تاریخ انتشار:
اگر هدف بانک مرکزی کسب سود نیست، کارکرد مجمع عمومی چیست؟
دولتی بودن سهامدار بانک مرکزی توجیهی ندارد
قانون پولی و بانکی که اساسنامه بانک مرکزی است نیز چنین تصوری از این بانک دارد و آن را همچون یک شرکت سهامی در نظر گرفته است. در این شرکت سهامی، دولت صاحب سهام بانک مرکزی است و از این‌رو در مجمع آن حق حضور دارد. رئیس کل و هیات عامل بانک مرکزی نقشی نظیر هیات مدیره شرکت را بر عهده دارند و هیات نظارت نیز در بانک مرکزی نقشی شبیه به نقش بازرس در شرکت‌ها را بر عهده دارد.
حمید قنبری / کارشناس ارشد نظام بانکی
پس از مدتی تاخیر و البته مدت زیاد و قابل توجهی تاخیر، سرانجام مجمع عمومی بانک مرکزی تشکیل شد و رئیس‌جمهور نیز در آن حاضر شد و درباره بایدها و نبایدهای عملکرد بانک مرکزی مطالبی را بیان کرد. اما مجمع عمومی بانک مرکزی چیست و آیا مجمع داشتن بانک مرکزی آن هم به صورت فعلی آن ضروری و موجه است. در این نوشته تلاش شده است تا به اختصار به این پرسش پاسخ داده شود.
مجمع عمومی در شرکت‌های تجاری جایی است که سهامداران یا نمایندگان آنها در آن حاضر می‌شوند و در خصوص مسائل مهم و اساسی شرکت تصمیم‌گیری می‌کنند. تصمیم‌گیری در خصوص مسائل عادی و روزمره شرکت به وسیله مدیران شرکت انجام می‌شود که منصوب سهامداران هستند و تصمیم‌گیری در خصوص مسائل اساسی و بنیادین از سوی سهامداران و در مجمع عمومی شرکت انجام می‌شود. به طور کلی شرکت‌ها سه رکن اصلی دارند.
1- مجمع عمومی که تصمیمات کلان و استراتژیک را می‌گیرد؛
2- هیات مدیره که تصمیمات روزمره را می‌گیرد و اداره شرکت را بر عهده دارد؛
3- بازرس که چشم سهامدار است و موظف است عملکرد مدیران شرکت را مورد بررسی قرار دهد و گزارش‌های لازم را به سهامداران شرکت ارائه کند.
1- مجمع عمومی که تصمیمات کلان و استراتژیک را می‌گیرد؛
2- هیات مدیره که تصمیمات روزمره را می‌گیرد و اداره شرکت را بر عهده دارد؛
3- بازرس که چشم سهامدار است و موظف است عملکرد مدیران شرکت را مورد بررسی قرار دهد و گزارش‌های لازم را به سهامداران شرکت ارائه کند.
قانون پولی و بانکی که اساسنامه بانک مرکزی است نیز چنین تصوری از این بانک دارد و آن را همچون یک شرکت سهامی در نظر گرفته است. در این شرکت سهامی، دولت صاحب سهام بانک مرکزی است و از این‌رو در مجمع آن حق حضور دارد. رئیس کل و هیات عامل بانک مرکزی نقشی نظیر هیات مدیره شرکت را بر عهده دارند و هیات نظارت نیز در بانک مرکزی نقشی شبیه به نقش بازرس در شرکت‌ها را بر عهده دارد. تا اینجای کار همه چیز معقول و منطقی به نظر می‌رسد اما بررسی دقیق‌تر کاستی‌هایی را که در این دیدگاه وجود دارد، نشان می‌دهد. نخست اینکه در یک شرکت تجاری، هدف یک چیز است: کسب سود و مقصود از کسب سود هم کسب سود بیشتر برای سهامداران است. شرکت هدف دیگری غیر از این ندارد. اما در بانک مرکزی، هدف اصلی و اولیه، حفظ ارزش پول است و نه کسب سود برای دولت. از این‌رو این ابهام مطرح می‌شود که مجمع عمومی در بانک مرکزی تشکیل می‌شود تا چه چیزی را بررسی کند؟
اگر هدف بانک مرکزی و مقامات آن کسب سود نیست، کارکرد مجمع عمومی چه می‌تواند باشد. ابهام دوم این است که در شرکت‌های سهامی، مدیران شرکت باید در چارچوب اهداف و ماموریت‌های تعیین‌شده از سوی سهامداران در مجمع عمومی حرکت و فعالیت کنند و هرگاه مدیران در جهت اهداف دیگری حرکت کنند می‌گوییم که مساله‌ای تحت عنوان مساله نمایندگی یا Agency Problem ایجاد شده است. حال آنکه در خصوص بانک مرکزی اساساً داستان به نحو دیگری است و بر اساس اصل استقلال بانک مرکزی، اساساً بانک مرکزی باید در پی تحقق اهدافی غیر از اهداف کوتاه‌مدت دولت باشد و تعقیب اهداف تعیین‌شده از سوی دولت، نشان‌دهنده ضعف بانک مرکزی است نه اینکه نشان‌دهنده قدرت آن باشد. اگر بانک مرکزی در جهت منافع سهامدار خود که همان دولت است حرکت کند نمی‌تواند مستقل باشد و اگر مستقل نباشد نمی‌تواند به اهداف قانونی خود برسد. اما چرا بانک مرکزی یک شرکت تلقی شده است؟ مگر نه این است که کارکردهای بانک مرکزی آن را بسیار شبیه به یک سازمان حاکمیتی نشان می‌دهد؟ پاسخ را باید در تاریخ جست‌وجو کرد.
بانک‌های مرکزی در آغاز بانک‌های تجاری بودند. سال‌ها پیش از آنکه دولت‌ها به چاپ و نشر اسکناس روی آورند، بانک‌های تجاری مبادرت به دریافت مسکوکات طلا و نقره از مردم و ارائه رسیدهایی به آنان می‌کردند که ریشه‌های اسکناس‌های امروزی محسوب می‌شدند. از آنجا که هر بانکی اسکناس‌های خاص خود را چاپ می‌کرد اسکناس‌های تقلبی زیادی چاپ شده و در بازار پخش شده بودند. از این‌رو بانک‌های تجاری رو به سوی این آوردند که ذخایر مسکوکات خود را نزدیک بانک بزرگ و معتبر سپرده کنند و آن بانک یا اسکناس منتشر یا برات‌های صادره از آن بانک‌ها را قبول کنند. بدین ترتیب عملاً فقط یک بانک معتبر کارکرد انتشار اسکناس را در کشور بر عهده می‌گرفت. این بانک معتبر بعدها تبدیل به بانک مرکزی شد و سهام آن نیز از سوی دولت خریداری یا مصادره شد. بنابراین بانک‌های مرکزی در ابتدا شرکت‌های خصوصی بودند اما بعدها دولت آنها را مصادره یا تملک کرد و تبدیل به سهامدار آنها شد. بانک‌های مزبور، بعدها یک نقش دیگر را نیز بر عهده گرفتند و آن، نقش بانکدار دولت بود. آنها در راستای ایفای این نقش، حساب درآمدها و مخارج دولت را نیز نگه می‌داشتند و در ترازی که منتشر می‌کردند، دخل و خرج دولت نیز نشان داده می‌شد. بعدها بسیاری از کشورها به دلایل گوناگون به این نتیجه رسیدند که سهامدار بودن دولت در بانک مرکزی می‌تواند آثار سوئی داشته باشد که یکی از آنها لطمه به استقلال بانک مرکزی است. از این‌رو در پی آن برآمدند که سهام بانک مرکزی را به مردم واگذار کنند و به این ترتیب عرضه سهام بانک مرکزی در بازارهای اوراق بهادار انجام شد. فروش سهام بانک مرکزی به مردم اگرچه می‌تواند جالب به نظر برسد و آثار مثبتی هم خواهد داشت اما به نوبه خود یکسری سوالات را مطرح می‌کند.
بانک‌های مرکزی در آغاز بانک‌های تجاری بودند. سال‌ها پیش از آنکه دولت‌ها به چاپ و نشر اسکناس روی آورند، بانک‌های تجاری مبادرت به دریافت مسکوکات طلا و نقره از مردم و ارائه رسیدهایی به آنان می‌کردند که ریشه‌های اسکناس‌های امروزی محسوب می‌شدند. از آنجا که هر بانکی اسکناس‌های خاص خود را چاپ می‌کرد اسکناس‌های تقلبی زیادی چاپ شده و در بازار پخش شده بودند. از این‌رو بانک‌های تجاری رو به سوی این آوردند که ذخایر مسکوکات خود را نزدیک بانک بزرگ و معتبر سپرده کنند و آن بانک یا اسکناس منتشر یا برات‌های صادره از آن بانک‌ها را قبول کنند. بدین ترتیب عملاً فقط یک بانک معتبر کارکرد انتشار اسکناس را در کشور بر عهده می‌گرفت. این بانک معتبر بعدها تبدیل به بانک مرکزی شد و سهام آن نیز از سوی دولت خریداری یا مصادره شد. بنابراین بانک‌های مرکزی در ابتدا شرکت‌های خصوصی بودند اما بعدها دولت آنها را مصادره یا تملک کرد و تبدیل به سهامدار آنها شد. بانک‌های مزبور، بعدها یک نقش دیگر را نیز بر عهده گرفتند و آن، نقش بانکدار دولت بود. آنها در راستای ایفای این نقش، حساب درآمدها و مخارج دولت را نیز نگه می‌داشتند و در ترازی که منتشر می‌کردند، دخل و خرج دولت نیز نشان داده می‌شد. بعدها بسیاری از کشورها به دلایل گوناگون به این نتیجه رسیدند که سهامدار بودن دولت در بانک مرکزی می‌تواند آثار سوئی داشته باشد که یکی از آنها لطمه به استقلال بانک مرکزی است. از این‌رو در پی آن برآمدند که سهام بانک مرکزی را به مردم واگذار کنند و به این ترتیب عرضه سهام بانک مرکزی در بازارهای اوراق بهادار انجام شد. فروش سهام بانک مرکزی به مردم اگرچه می‌تواند جالب به نظر برسد و آثار مثبتی هم خواهد داشت اما به نوبه خود یکسری سوالات را مطرح می‌کند.
اگر من سهامدار بانک مرکزی باشم آیا می‌توانم در عزل و نصب اعضای هیات مدیره بانک مرکزی نقش داشته باشم؟ آیا سهامداران می‌توانند از سودی که بانک مرکزی درنتیجه سیاست پولی یا امور حاکمیتی تحمیل می‌کند (مثل دریافت حق‌الضرب) سهمی ببرند؟ آیا هیات نظار بانک مرکزی باید منافع سهامداران را مد نظر قرار دهد یا منافع کل مردم کشور را؟ آیا هیات نظار را باید سهامداران انتخاب کنند یا دولت به نمایندگی از مردم؟ ملاحظه می‌شود که مجمع عمومی بانک مرکزی نمی‌تواند مثل مجمع عمومی سایر شرکت‌ها باشد و سهامدار این بانک خواه دولت باشد خواه سهامداران خصوصی، حقوق سهامداری متعارف شرکت‌ها را نمی‌توان در آن در نظر گرفت. همچنین باید به این نکته نیز توجه داشت که تراز بانک مرکزی حاوی دو نوع مطلب است. یکی صورت دارایی‌ها و مخارج بانک مرکزی به عنوان یک موجودیت مستقل از دولت که اموال و تعهدات آن مستقل از دولت است و دیگری به عنوان موجودیتی که بانکدار دولت است و دفاتر آن نشان‌دهنده دخل و خرج دولت است. راه‌حلی که برخی از کشورها انتخاب کرده‌اند این است که بُعد شرکتی بانک مرکزی را از بُعد حاکمیتی و بانکدار دولتی آن جدا کرده‌اند. بانک مرکزی به عنوان یک
شرکت، عملیاتی را انجام می‌دهد که عرفاً و قانوناً به این عملیات کارمزد تعلق می‌گیرد و سودآور است از این منظر بانک مرکزی همانند یک شرکت است و مجمع داشتن و بازرس داشتن آن نیز در همین راستا قابل توجیه است اما دولتی بودن سهامدار بانک مرکزی توجیهی ندارد و هیچ ایرادی ندارد که سهام بانک مرکزی در بازار فروخته شود؛ چرا که این نوع عملیات بانک مرکزی حاکمیتی نیست بلکه تجاری است.
به عنوان مثال بانک مرکزی خدمات چاپ کاغذ اوراق بهادار به دولت ارائه می‌کند و بهای آن را دریافت می‌کند. این عملیات یک عملیات تجاری است و سودی که از این جهت حاصل می‌شود با سود بسیاری دیگر از شرکت‌ها که مشمول واگذاری شده‌اند هیچ تفاوتی ندارد. البته اگر سهام بانک مرکزی به دلیل تجاری بودن این فعالیت‌ها واگذار شود، می‌توان حقوق صاحبان سهام در خصوص مدیریت این بانک را برای دولت نگه داشت کمااینکه در خصوص بسیاری دیگر از شرکت‌های دولتی که به بخش خصوصی واگذار شده‌اند، مدیریت آنها به دلایل متعددی باقی مانده است. حداقل فایده واگذاری سهام بانک مرکزی به مردم و معامله آن در بورس این است که تصمیمات تحمیلی دولت علیه بانک مرکزی آثار سوء خود را بر ارزش سهام این بانک نشان خواهند داد و این امر به مثابه ترمزی برای تصمیمات یکجانبه و تحمیلی دولت در خصوص دارایی‌های بانک مرکزی عمل خواهد کرد. در چنین حالتی، حسابرسی بانک مرکزی نیز نیازمند هیات نظار که یک هیات دولتی است نخواهد بود و می‌تواند بنا به تشخیص سهامداران، حسابرسی را بر عهده یک موسسه معتبر حسابرسی داخلی یا حتی بین‌المللی گذاشت. امروزه در اکثر بانک‌های مرکزی دنیا حسابرسی آنها از سوی موسسات معتبر بین‌المللی انجام می‌شود.
در حالتی که گفته شد، از آنجا که مسائل حاکمیتی و امور مربوط به بانکداری دولت از تراز بانک مرکزی خارج می‌شوند و دغدغه‌های امنیتی و نظایر آن در خصوص ارائه اطلاعات حساب‌های بانک با حسابرسان بخش خصوصی وجود ندارد اما امور حاکمیتی مثل چاپ نشر اسکناس و نیز ایفای نقش با عنوان بانکدار دولت کاملاً از مسائل مورد طرح در مجموع خارج می‌شوند و نه دولت و نه سهامداران نباید حق اظهار نظر در این خصوص داشته باشند. نظارتی شبیه به نظارت دیوان محاسبات یا سازمان بازرسی کل کشور که هر دو در بانک مرکزی حضور دارند کفایت می‌کند و آنها می‌توانند مطابقت حساب‌ها و عدم اختلاس و نظایر آن را گواهی کنند. دیگر نیازی به این نیست که دولت در تقسیم سود و زیان ناشی از چاپ و نشر اسکناس، حق‌الضرب و نظایر آن سهمی داشته باشد. تکلیف این امور را باید تا جای ممکن در قانون معین کرد و در غیر آن باید خود مقامات بانک مرکزی مستقل از میل دولت تصمیم بگیرند نه اینکه مصالح دولتمردان در این خصوص تعیین‌کننده باشد.
به عنوان مثال بانک مرکزی خدمات چاپ کاغذ اوراق بهادار به دولت ارائه می‌کند و بهای آن را دریافت می‌کند. این عملیات یک عملیات تجاری است و سودی که از این جهت حاصل می‌شود با سود بسیاری دیگر از شرکت‌ها که مشمول واگذاری شده‌اند هیچ تفاوتی ندارد. البته اگر سهام بانک مرکزی به دلیل تجاری بودن این فعالیت‌ها واگذار شود، می‌توان حقوق صاحبان سهام در خصوص مدیریت این بانک را برای دولت نگه داشت کمااینکه در خصوص بسیاری دیگر از شرکت‌های دولتی که به بخش خصوصی واگذار شده‌اند، مدیریت آنها به دلایل متعددی باقی مانده است. حداقل فایده واگذاری سهام بانک مرکزی به مردم و معامله آن در بورس این است که تصمیمات تحمیلی دولت علیه بانک مرکزی آثار سوء خود را بر ارزش سهام این بانک نشان خواهند داد و این امر به مثابه ترمزی برای تصمیمات یکجانبه و تحمیلی دولت در خصوص دارایی‌های بانک مرکزی عمل خواهد کرد. در چنین حالتی، حسابرسی بانک مرکزی نیز نیازمند هیات نظار که یک هیات دولتی است نخواهد بود و می‌تواند بنا به تشخیص سهامداران، حسابرسی را بر عهده یک موسسه معتبر حسابرسی داخلی یا حتی بین‌المللی گذاشت. امروزه در اکثر بانک‌های مرکزی دنیا حسابرسی آنها از سوی موسسات معتبر بین‌المللی انجام می‌شود.
در حالتی که گفته شد، از آنجا که مسائل حاکمیتی و امور مربوط به بانکداری دولت از تراز بانک مرکزی خارج می‌شوند و دغدغه‌های امنیتی و نظایر آن در خصوص ارائه اطلاعات حساب‌های بانک با حسابرسان بخش خصوصی وجود ندارد اما امور حاکمیتی مثل چاپ نشر اسکناس و نیز ایفای نقش با عنوان بانکدار دولت کاملاً از مسائل مورد طرح در مجموع خارج می‌شوند و نه دولت و نه سهامداران نباید حق اظهار نظر در این خصوص داشته باشند. نظارتی شبیه به نظارت دیوان محاسبات یا سازمان بازرسی کل کشور که هر دو در بانک مرکزی حضور دارند کفایت می‌کند و آنها می‌توانند مطابقت حساب‌ها و عدم اختلاس و نظایر آن را گواهی کنند. دیگر نیازی به این نیست که دولت در تقسیم سود و زیان ناشی از چاپ و نشر اسکناس، حق‌الضرب و نظایر آن سهمی داشته باشد. تکلیف این امور را باید تا جای ممکن در قانون معین کرد و در غیر آن باید خود مقامات بانک مرکزی مستقل از میل دولت تصمیم بگیرند نه اینکه مصالح دولتمردان در این خصوص تعیین‌کننده باشد.
دیدگاه تان را بنویسید