خطر وقوع ورشکستگی

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در قالب گزارشی موضوع ورشکستگی بانک‌های کشور را بررسی کرده است. نظر به اهمیت موضوع آسیب‌شناسی مساله ورشکستگی پیرامون نظام پولی و بانکی ایران، گزارش مذکور در قالب دو گزارش این امر را پیگیری کرده است. در گزارش اول به‌صورت اثباتی با این قضیه برخورد شده و تلاش شده است، چیستی مساله ورشکستگی بانکی و پدیده‌ها و فرآیندهای مرتبط با آن تا حد امکان تبیین شود. در گزارش دوم نیز با توجه به شناخت حاصل‌شده (بر مبنای گزارش اول) و مد نظر قرار دادن مختصات نظام پولی و بانکی ایران و نیز قوانین و مقررات موجود کشور آسیب‌شناسی پدیده‌ها و فرآیندهای مرتبط با ورشکستگی بانکی در نظام پولی و بانکی ایران صورت پذیرفته و راهکارهای عمومی در ارتباط با این مساله ارائه شده است. به منظور استخراج چالش‌های مرتبط با مساله توقف و ورشکستگی بانکی در نظام پولی و بانکی ایران و آسیب‌شناسی مساله، سعی شده است، تا با رجوع به اطلاعات آماری و برخی گزارش‌های موجود مواردی تحت عنوان حقایق آشکار‌شده در نظام پولی و بانکی کشور که خطر وقوع توقف و ورشکستگی بانکی در ایران را تقویت می‌کند، مورد توجه قرار گیرند. علاوه بر شناسایی پدیده‌های مذکور، هدف دیگر شناسایی نقش بازیگران مختلف در بروز چالش‌های مورد نظر است. در ادامه خلاصه‌ای از گزارش‌های مذکور ارائه می‌شود.

آسیب‌شناسی نظام بانکی، تبیین چیستی موضوع

در این گزارش تلاش شده است، تا با رجوع به مستندات موجود در نظام‌های پولی مترقی دنیا به‌صورت اجمالی، چیستی مساله توقف ورشکستگی بانکی تبیین و چارچوب عمومی نحوه برخورد با این پدیده نیز تشریح شود. هدف اصلی از این گزارش انجام بخشی از نیازسنجی پیرامون مختصات احتمالی قوانین و مقررات مرتبط با مساله مورد بررسی در خصوص نظام پولی و بانکی ایران است. در مجموع پاسخ به پرسش‌های کلیدی پیرامون پدیده ورشکستگی بانکی و دلایل آن در نظام پولی و بانکی ایران محور اصلی مباحث در گزارش حاضر است. این سوالات عبارتند از:

■ اساساً آیا ورشکستگی پیرامون موسسات مالی و اعتباری در مقام مقایسه با سایر بنگاه‌های اقتصادی باید مبتنی بر رویکرد متمایز ویژه‌ای باشد؟

■ چرا ورشکستگی بانکی در نظام‌های پولی و مالی دنیا به‌ویژه در طول دهه اخیر پدیده‌ای متداول بوده است؟ آیا این امر نشانی از وضعیت بحرانی بانک‌ها در این کشورها به‌صورت عمومی است؟

■ چرا از نگاه عامه مردم ایران بروز پدیده ورشکستگی در طول سالیان متمادی غالباً رخدادی قابل انتظار نبوده است؟

■ آیا نظام بانکی ایران از ثبات بالایی برخوردار بوده که نتیجه آن حاکم شدن چنین وضعیتی در نظام پولی کشور بوده است؟

■ چرا در طول دهه اخیر تلاش‌های زیادی برای استقرار نظام‌های ورشکستگی بانکی و نیز نظام‌های مرتبط با سایر موسسات مالی بسیار مورد توجه کشورها قرار گرفته است؟

■ آیا در خصوص ایران این نیاز احساس می‌شود که رویکرد نحوه برخورد با ورشکستگی بانکی قالبی مدون‌تر به خود بگیرد؟

■ آیا نهادسازی‌های خاص و تدوین قوانین و مقررات ویژه‌ای در این خصوص مورد نیاز است؟

■ آیا قوانین و مقررات فعلی در حوزه بانکی و سایر قوانین و مقررات موجود در کشور پیرامون ورشکستگی از کفایت و کیفیت لازم برخوردار هستند تا نیازی به تدوین مقررات جدید در این خصوص وجود نداشته باشد؟

مرور مطالعات انجام‌شده در خصوص موضوع این گزارش در مجموع گویای دو نکته است: اول آنکه در مورد تصمیم‌سازان و «ورشکستگی در نظام‌های پولی و مالی دنیا» در راستای معرفی ادبیات موضوع برنامه‌ریزان اقتصادی کشور؛ فقدان منابع کافی، منسجم و جامع احساس می‌شود که این امر گویای جدید بودن موضوع برای تمرکز بیشتر مطالعات دقیق اقتصادی در کشور پیرامون این مساله است. دوم آنکه بدون وجود چنین مطالعاتی، پرداختن به موضوع در رابطه با ایران در فضایی مبهم صورت خواهد گرفت؛ برای مثال در صورتی که تدوین مقرراتی در خصوص ورشکستگی بانکی از سوی تصمیم‌سازان کشور احساس شود پرسش کلیدی آن است که آیا رویکرد این قوانین و مقررات باید مبتنی بر برخوردهای قضایی بوده یا اصلاح و توسعه مقررات حاکم بر نظام پولی و مالی کشور باید مورد توجه قرار گیرد.

به‌منظور پاسخ به پرسش‌های مذکور و در راستای پرداختن به چیستی مساله توقف و ورشکستگی بانکی در ادامه در قسمت اول به تبیین مفهوم ورشکستگی در ادبیات بانکی پرداخته شده است. در قسمت دوم چارچوب عمومی برخورد با این مساله در نظام‌های پولی و مالی مترقی دنیا معرفی شده است. در قسمت سوم تجربه دو کشور منتخب پیرامون مساله ورشکستگی بانکی بررسی شده و در قسمت پایانی گزارش جمع‌بندی شده است. روش‌شناسی انجام این مطالعه مبتنی بر روش اسنادی از طریق تحلیل محتوا بوده است.

یافته‌های پژوهش مذکور مبین آن است که:

■ راه‌اندازی نظام حل و فصل و فراهم‌سازی امکان انحلال بانک‌های متوقف نباید به عنوان یک پدیده نامطلوب برای یک نظام پولی و مالی تلقی شود؛ بلکه در حقیقت وجود چنین امکاناتی نشانه‌ای از یک نظام سالم و پویای پولی و مالی است.

■ قوانین و مقررات ناظر بر مقوله توقف و ورشکستگی بانکی به‌ندرت در چارچوب قوانین و مقررات قضایی قرار می‌گیرند و عمدتاً مشتمل بر قوانین و مقررات حاکم بر نظام پولی و بانکی هستند.

■ ریشه نظام حل و فصل بر نظارت دقیق و تنظیم‌گری فعال توسط بانک مرکزی (به‌عنوان مقام پولی) استوار است. اساساً یکی از عوامل موثر در تقویت نظام نظارت بانکی آن است که پیگیری فرآیندهای حل و فصل کارآمد در نظام بانکی نیازمند حاکم بودن نظام پویا و کارآمد نظارت و تنظیم‌گری پیرامون بانک‌های فعال در مجموعه نظام بانکی کشور است.

■ نهادسازی خاصی در کنار نهاد نظارت بانکی پیرامون نظام حل و فصل مورد نیاز است.

■ اقدامات انجام‌شده در نظام حل و فصل غالباً در چارچوب امور حاکمیتی کشورها قرار می‌گیرند.

■ مهم‌ترین انتظارات از یک نظام حل و فصل موفق آن است که خطر بروز ریسک سیستمی را به حداقل ممکن کاهش دهد، زیان‌های مرتبط با توقف بانکی را نیز حداقل سازد و به گونه‌ای ساز و کارهای مرتبط را طراحی کند که زیان‌های توقف بانکی از طریق منابع متعلق به عموم مردم تامین مالی نشود.

پس از ترسیم چیستی مساله توقف و ورشکستگی بانکی در گزارش ‌اول، در گزارش دوم تلاش شده است تا دلالت‌های مرتبط با این مساله در خصوص نظام پولی و بانکی کشور مورد بررسی قرار گیرد. در این خصوص کلیه قوانین و مقرراتی که به نوعی برخی از جوانب توقف و ورشکستگی بانکی را مورد توجه قرار می‌دادند، استخراج شد و مورد مطالعه قرار گرفت. پس از بررسی موارد مرتبط، استدلال شد که برخلاف برداشت غالب، در مجموعه قوانین پتانسیلی قوی برای بانک مرکزی و دولت فراهم شده تا با بهره‌برداری از آن، مقررات مورد نیاز برای برخورد با پدیده توقف و ورشکستگی بانکی را تدوین کنند. در این بررسی مشخص شد که گرچه ایجاد صندوق ضمانت سپرده‌ها بر مبنای قانون برنامه پنجم توسعه، حرکتی تکاملی پیرامون نهادسازی مورد نیاز در برخورد با پدیده توقف و ورشکستگی بانکی است، لکن نیاز به اصلاحاتی در اساسنامه آن در راستای دستیابی به یک نظام کارآمد بازسازی و حل و فصل ضروری می‌نماید؛ از مهم‌ترین موارد مغفول در اساسنامه صندوق می‌توان به عدم توجه به پیگیری شیوه‌های مرسوم بازسازی و حل و فصل به‌عنوان یک تلاش مقدم بر پیگیری اعلام ورشکستگی اشاره کرد.

برای رسیدن به چالش‌های «حقایق آشکار‌شده» هدف اصلی گزارش، استخراج مواردی تحت عنوان مترتب با توقف بانکی است. بدین منظور وضعیت عمومی ترازنامه بانک‌ها (از منظر کیفیت دارایی‌ها، کیفیت نقدینگی و کفایت سرمایه)، تعمیق نظارت بانکی، میزان فعالیت‌های غیربانکی در شبکه بانکی، نحوه ارتباط دولت و شبکه بانکی، شیوه‌های افزایش سرمایه در نظام بانکی، بروز ریسک سیستمی، تبعات بازار غیرمتشکل پولی و عملکرد بانک مرکزی در مورد شفاف‌سازی امور نظارتی؛ محور مباحث در شناسایی چالش‌ها و آسیب‌شناسی موضوع بوده است. تجزیه و تحلیل صورت‌گرفته موید آن است که «نقدینگی، ترازنامه‌ای و نظارتی» وضعیت موجود حکایت از استقرار شرایط توقف‌های غیرعلنی سه‌گانه دارد. شواهد حاکی از آن است که علل کلی حادث شدن چنین شرایطی ناشی از موارد زیر بوده است:

ضعف در برخی قوانین و مقررات نظارتی، فقدان قوانین و مقررات نظارتی در برخی از حوزه‌های مشخص‌شده، عملکرد دولت در ارتباط با حوزه پولی و به چالش کشیده شدن ماموریت نظارت و تنظیم‌گری بانک مرکزی، ضعف در اجرای دقیق ماموریت‌های نظارتی بانک مرکزی.

نکته مهم دیگر آن است که بر اساس شواهد موجود چنانچه در شرایط کنونی، بانک مرکزی قصد داشته باشد به سه نوع توقف مذکور در عمل رسیدگی کند می‌بایست بسیاری از بانک‌های کشور را با توجه به شرایط ترازنامه، نقدینگی و نحوه رعایت مقررات بانکی از پیش متوقف‌شده محسوب کرد. مسلم است که چنین گزینه‌ای مطلوب حاکمیت اقتصادی کشور نیست. شواهد موجود حاکی از آن است که غالباً توقف نقدینگی بارها برای بانک‌های کشور ایجاد شده، لکن باز بودن گزینه استقراض از بانک مرکزی ولو با نرخ‌های بالا مانع از آشکار شدن این پدیده شده است؛ ضمن آنکه بانک مرکزی نیز تمایلی برای علنی شدن این توقف ندارد.

بر اساس نکات بیان‌شده راهکارهای عمده مورد نظر این گزارش که تمرکز اصلی آن بر حوزه قوانین و مقررات است، به شرح زیر پیشنهاد شده است:

بهره‌برداری از پتانسیل‌های ایجاد‌شده در قوانین پولی به‌منظور تکمیل و اصلاح مقررات مورد نیاز برخورد و رسیدگی به مساله توقف و ورشکستگی بانکی، تدوین مقررات خاص پیرامون نحوه ایجاد و فعالیت هلدینگ‌های بانکی، تدوین مقررات خاص پیرامون نحوه افزایش مقیاس بانک‌ها به‌صورت عمومی و تدوین مقررات خاص برای کوچک شدن مقیاس بانک‌هایی که به‌صورت مداوم، فاقد شاخص‌های مالیاتی استاندارد هستند، اصلاح در نحوه برخورد دولت با نظام پولی بانکی و اتخاذ رویکرد تقویت‌کننده نظام پولی و بانکی به‌جای تضعیف‌کننده به‌ویژه التزام به عدم تامین کسری بودجه از طریق سیستم بانکی، التزام بانک مرکزی به تعمیق بهره‌برداری از ابزار نظارتی و تنظیم‌گری خود در ارتباط با مجموعه نظام بانکی کشور.

با توجه به اینکه در حال حاضر وسعت دلالت‌های توقف بانکی بخش بزرگی از نظام بانکی کشور را دربر می‌گیرد، لذا بی‌تردید اتخاذ رویکرد بازسازی و حل و فصل بدون تامین پیش‌نیازهای لازم پیامدهای ناگواری را برای مجموعه اقتصاد کشور به دنبال خواهد داشت. بنابراین راهبردهای متخذه باید به صورت گام به گام باشند به نحوی که در گام اول با تمرکز بر دو مقوله «توقف ترازنامه‌ای» و «توقف نقدینگی» شاخص‌های سلامت بانکی به سمت مناسب هدایت شده و همزمان با آن مقام پولی تلاش کند به‌تدریج قدرت نظارتی و تنظیم‌گری خود را بازیافته و ارتقا بخشد تا در نهایت در گام دوم و پس از احراز نسبی شرایط سلامت بانکی، رسیدگی به پدیده توقف نظارتی به‌صورت موثر قابل پیگیری شود. با توجه به اینکه مهم‌ترین قید موجود کمبود منابع برای تزریق به بانک‌ها با هدف افزایش سرمایه یا پرداخت بدهی است، بهره‌برداری از راهبرد «تبدیل به اوراق کردن دارایی‌های غیرنقدینه» که مشخصات عمومی این راهبرد در گزارش مورد اشاره قرار گرفته است، یکی از پیشنهادهای قابل ارائه در این خصوص است. راهکارهای دیگری نظیر جذب سرمایه‌گذار از میان سپرده‌گذاران از طریق تبدیل سپرده به سرمایه، سپرده‌گذاری میان‌مدت و بلندمدت بانک مرکزی در بانک‌ها مشروط بر رعایت برخی الزامات از جمله حفظ دامنه مشخصی برای نسبت‌های نقدینگی یا سایر شاخص‌های ناظر بر سلامت بانکی، پیگیری موثر برنامه فروش دارایی‌های مازاد، کاهش تعداد شعب بانک‌های فاقد نسبت‌های مناسب مالی و الزام بانک‌ها به کاهش حجم بنگاهداری از دیگر موارد پیشنهادی است. همچنین می‌توان برخی از بانک‌ها را به این سمت سوق داد که از شعب مشترک بهره‌برداری کنند. این امر می‌تواند ضمن کاهش هزینه‌های عملیاتی، نقدینگی بانک‌ها را ارتقا بخشد. با این حال اهتمام بانک مرکزی در اجرای کامل قانون بازار غیرمتشکل پولی بسیار ضروری ارزیابی می‌شود.

منبع:

1- آسیب‌شناسی نظام بانکی، توقف و ورشکستگی در نظام بانکی ایران، معاونت پژوهش‌های اقتصادی، دفتر مطالعات اقتصادی، کد موضوعی: 220، شماره مسلسل: 14862 و شماره مسلسل 14740.