشته نخواهد شد و مساله‌ اخیر، مساله‌‌ای سیاسی است که راهکارهای خاص خود را دارد و به نظر نمی‌رسد که از منظر بانکی و فنی قابل حل باشد. دولت ایالات متحده آمریکا، صرفاً به متهم کردن ایران به تامین مالی تروریسم بسنده نکرده است و قوانین متعددی را برای بهره‌برداری از این اتهام وضع کرده است. یکی از این قوانین، قانون معاملات با کشورهایی که از اعمال تروریستی بین‌المللی حمایت می‌کنند یا Transactions with Countries Supporting Acts of International Terrorism است. این قانون که در سال 2010 به عنوان بخشی از CISADA یا قانون جامع تحریم‌های ایران تصویب شده است، مجازات‌های کیفری نظیر یک میلیون دلار جزای نقدی یا زندان تا 20 سال را برای کسانی که مفاد آن را نقض کنند در نظر گرفته است. در کنار این قانون، ماده 312 USA PATRIOT ACT نیز وجود دارد که بانک‌های خارجی (غیر‌آمریکایی) را ملزم می‌کند که با بانک‌های کشورهایی که در فهرست دولت‌های حامی تروریسم (از منظر ایالات متحده آمریکا) قرار دارند، روابط مالی نداشته باشند و برای آنها حساب کارگزاری افتتاح نکنند.

مجموعه این مسائل نشان می‌دهد حتی با وجود تصویب قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم، و حتی در فرضی که ایران از فهرست مناطق پرخطر و دولت‌های غیر‌همکار گروه اقدام مالی خارج شود، مشکلات مربوط به تامین مالی تروریسم، صد در‌صد حل نخواهند شد و بخشی از این مشکلات، به قوت خود باقی خواهند ماند. با این حال، رفع قسمتی از مشکلات نیز فی‌نفسه مطلوبیت دارد و نمی‌توان به دلیل اینکه بخشی از مشکلات، در هر حال باقی خواهند ماند،‌ از تلاش برای حل مشکلاتی که قابل رفع هستند، دست برداشت. در خصوص مشکلات مربوط به تحریم‌های تروریستی آمریکا نیز نباید دست از تلاش برداشت و به نظر می‌رسد، بهترین راه، استفاده از ظرفیت‌های حقوق بین‌الملل عمومی و مطرح کردن قواعدی همچون مصونیت دولت‌ها و منع مداخله در امور دولت‌های دیگر برای محکوم کردن رویه دولت آمریکا در سطح جهانی باشد، تا این کشور نتواند به راحتی و بدون هیچ‌گونه مانعی، محدودیت‌های مرتبط با تروریسم را علیه ایران برقرار کند.