آیا بانک‌های ایرانی از بحران گذشته‌اند یا هنوز به آن نرسیده‌اند؟
مورد بدون تعریف ورشکستگی بانکی
برخی از کارشناسان معتقدند مهم‌ترین نیاز اقتصاد ایران در سال جاری «اصلاحات بنیادی در نظام بانکی» است تا هم برای هزینه‌های بالای تامین مالی در نظام بانک‌محور کشور چاره‌اندیشی شود و هم، از وقوع بحران بانکی در سناریوی بدبینانه پیشگیری شود.
میلاد محمدی / نویسنده نشریه
گام نخست تجدید ساختار بانکی
در سال‌های گذشته مساله چالش بانکی جاری در کشور به عنوان یکی از مهم‌ترین مسائل مطرح در فضای اقتصادی ایران قد علم کرده و با وجود ظهور و افول چالش‌های دیگر، این مشکل در چند سال اخیر در صدر موضوعات مورد توجه در فضای کارشناسی بوده است. در مقاطعی، برخی از ورشکسته بودن یک یا چند بانک سخن گفته‌اند ولی ناتوان از ارائه شواهد کافی برای اثبات مدعای خود بوده‌اند. این در حالی است که در مقاطعی هم خود بانک مرکزی تصمیم به برخورد با برخی از بانک‌ها یا موسسات (مثل رخدادهای مربوط به موسسات میزان و ثامن‌الحجج) گرفته که رفتار جدیدی از سوی سیاستگذاران در ایران محسوب می‌شود، هر چند اقدامات بعدی مثل انتقال حساب‌ها به بانک‌های دیگر و دادن تعهد به سپرده‌گذاران برای بازپرداخت، شیوه سنتی مواجهه با مشکلات در کشور را مجدداً به ذهن متبادر می‌کرد. گفته می‌شود این شیوه برخورد باعث شده که ساماندهی همین موسسات کوچک هم هزینه‌های گزافی برای بانک مرکزی به دنبال داشته باشد. با این حال، موضوعی که تا حدی باعث نگرانی می‌شود، مسیر پیش روی نظام بانکی است که موجب شده برخی از تحلیلگران سرشناس، مهم‌ترین اولویت اقتصادی کشور در سال جاری را «اصلاح بنیادی
نظام بانکی» عنوان کنند و از ضرورت تجدید ساختار این نظام دم بزنند. به عنوان مثال جواد شیرازی، از تحلیلگران برجسته اقتصادی کشور که سال‌ها در بانک جهانی مشغول کار بوده است، در شماره 179 هفته‌نامه «تجارت فردا» به تجارب خود در کشورهای آسیای شرقی اشاره کرده بود و با بیان شباهت‌هایی بین وضعیت فعلی ایران با شرایط گذشته کشورهایی مثل هند، مهم‌ترین اولویت اقتصادی کنونی کشور را اصلاحات بنیادی خوانده بود که باید با تجدید ساختار نظام بانکی اجرا شود. این مساله در سال‌های اخیر از سوی چهره‌های برجسته اقتصادی داخل کشور نیز عنوان شده و با اجماعی که در دو سال گذشته روی اهمیت مساله «تنگنای مالی با ریشه ترازنامه بانک‌ها» شکل گرفته، راهکار اساسی غلبه بر این تنگنا، بازسازی بنیادی نظام بانکی معرفی شده است. نگاهی به مباحث صورت‌گرفته پیرامون این بازسازی حاکی از این است که یک گام مهم در تجدید ساختار بانک‌ها، تعریف نظام روشنی از چگونگی «ورشکستگی بانک‌ها» است که به منظور تفکیک بانک‌ها در فرآیند تجدید ساختار نظام بانکی لازم است. در این خصوص می‌توان به توضیحات اکبر کمیجانی، قائم‌مقام بانک مرکزی اشاره کرد که اخیراً در همایش سالانه
سیاست‌های پولی و بانکی، با بیان اینکه «بازسازی بانکی» یکی از مهم‌ترین اقدامات برای رفع تنگنای مالی است، توضیح داده بود که برای این بازسازی و به منظور اصلاح ترازنامه بانک‌ها، لازم است که در وهله اول شبکه بانکی یک مرحله «شناسایی» را طی کند و با اجرای این شناسایی، «میزان آسیب‌دیدگی» بانک‌ها معلوم شده و مشخص شود که چه بانک‌هایی باید در فرآیند «ورشکستگی» قرار بگیرند و کدام بانک‌ها، باید وارد فرآیند «بازسازی» شوند.
آیا بانک‌ها ورشکسته هستند؟
قائم‌مقام بانک مرکزی در توضیحات خود در خصوص فرآیند بازسازی بانکی، گفته بود که «معمولاً فرآیند شناسایی به علت ابهامات ترازنامه‌ای و عدم شفافیت‌های اطلاعاتی، توسط مشاوران بین‌المللی انجام می‌شود». این موضوع نشان می‌دهد بالاترین نهاد بانکی کشور یعنی بانک مرکزی نیز، به دلیل پیچیدگی‌های فرآیند شناسایی و نبود اطلاعات قابل اطمینان، به شکل دقیق نمی‌تواند راجع به ورشکسته بودن برخی از بانک‌هایی که دچار مشکل شده‌اند، نظر بدهد. این موضوع وقتی بغرنج‌تر می‌شود که توجه شود تعریف دقیقی از ورشکستگی و نظام حقوقی روشنی برای اجرای فرآیند ورشکستگی در قوانین تجاری ایران هم وجود ندارد. علاوه بر این، در زمینه بانکی هم بسیاری از کشورها به این نتیجه رسیده‌اند که ورشکستگی در این حوزه، نیازمند قوانین متفاوتی است و به شکل مستمر در حال به‌روزرسانی فرآیندهای حقوقی خود بوده‌اند. چنین گام‌هایی هنوز در کشور برداشته نشده‌اند و بسیاری از کارشناسان تاکید کرده‌اند که تعاریف و رویه‌های حقوقی موجود، کارایی چندانی برای اصلاح بنیادی مورد نیاز اقتصاد کشور ندارند. در این زمینه، ممکن است طرحی که برای «اصلاح نظام بانکی» در حال حاضر از سوی بانک مرکزی
در حال تهیه است، بتواند به رفع برخی از نواقص موجود کمک کند. به هر حال، با وجود ابهام در خصوص ورشکسته بودن معدودی از بانک‌ها، شکی نیست که کلیت نظام بانکی در شرایط خوبی به سر نمی‌برد و شاخص‌های بانکی مثل «نرخ واقعی سود»، «میزان مطالبات غیرجاری»، «نسبت‌های کفایت سرمایه» و موارد دیگر، تصویر نامطلوبی از نظام بانکی ترسیم می‌کند. برخی از راهکارهای اخیر که از جانب خود موسسات و بانک‌ها پیشنهاد شده‌اند هم به نظر می‌رسد نمی‌تواند مشکلی را به شکل اساسی - حداقل برای گروه معدودی که واقعاً ورشکسته هستند- حل کند. به عنوان مثال، در روزهای گذشته طرحی از سوی مدیران بانکی پیشنهاد شده که از کاهش یکپارچه نرخ سود سپرده‌های یک‌ساله به میزان سه واحد درصد از ابتدای تیرماه خبر می‌دهد. برخی از تحلیلگران درباره این طرح معتقد بودند که بانک‌ها در حقیقت قصد کاهش هزینه‌های جذب منابع خود را دارند و با کاهشی کمتر در نرخ‌های تسهیلات، می‌خواهند بخشی از مشکلات ترازنامه‌ای خود را اصلاح کنند.
یک موضوع مهم که به ابهام کنونی می‌افزاید، روند تعادلی مخربی است که در سال‌های گذشته در نرخ سود بانکی شکل گرفت و قاعدتاً باید به تضعیف مستمر ترازنامه بانک‌ها انجامیده باشد. این تعادل به شکل بالا بودن هزینه جذب منابع برای بانک‌ها، اثر این هزینه بر افزایش نرخ سود، اثر افزایش نرخ سود بر احتمال عدم بازگشت وام‌های داده‌شده و در نتیجه، بی‌کیفیت شدن دارایی‌های بانک‌ها عمل کرده که در هر سیکل، اثرات مخربی بر کیفیت دارایی‌ها به جا گذاشته است و کار به جایی رسیده که طبق برخی از گزارش‌های رسمی، حدود 50 تا 60 درصد از دارایی‌های شبکه بانکی در حال حاضر از نوع دارایی‌های بی‌کیفیت شده است. به دلیل ضعف آماری، در حال حاضر کاملاً مشخص نیست که آیا این روند تعادلی همچنان در حال تشدید خود است یا مسیر بازگشتی را طی می‌کند. مشخصاً، پاسخ‌های مختلف به این پرسش، سیاستگذاری‌های متفاوتی را در مواجهه با چالش کنونی بانک‌ها اقتضا می‌کند.
چه زمانی ورشکستگی رخ می‌دهد؟
قوانین حاکم بر فضای حقوقی تجارت کشور بسیار قدیمی است و نه از اصطلاحات روز در آنها نشانی وجود دارد و نه، تعاریف صریح و روشنی از رویه‌های حقوقی معمول در امور شرکتی می‌توان در آنها اثری یافت. اوج این مشکل در حوزه‌هایی مثل ورشکستگی نمایان می‌شود که قوانین حاکم بر آن، حدود 80 سال قدمت دارد. نگاهی به این قوانین و مطالعات صورت‌گرفته روی آنها تعریف دقیقی از ورشکستگی را - چه برای بنگاه به طور عام و چه برای بانک به طور خاص- به دست نمی‌دهد.
مهم‌ترین تعریفی که از ورشکستگی در این متون آمده، به ماده 412 قانون تجارت مربوط می‌شود که می‌گوید: «توقف تاجر یا شرکت تجارتی، در نتیجه توقف از تادیه وجوهی که بر عهده اوست، حاصل می‌شود...» بنابراین، این قانون ورشکستگی را مربوط به تاجری می‌داند که در پرداخت دیونش وقفه ایجاد شده باشد و این وقفه، یکی از دو شرط لازم و اساسی برای اعلام ورشکستگی عنوان شده است. این اصطلاح یعنی «وقفه» یا «توقف» منشأ بخشی از اختلافات و مباحثی بوده است که راجع به این موضوع تاکنون مطرح بوده است. بنابراین، نخستین پرسشی است که صرف عدم پرداخت به موقع یک یا چند دین، بدون در نظر گرفتن وضع مالی و توازن دارایی و بدهی شخص، برای صدور حکم ورشکستگی کافی است یا خیر؟
در این زمینه، قانون اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب 1347 در خصوصی شرکت‌های سهامی (که بانک‌ها هم ذیل آنها محسوب می‌شوند) می‌گوید: «اگر بر اساس زیان‌های وارده حداقل نصف سرمایه شرکت از بین برود، هیات مدیره مکلف است بلافاصله مجمع عمومی صاحبان سهام را دعوت کند تا موضوع انحلال یا بقای شرکت مورد شور و رای واقع شود. در صورتی که هیات مدیره برخلاف این ماده به دعوت مجمع عمومی مبادرت نکند یا مجمعی که دعوت می‌شود نتواند مطابق مقررات قانونی منعقد شود، هر ذی‌نفع می‌تواند انحلال شرکت را از دادگاه صلاحیت‌دار درخواست کند.» همان‌طور که مشخص است، این قانون ضابطه‌ای را برای توقف یا ورشکستگی شرکت بیان کرده که شامل «از بین رفتن سرمایه شرکت بر اثر زیان‌های وارده یا زیان انباشته حداقل به میزان نصف کل سرمایه شرکت» است. این شرایط، نظام ورشکستگی حاکم بر بخش شرکتی اقتصاد کشور را مشخص می‌کند و در خصوص بانک‌ها، دیدگاه‌های متفاوتی در خصوص نحوه مواجهه با انحلال یا ورشکستگی آنها وجود دارد. دیدگاه غالب این است که بانک‌ها به دلیل کارکرد، نقش و اثرگذاری متفاوت، باید تماماً تحت نظر بانک مرکزی و ذیل یک مجموعه حقیقی متفاوت بررسی شوند.
ورشکستگی بانک‌ها در قوانین کشور
طبق مطالعات موجود، نظام حقوقی ایران بر اساس قانون افلاس 1290 و قانون اعسار و افلاس 1310، تفاوتی بین شخص «تاجر» و «غیرتاجر» قائل نبود. تا اینکه بر اساس موادی از قانون تجارت 1311 (که هنوز در کشور رسمیت دارد!) ضوابط خاصی برای ورشکستگی اشخاص حقیقی یا حقوقی با عنوان «تاجر» قرار داده شد. مطابق این قانون، تصفیه دارایی‌های ورشکسته توسط مدیر تصفیه و با نظارت ناظر تصفیه (که هر دو از سوی دادگاه منصوب می‌شوند) انجام می‌شود. برای رفع پیچیدگی‌های امور تصفیه، قانون تصفیه امور ورشکستگی در سال 1318 به تصویب رسید. طبق این قانون، در صورتی که در محل صدور حکم ورشکستگی اداره تصفیه امور ورشکستگی تاسیس شده باشد، رسیدگی به امور ورشکستگی بر عهده اداره تصفیه خواهد بود و در چنین صورتی، دیگر عضو ناظر تعیین نمی‌شود. مطالعات صورت‌گرفته نشان می‌دهد با وجود اینکه در مهم‌ترین سند قانونی مربوط به امور پولی و بانکی کشور یعنی «قانون پولی و بانکی 1351» ترتیبات خاصی برای انحلال و ورشکستگی بانک‌ها تعیین شده است، اما به دلیل عدم ورود این قانون به جزییات ورشکستگی و تصفیه، بخش مهمی از احکام قانون تجارت و قانون اداره امور تصفیه ورشکستگی، در زمان
انحلال و ورشکستگی بانک‌ها همچنان مورد استفاده قرار می‌گیرد. فصل سوم قانون پولی و بانکی (شامل سه بخش 34، 40 و 41) به موضوع انحلال و ورشکستگی بانک‌ها اختصاص داده شده است و ترتیبات بیشتری در تکمیل دو قانون قدیمی‌تر، ذکر کرده است.
طبق ماده 39 این قانون، «در موارد زیر ممکن است بنا به پیشنهاد رئیس‌کل بانک مرکزی و تایید شورای پول و اعتبار و تصویب هیاتی مرکب از نخست‌وزیر و وزیر دارایی و وزیر اقتصاد و وزیر دادگستری، اداره امور بانک به عهده بانک مرکزی واگذار شود یا ترتیب دیگری برای اداره بانک داده شود یا اجازه تاسیس بانک لغو شود: الف- در صورتی که مقامات صلاحیت‌دار تقاضا کنند؛ ب- در صورتی که بانک در مدت یک سال از تاریخ ابلاغ، اجازه تاسیس عملیات خود را شروع نکند؛ ج- در صورتی که بانکی بدون عذر موجه فعالیت‌های خود را برای مدتی بیش از یک هفته قطع کند؛ د- در صورتی که بانکی برخلاف این قانون و آیین‌نامه‌های متکی بر آن و دستورات بانک مرکزی که به موجب این قانون یا آیین‌نامه‌های متکی بر آن صادر می‌شود یا برخلاف اساسنامه خود عمل کند؛ ه- در صورتی که قدرت پرداخت بانکی به خطر افتد یا سلب شود». تبصره ذیل این ماده می‌گوید که بانک از تاریخ لغو مجوز، طبق دستورات بانک مرکزی عمل خواهد کرد.
قوت و ضعف نظام حقوقی کنونی
کارشناسان در تحلیل این قانون، تاکید می‌کنند که مقررات درج‌شده، اجازه «دخالت زودهنگام» را به مقام ناظر یعنی بانک مرکزی می‌دهند و از این حیث، به برخی از ساز و کارهای مطرح در رویه‌های حقوقی کشورهای دیگر شبیه است. علاوه بر این، نکته‌ای که در این قانون جلب توجه می‌کند این است که فرآیند ورشکستگی بانک‌ها برخلاف سایر بنگاه‌ها، بدون نیاز به دخالت دادگاه و بر اساس تشخیص مقام ناظر پولی هم قابل انجام است. دیگر نکته مهم نیز این است که بانک مرکزی می‌تواند حتی پیش از آنکه قدرت خرید بانک هم سلب شود دستور لغو مجوز و تصفیه دارایی‌های بانک را صادر کند. امری که نشان می‌دهد سیاستگذار، نیاز به نظام «خاص» ورشکستگی را پذیرفته است. این در حالی است که در بند بعدی یعنی ماده 41 از این قانون، به دادگاه هم اجازه ورود برای انحلال بانک با اخذ نظر بانک مرکزی داده شده است که مشابه فرآیندهای عادی ورشکستگی است که با حکم دادگاه قابل انجام است و مدیر تصفیه نیز «اداره تصفیه امور ورشکستگی» است و با نظارت بانک مرکزی، امر تصفیه انجام می‌شود.
به گفته کارشناسان، نظام فعلی حقوقی حاکم بر رویه‌های انحلال ورشکستگی بانکی دارای چند نقطه قوت و ضعف است. اولین نقطه قوت این قانون، این است که نشان می‌دهد قانونگذار به جایگاه پرخطر و متفاوت بانک‌ها در نظام اقتصادی واقف است و از ضرورت طراحی راهکارهای خاص برای مدیریت بحران‌های بانکی احتمالی، آگاهی دارد. دومین نقطه قوت این قانون نیز، باز گذاشتن مسیری است که شباهت‌های زیادی با رویه ورشکستگی جاری در اقتصادهای توسعه‌یافته -به ویژه آمریکا- دارد و به عنوان مثال، اجازه صدور لغو مجوز بانک را به بانک مرکزی می‌دهد، صدور پیشنهاد و دستور تصفیه بانک را در اختیار بانک مرکزی می‌گذارد و اجازه می‌دهد فرآیند پیش‌بینی‌شده بدون مراجعه به دادگاه قابل اجرا باشد. امری که در حقیقت نشان می‌دهد قانونگذار، نظام‌های حقوقی رایج در زمینه ورشکستگی در سطح جهان مثل نظام خاص «گزرد» را بدون اشاره به نام و جزییات، پذیرفته است.
در تحلیل نقاط ضعف موجود در این چارچوب قانونی، به چند نکته اشاره می‌شود. نکته نخست این است که روش‌های در نظر گرفته‌شده در سه ماده متوالی قانون پولی و بانکی صرفاً در مورد «بانک» کاربرد دارد و در مورد سایر نهادهای مالی -حتی در مورد موسسات اعتباری که ماهیتاً بانک هستند- نمی‌تواند به کار برود که ضعف بزرگی را نشان می‌دهد. نکته دوم این است که بسیاری از ابزارهای مورد استفاده در قوانین ورشکستگی رایج در کشورهای دیگر، به قانونگذاری نیازمند هستند. به عنوان مثال در فرآیند ورشکستگی، نیاز به تاسیس «بانک انتقالی» و اقدام جهت «نجات از درون» وجود دارد. بانک دولتی که می‌تواند در قالب یک شرکت برای تصفیه دارایی هم عمل کند، قاعدتاً باید دارای ماهیت دولتی باشد و تاسیس آن نیاز به مجوز قانونی دارد. بنابراین، در شرایط عادی هم باید قانونگذار مجوز کلی تاسیس چنین بانک یا شرکتی را صادر کرده باشد و دامنه مجاز اختیارات و مدت زمان مجاز فعالیت این بانک را مشخص کند. نکته دیگر نیز این است که مسوول انجام امور ورشکستگی در مثال بانک‌ها، مسوولیت‌های بسیار بیشتری در مقایسه با اختیارات متعلق به «اداره تصفیه» در ورشکستگی‌های غیربانکی دارد و بنا به
نوع خاص مسوولیت این نهاد، مسوول آن باید از پیش مشخص شده باشد. به گفته کارشناسان، ماهیت این مسوولیت، ایجاب می‌کند که نهادی مثل «صندوق ضمانت سپرده‌ها» عهده‌دار آن شود. همان‌طور که در آمریکا نیز شرکت‌های بیمه سپرده نقش مدیریت فرآیند ورشکستگی بانک و تعیین تکلیف و تصفیه دارایی بانک‌ها را بر عهده می‌گیرند.
اصلاح بانک‌ها و اصلاح ورشکستگی
به طور ویژه پس از بحران‌های مالی دهه 1990 آسیا و بحران مالی بزرگ 2008 در سراسر جهان، نگاه به بانک‌ها، پیشگیری از وقوع بحران در آنها و مواجهه با بانک‌های ورشکسته پس از بحران، تغییر چشمگیری یافته است. در نتیجه این تغییرات، نحوه سیاستگذاری در قبال بخش بانکی و مالی متمایز از سیاستگذاری برای سایر بخش‌های اقتصادی شد و در زمینه مورد بحث یعنی ورشکستگی نیز، تفاوت‌ها چشمگیرتر شد. در این سال‌ها، برخی از دیدگاه‌های قدیمی که می‌گفت «بانک‌ها بیش از حد بزرگ هستند که ورشکسته شوند» که بیان دیگری از عبارت مصطلح «too big to fail» است، اعتبار کمتری یافت و دولت‌ها کوشیدند با تقویت مکانیسم‌های شناسایی ریسک و پیشگیری از بحران، همزمان مکانیسم‌های خروج بانک‌های بد و ورشکسته از اقتصاد با تحمیل هزینه‌های کمتر را هم شناسایی کنند. به عنوان مثال در آمریکا پس از وقوع بحران، طرحی به اجرا گذاشته شد که ضامن این بود که «همه موسسات بانکی و مالی مهم، باید سالانه برنامه ورشکستگی خود را به فدرال‌رزرو و شرکت بیمه سپرده ارائه کنند و در آن نشان دهند که در صورت ورشکستگی آن موسسه، مقامات مسوول قادر هستند بدون ایجاد اختلال سیستمی در نظام اقتصادی
ایالات متحده و بدون نیاز به استفاده از منابع مالی دولتی، ختم فعالیت آن موسسه را اعلام کنند و دارایی‌ها و بدهی‌های آن را هم به یک روش مناسب تصفیه کنند». در این شرایط، نظام بانکی ایران هم لازم است با اصلاح فرآیندهای در نظر گرفته‌شده برای ورشکستگی، پیش از ابتلای جدی به بحران و مثل همه کشورها، ابزارهای در دست خود را تقویت کرده و به طور ویژه، به ضعف‌هایی مثل «عدم توجه به ورشکستگی موسسات اعتباری غیربانکی»، «عدم توجه به ابزارهای نظام خاص ورشکستگی بانکی با تحمیل کمترین هزینه به اقتصاد ملی»، «عدم تعیین مقام مسوول فرآیند ورشکستگی بانکی» و مواردی از این دست توجه کند.
منابع:
1- چارچوب قانونی ورشکستگی بانک‌ها در ایران، ماجد عزیزیان‌گیلان، فصلنامه تازه‌های اقتصاد، 1392
2- نظام خاص ورشکستگی بانکی: رکن غایب شبکه بانکی ایران، محمد طالبی و محمدجواد شریف‌زاده، 1395
3- کاستی‌های نظام ورشکستگی بانک‌ها در ایران، سیدمحمد طباطبایی‌نژاد، فصلنامه حقوق، 1394
4- آیین‌نامه طرز اداره بانک و نحوه الغای اجازه تاسیس بانک، ماده 39 تا 41 قانون پولی و بانکی
5- قانون افلاس (1290)، قانون اعسار و افلاس (1310)، قانون تجارت (1311) و قانون اداره تصفیه امور ورشکستگی (1318).
دیدگاه تان را بنویسید