برنامه‌ریزی راهبردی یا پاکسازی بولدوزری؟

«محمد شیخی» می گوید، پدیده سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران رو به گسترش است.شیخی عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی است و حوزه تخصصی او برنامه‌ریزی شهری و برنامه‌ریزی مسکن است و مطالعات بسیاری در باب موضوع اسکان غیر‌رسمی و سکونتگاه‌های غیر‌رسمی داشته است. او در گفت‌و‌گو با تجارت فردا، راهکارهای مختلفی را برای پیشگیری و کنترل روند رو به گسترش این پدیده بر‌می‌شمارد؛ از فقرزدایی تا توانمندسازی ساکنان این مناطق. اما راهکار بنیادین از نگاه او توجه به این مقوله در طرح‌ها و برنامه‌های منطقه‌ای و آمایش سرزمین است. این استاد دانشگاه البته نسخه‌ای هم برای دولت جدید دارد: «دولت جدید باید عزم خود را بر تداوم برنامه‌ریزی استراتژیک برای این سکونتگاه‌ها جزم کند و از هرگونه برخورد دفعی و بولدوزری و تخریب این سکونتگاه‌ها که نتایج بسیار بدی در پی خواهد داشت، پرهیز کند. نکته حائز اهمیت دیگر، توجه به کم‌درآمدهای شهری در برنامه‌ریزی شهری و مسکن است.»

آقای دکتر، نگرش‌های مختلفی در‌باره دلایل شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی وجود دارد؛ دلایل ساختاری، غیر‌ساختاری سیاست‌های توسعه مسکن و تحولات جمعیتی. می‌خواهم از این الفاظ فاکتور بگیرم و یک راست به سراغ دلیل اصلی پیدایش این نوع سکونتگاه‌ها برویم. با این پرسش که ریشه‌های اقتصادی رشد و شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی چیست؟

به طور مشخص نابرابری‌های اقتصادی و فقر ریشه، پایه و اساس شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی هستند. یعنی هر تحلیلی در نهایت به این نتیجه منتهی می‌شود که اگر بتوانیم فقر، نابرابری‌ها و تبعیض را ریشه‌کن کنیم به حل بنیادی این مساله دست خواهیم یافت. منتها این بدان معنا نیست که تا زمان رفع این نابرابری‌ها، یعنی تا ریشه‌کنی نهایی فقر و حل بنیادین این مساله، دست روی دست بگذاریم. من در پایان‌نامه‌ام هم این موضوع را بررسی کردم و به این نتیجه رسیدم که فارغ از سازوکارهای کاهش این نابرابری‌ها، می‌توان برنامه‌هایی را سازمان داد که دست‌کم موجب تعدیل شرایط ساکنان سکونتگاه‌های غیر‌رسمی شد و زندگی بهتری را با تکیه بر توان‌های ساکنانش برای آنها به وجود آورد. در واقع دیدگاه من این است که نباید تا ریشه‌کنی فقر، حل این مساله را به تعویق انداخت. من اعتقادم بر این است که ریشه‌های اقتصادی پایه شکل‌گیری این سکونتگاه‌هاست. به گمان من وقتی مهاجران به شهرها - و حتی نسل دوم این مهاجران - نمی‌توانند در بازار رسمی زمین و مسکن جایگاه خود را پیدا کنند و هنگامی که طرح‌ها و برنامه‌های شهری آنها را از محاسبات کنار می‌گذارد و توجهی به زمین و مسکن و نحوه اسکان کم‌درآمدهای شهری ندارند، به طور قطع آنها به بازار غیررسمی زمین و مسکن روی می‌آورند؛ یعنی زمین‌های مساله‌دار، اراضی که مالکیت‌شان نامشخص است یا دولتی است، اراضی که در جاهای پست قرار دارد و بهای کمی دارند و غالباً هم در حاشیه و در پیرامون شهرها و کلان‌شهرها واقع شده‌اند. در اینجا نیز مورد سوءاستفاده مالکان و یا حتی دولتی‌ها و نهادهای دیگری قرار می‌گیرند که به صورت غیررسمی یا بعضاً غیرقانونی زمین را به آنها واگذار می‌کنند. البته حتی ساخت و ساز مسکن در این مناطق بدون مجوزهای رسمی و قانونی لازم -بخوانید گاه با توافق‌هایی نانوشته یا لااقل چشم‌پوشی‌ها- صورت می‌گیرد؛ با حداقل مصالح و هزینه‌ای بسیار اندک. آنها در پی آن هستند که با سکنی گزیدن در مسکن شخصی و خصوصی از اجاره‌نشینی و پرداخت هزینه بالاتر برای مسکن رها شوند. بدیهی است اگر آنها می‌توانستند در کالبد و اقتصاد شهر جذب شوند و در مشاغل و فعالیت‌های شهری جایی بیابند، در بازار رسمی زمین و مسکن هم می‌توانستند، جایگاهی برای خود دست و پا کنند.

طی سال‌های گذشته هم روند رشد این سکونتگاه‌ها صعودی بوده و به نظر می‌رسد در افق پیش رو نیز ادامه یابد. اگر در گذشته و به طور مشخص در دهه 50 حدود دو تا پنج درصد جمعیت شهرها ساکن این سکونتگاه‌های خودرو بودند، امروز روایاتی وجود دارد که این رقم را تا حدود 10 تا 20 درصد از جمعیت شهری بالا می‌برد. این گروه در ابتدا، کانون سکونتی را برای خود ایجاد می‌کنند. این کانون به تدریج توسعه پیدا می‌کند. در مرحله‌ بعد، مجوز شهر شدنش را می‌گیرند و طی دوره‌ای جمعیت آن تا 300، 400 هزار نفر هم می‌رسد. در پیرامون تهران و شهرهای بزرگ نمونه‌های متعددی از این سکونتگاه‌ها وجود دارد.

 یک سوال اساسی وجود دارد و آن این است که نقش دولت در قبال ساکنان این سکونتگاه‌ها چیست؟ آیا باید آنها را به رسمیت بشناسد و به نیازهای آنها پاسخ دهد؟ در این صورت آیا پاسخگویی به نیاز آنها موجب تشدید روند شکل‌گیری و توسعه سکونتگاه‌های غیر‌رسمی نمی‌شود؟ اگر نیازهای این گروه مورد توجه قرار نگیرد، چه اتفاقاتی رخ می‌دهد؟

پاسخ این پرسش را که چنانچه آنها مورد توجه قرار نگیرند چه روی خواهد داد، باید در اعتراض‌های شهری رخ‌داده در دهه 70 و حتی80 جست‌وجو کرد. یعنی اتفاقاتی که در شهرهایی مانند مشهد، اسلام‌شهر،‌ اکبرآباد و دیگر شهرها اتفاق افتاد. به هر حال فقدان زمینه‌ای برای سکونت و اسکان اقشار کم‌درآمد زمینه‌ای را برای شورش‌های شهری فراهم می‌کند که این طبعاً مقبول هیچ دولتی نیست و نخواهد بود. شاید از همین روست که در دو دهه گذشته شاهد توجه خاص و ویژه‌ای به اسکان‌های غیررسمی بوده‌ایم.

طرح‌های متعددی تهیه شده و تمهیداتی برای این سکونتگاه‌ها اندیشیده شد تا در نهایت این مساله را تعدیل کند. من گمان می‌کنم که در شرایط جدید نیز راهکار بهینه پیش روی دولت و مدیران همچنان راهکار توانمندسازی -‌به معنای واقعی کلمه‌- باشد. من فکر می‌کنم توانایی‌های مردمی در این سکونتگاه‌ها کم نیست و با ساماندهی و سازماندهی و نیز با استفاده از تشکل‌های خودجوش درون این کانون‌ها، گروه‌های غیردولتی، سازمان‌های مردم نهاد و اجتماعات محلی و خیرین و نهادهای داوطلب می‌توان به اهداف مورد نظر دست یافت. چه بسیارند کسانی که حاضرند با همه توان برای ارتقای وضعیت این مناطق فعالیت کنند. بنابراین من تاکید می‌کنم هنوز بهترین راه‌حل، توانمندسازی است؛ به شرط آنکه توانمندسازی صرفاً در شعارها و روی کاغذ نباشد. بلکه به معنای واقعی، برای بهبود این سکونتگاه‌ها توسط مردم و البته ساکنان این مناطق تلاش کند.

 منظور شما از توانمندسازی چیست؟ با توجه به اینکه سال‌ها در این حوزه به مطالعه پرداخته‌اید آیا می‌توانید راهکار مشخصی ارائه کنید؟

ببینید، من و همکارانم در کرج، بندر‌عباس، و در برخی دیگر از شهرها فعالیت‌هایی در زمینه توانمندسازی این گروه‌ها داشته‌ایم. البته هرگونه تصمیم‌گیری درباره این سکونتگاه‌ها مستلزم مطالعه شناختی بسیار عمیق است. شناختی دقیق که ممکن است از طریق تشکیل گروه‌های بحث غیرمتمرکز FGD، پرسشنامه، مصاحبه، برداشت کالبدی این سکونتگاه‌ها، به دست بیاید. باید ریشه‌های شکل‌گیری و دلایل توسعه آن را بررسی کرد. اینکه در کجای شهر واقع شده‌اند، مسائل و مشکلات آنها چیست و در مرحله بعد نیز شناسایی نهادهای مردمی و همین‌طور نهادهای دولتی که در این قضیه سهیم هستند باید در دستور کار قرار بگیرد. مطالعه برنامه‌ها و طرح‌هایی که در طول دهه گذشته به اجرا درآمده است و سپس هماهنگ‌سازی این برنامه‌ها به همراه هدف‌گذاری نیز در مراحل بعدی مورد توجه قرار می‌گیرد. حتی باید طرح‌های فیزیکی و ساختار این سکونتگاه‌ها در آینده نیز مورد توجه قرار گیرد. زیرساخت‌های مورد نیاز و نحوه تامین خدماتی مانند بهداشت، درمان، آموزش و حتی خدمات انتظامی و امنیتی از موارد حائز اهمیت در این نوع مطالعات است. پس از این مرحله پروژه‌هایی تعریف می‌شود که باید با دستگاه‌های دولتی مرتبط نیز توافقنامه امضا شود و آنها ساکنان این مناطق را در بودجه سالیانه خود مورد ملاحظه قرار دهند. اگر این مراحل به درستی طی شود اتفاقاتی را شاهد خواهیم بود که در نمونه‌هایی چون بندرعباس و زاهدان رخ داده است. در این مناطق با تلاشی سخت و هماهنگ - در حد مقدور- نهادسازی و ظرفیت‌سازی صورت گرفت و برخی تشکل‌ها و نهادهای مردمی تقویت شده و حتی شکل یافتند. نخست اینکه، بستری فراهم شد که ساکنان این سکونتگاه‌ها برای ارتقای وضعیت خود دست به کار شدند. افزون بر این، نهادهای دولتی،‌ با این موضوع آشنا شدند و پذیرفته‌اند که به آنها رسمیت ببخشند و به فکرشان باشند.

تا یک دهه پیش نهادهای دولتی حاضر به پذیرش این واقعیت نبودند. اعتقاد آنان بر این بود که این سکونتگاه‌ها باید پاکسازی شوند. در واقع در اندیشه آنان راه‌حلی جز راه‌حل بولدوزری و پاکسازی این سکونتگاه‌ها نبود. اکنون اما پس از یک دهه و حتی دو دهه کار مداوم، تقریباً همه نهادهای دولتی پذیرفته‌اند که باید راه‌حل برنامه‌ریزی‌شده برای مواجهه با این پدیده اندیشیده شود و در گذر زمان با تکیه بر توان ساکنان این سکونتگاه‌ها آنها را از انواع آسیب‌ها در امان داشت. گاه اجرای این راهکار تا آنجا پیش رفته که در عملیات عمرانی، بازگشایی معابر، روشنایی معابر، به کار گماردن نیروهای انسانی در محلات، بسیج کردن مردم برای امنیت محله، ایجاد یکسری فضاهای فرهنگی، ورزشی با استفاده از ظرفیت خود آنان صورت گرفته که اینها می‌تواند گام‌هایی مهم در راستای توسعه پایدار مردم‌محور باشد.

 این راه‌حل نهایی است؟ یعنی با توانمندسازی کسانی که در کانون‌های غیررسمی سکونت دارند، تنها در پی مشارکت این افراد هستید؟

البته من گمان می‌کنم که ما راه درازی در پیش داریم که بتوانیم بیش از این مشارکت مردم را جلب کنیم. اشکال کار این است که بسیاری از اقداماتی که تاکنون صورت گرفته است، دولتی است و با دخالت و مداخله شدید دولت همراه بوده است. موفقیت این اقدامات زمانی تضمین می‌شود که به نهادهای مردمی میدان بیشتری داده شود. مطمئناً آنان قادرند، بسیاری از نیازمندی‌های روزمره و حاد خود را برطرف کنند. می‌ماند نیازمندی‌های اساسی مانند دفع فاضلاب، دفع آب‌های سطحی و دیگر خدمات زیربنایی. ما فکر می‌کنیم که با کمک مردم این مساله حل شود. ایجاد فضاهای خدماتی و فرهنگی و در عین حال، سازماندهی این نوع فعالیت‌ها توسط دولت و نهادهای عمومی موثر است. پیشنهاد ایجاد دفاتر تسهیل‌گری در این محلات قابل طرح است... دفاتری که نیروهای بومی و محلی در آن مستقر شوند و دولت نیز بودجه‌ای در اختیارشان قرار دهد و آنان اقداماتی را که پیش از این مورد اشاره قرار دادم، تسهیل کنند. من گمان می‌کنم که دولت جدید باید عزم خود را بر تداوم برنامه‌ریزی استراتژیک برای این سکونتگاه‌ها جزم کند و از هرگونه برخورد دفعی و بولدوزری و تخریب این سکونتگاه‌ها که نتایج بسیار بدی در پی خواهد داشت، پرهیز کند. نکته حائز اهمیت دیگر، توجه به کم‌درآمدهای شهری در برنامه‌ریزی شهری و مسکن است. موضوع بنیادی‌تر این است که سکونتگاه‌های غیررسمی در طرح‌ها و برنامه‌های منطقه‌ای و آمایش سرزمین مورد توجه قرار گیرد.

 آقای دکتر پرسش من این است که آیا توجه و به رسمیت شناختن این سکونتگاه‌ها به شکل‌گیری موج‌های بعدی آن دامن نخواهد زد؟

من فکر می‌کنم این سوال بسیار جدی است. جلوگیری از شکل‌گیری موج‌های بعدی، جز با اجرای برنامه‌های آمایشی و منطقه‌ای ممکن نیست. این طرح‌ها پیش از این تهیه شده اما اجرا نمی‌شود و دستگاه‌ها به آن گردن نمی‌نهند. سخن من این است که به هیچ وجه نمی‌توان مقوله اسکان غیر‌رسمی را که ناشی از سطوح بالادست و در سطح ملی و منطقه‌ای هستند صرفاً در سطح محلی مقابله کرد. در سطح کلان باید پیش‌بینی کنیم که روندهای مهاجرتی را چگونه سازمان دهیم. به طور قطع، مهاجرت و جابه‌جایی حق مردم است و همه می‌توانند به دنبال زندگی بهتر به شهرها بیایند و کسی نمی‌تواند این روند را متوقف کند. اگر بتوانیم این مهاجرت را پلکانی کنیم و به آن جهت دهیم چنین پیامدهایی را هم به همراه نخواهد داشت. یعنی به جای آنکه یکسره به شهرهای بزرگ و کلانشهرها بیایند و این مسائل را ایجاد کنند، شاید موفق بشویم با طرح‌های آمایشی و منطقه‌ای قدری آن را کنترل و تعدیل کنیم.

 ساماندهی اقتصادی این گروه‌ها چگونه باید باشد؟ یعنی چه راهکارهای اقتصادی وجود دارد که رشد این روند، روند شکل‌گیری و گسترش سکونتگاه‌های غیر‌رسمی را کاهش دهد؟

من فکر می‌کنم راهکارهای اقتصادی جدای از راهکارهای اجتماعی و کالبدی و مدیریتی نیست و معنا ندارد. من گمانم این است توانمندسازی به معنای اجتماعی، نهاد‌سازی و به معنای مدیریتی آن ظرفیت‌سازی است. بدین معنا که استعدادهای موجود در مدیریت محلی به کار گرفته شود. این راهکارها به مردم کمک می‌کند که بتوانند درآمد خود را افزایش دهند، اشتغال داشته باشند و مهارت کسب کنند. برنامه توانمند‌سازی صرفاً برنامه اجتماعی یا خدمات نیست بلکه در کنار این باید یکسری برنامه‌های مهارت‌افزایی تقویت طرح‌های اشتغال‌های محلی در دستور کار قرار گیرد. اما من فکر می‌کنم که اینها شعار است. آنها محلی برای اشتغال ندارند یعنی محل اشتغال آنها در کارخانجات و فعالیت‌هایی است که در شهرها متمرکز شده است. وام‌های خود‌اشتغالی و صندوق‌های خرد وام‌ده می‌تواند موثر باشد. اما راه‌حل اساسی نیست. راهکار اصلی این است که آنها بتوانند در یک نظام اقتصادی تعریف‌شده و در درون اقتصاد شهری اشتغال داشته باشند. اما این تلقی که آنها حاشیه‌نشین هستند و خرده‌نانی و معیشت حداقلی برایشان فراهم شود، تلقی نادرستی است. جذب این گروه‌ها در اقتصاد شهری نیز جز با فعال کردن کارخانجات و فعالیت‌های جدید امکان‌پذیر نیست. ساکنان سکونتگاه‌های غیر‌رسمی اغلب افرادی توانمند هستند. جالب است بدانید که در برخی مناطق، نسبت اشتغال صنعتی در میان این گروه‌ها بیش از شهر است. به نظر می‌رسد به‌کارگیری آنان در تولید شهرمقیاس و بالاتر باید مبنا قرار گیرد، نه الزاماً در تولید محلی و بومی محدود و کم‌توان. در این معنا آنها همتای سایر شهر‌وندانند!

در سال‌های اخیر که طرح هدفمندسازی یارانه‌ها به اجرا درآمده است، واحدهای تولیدی بسیاری دچار تعطیلی شده و گروهی هم ناگزیر به تعدیل نیرو شده‌اند؛ آیا مطالعه‌ای صورت گرفته است که تاثیر هدفمندسازی یارانه‌ها بر گسترش سکونتگاه‌های غیر‌رسمی را نشان دهد؟

متاسفانه تحقیق مستقلی در این زمینه نداشته‌ام و ندیده‌ام که محققان دیگری هم روی این موضوع تحقیقی کرده باشند. اما من فکر می‌کنم هنوز زود است که بتوان تاثیر این طرح را بر این پدیده به دقت دید. ولی مشاهدات میدانی من و همکارانم گویای این است که این پدیده روبه گسترش است. یعنی اگرچه با اجرای هدفمندسازی یارانه رقمی به عنوان یارانه نقدی در میان این اقشار توزیع شده است، اما با افزایش شدید قیمت خدمات و کالاها اثر این یارانه‌ها خنثی بوده است. ضمن اینکه برخلاف دیدگاه گروهی از کارشناسان من معتقدم بعد خانوار در این سکونتگاه‌ها بالا نیست بنابراین رقم یارانه تاثیری جدی بر زندگی و سرنوشت آنها نداشته است. دوم اینکه برخی از این افراد ممکن است که در کارخانجات و فعالیت‌هایی بوده‌اندکه بیکار شده‌اند. به این دلیل که سهم صنعت از یارانه‌ها اختصاص نیافته و کارخانه‌ها نتوانستند خود را بازسازی کنند و بسیاری از آنها تعطیل شدند. به طور طبیعی بیکار شدن برخی افراد و اخراج آنها از فعالیت‌های کارگاهی و صنعتی و فعالیت‌های خدماتی موجب گسترش این پدیده شده است.

 این طرح از سوی دولتی به اجرا درآمده است که با شعار حمایت از اقشار فرودست جامعه روی کار آمده است. حتی وقتی محمود احمدی‌نژاد در انتخابات به پیروزی رسید، برخی این تعبیر را به کار بردند که حاشیه برمتن غلبه کرده است. حالا اما شواهد گویای این است که زندگی این اقشار نه‌تنها روبه بهبود نگذاشته است که به حوزه اسکان غیر‌رسمی نیز روی آورده‌اند. آیا این فرضیه را تایید می‌کنید؟

من گمان نمی‌کنم واقعاً حاشیه بر متن غلبه کرده باشد. البته شاید این را از دیدگاه کلی بتوان پذیرفت که عدد و عده اینها زیاد است. این گروه نه‌تنها در ایران که در سایر کشورها نیز منبع رای هستند و معمولاً سیاستمداران و کسانی که می‌خواهند انتخاب شوند، به سراغ این گروه می‌روند. به هر حال رای بالایی در این سکونتگاه‌ها خوابیده است. البته با شعار هم به راحتی می‌توان رای آنها را به دست آورد. در این صورت شاهد غلبه حاشیه بر متن خواهیم بود. اما این غلبه به این معنا نیست که این اقشار در صحنه سیاسی جامعه و تصمیم‌گیری‌های اساسی نقش ایفا می‌کنند. ممکن است که ظرفیت آنها به صورت حاشیه‌ای مورد استفاده قرار گرفته باشد اما گمان نمی‌کنم که در سیاستگذاری‌ها نقش بنیادین داشته باشند. باید تاکید کنم که در این دولت به دلیل آنکه این کانون‌ها و کلاً کم‌در‌آمدهای شهری خاستگاه و تکیه‌گاهش بوده‌اند و سبد رای خود را از آرای آنان پر کرد، توجه بیشتری به مناطق حاشیه‌ای معطوف شد و در عرصه طرح‌های توانمندسازی فعالیت‌هایی صورت گرفت. اما این به معنای قدرت دادن به این مردم و تشکل‌های مردمی نبود. من تا حدودی روی این کانون‌ها مطالعه داشته‌ام و فکر می‌کنم آنها اگر هم نقشی داشته‌اند، نقش سیاهی‌لشگر و پیاده‌نظام را بازی کرده‌اند اما فرمانده نبوده‌اند و نقش اساسی را بر عهده نداشته‌اند.