بازی با طراح بازی

چرا حضور متخصصان آشنا به رژیم تحریم‌ها در پای میز مذاکرات هسته‌ای ضروری است؟ آیا مذاکره‌کنندگان ایرانی از توانایی لازم برای تحلیل تحریم‌های پیچیده و فنی که علیه کشور وجود دارد، برخوردار هستند؟ نبود چنین تحلیل‌هایی چه مضراتی دارد؟ چه کسانی تحریم‌ها را انشا می‌کنند؟ آیا تحریم‌های آمریکا از نظر حقوقی غیرقانونی است؟ آیا مجازات افراد و شرکت‌های ثالث خارجی که تحریم‌های آمریکا را نقض کرده‌اند، نقض توافقنامه ژنو است؟ مجوزهای وزارت خزانه‌داری آمریکا برای عبور از تحریم‌ها به چه معناست؟ اینها بخشی از سوالاتی است که اریک فراری، حقوقدان و وکیل آمریکایی و بنیانگذار موسسه حقوقی «فراری و همکاران» در واشنگتن در مصاحبه‌ای اختصاصی با تجارت فردا به آنها پاسخ داده است. فراری معتقد است طرف ایرانی در مذاکرات هسته‌ای از این جهت در حد مطلوب قوی نیست و نمی‌تواند بیشترین دستاوردی را که در نظر دارد، محقق کند. اگر علاقه‌مند هستید بیشتر درباره اینکه تحریم‌ها چگونه طراحی می‌شوند و چطور به اقتصاد کشور صدمه می‌زنند و چرا کشورهای جهان از نقض تحریم‌های آمریکا هراس دارند و در نهایت ملاحظات قانونی آن بدانید، قطعاً بعد از خواندن این مصاحبه با دست پر مجله را زمین خواهید گذاشت. اریک فراری که از افراد شناخته‌شده در خصوص رژیم‌های حقوقی تحریم است، وکیل و حقوقدان است که در رسانه‌های مختلف آمریکا از جمله شبکه تلویزیونی سی‌ان‌ان، مجله تایم، هیوستن کرانیکل و دیگر نشریات و شبکه‌های تلویزیونی در خصوص مختصات رژیم‌های تحریم و به خصوص تحریم‌های موجود علیه ایران صحبت می‌کند. شرکت حقوقی «فراری و همکاران» یکی از معدود موسسات حقوقی در واشنگتن است که در مباحث حقوقی مربوط به مقررات تحریم‌ها حضور فعالی دارد و شرکت‌ها، افراد و دولت‌های مختلفی که با مساله تحریم کشورهای خارجی توسط آمریکا مواجه هستند با آنها به مشورت می‌پردازند. آنها با بانک‌ها و دیگر طرف‌های نقل و انتقالات مالی صحبت می‌کنند و مسیر معاملات را در حوزه‌هایی که مجوزهای قانونی وجود دارد یا عملاً شامل تحریم‌ها نمی‌شود، تسهیل می‌کنند. اخذ مجوز از دفتر کنترل امور دارایی‌های خارجی وزارت خارجه و مشورت تخصصی در خصوص دفاع از موکلان آمریکایی و غیرآمریکایی زمانی که مورد تحقیقات نظام حقوقی آمریکا قرار می‌گیرد از جمله خدماتی است که توسط این گروه که از متخصصان زبده مربوط به تحریم‌ها (علیه ایران و کوبا) هستند، ارائه می‌شود. مصاحبه اختصاصی تجارت فردا را با اریک فراری می‌خوانید.

مجازات‌های جدید افراد و شرکت‌ها نقض تحریم‌ها محسوب نمی‌شود. گشایش‌هایی که در تحریم‌ها در نتیجه توافق مقدماتی ژنو به وجود آمد، بخش کوچکی از تحریم‌های موجودی که دولت آمریکا علیه ایران طراحی کرده را در‌برمی‌گیرد. ایرانی‌ها ممکن است از این زاویه نگاه کنند که به صورت کلی و از زاویه‌ای که قرار است یک آشتی یا مصالحه‌ای صورت بگیرد در شش ماه آینده، چنین اقدامی مثبت نیست، اما از نظر قانونی چنین تحریم‌هایی نقض توافقات یا آن بخش‌هایی از تحریم‌ها که در نتیجه توافقنامه ژنو گشایش یافته‌اند، نیست. با این حال، خیلی مهم است که متوجه باشیم تحریم‌ها معمولاً از این‌جهت حائز اهمیت هستند که قرار است پیامی سیاسی را به طرف مقابل و همه طرف‌های درگیر بفرستد، چه بین‌المللی و چه داخل. من معتقدم برقراری تحریم‌های جدید که به معنای اجرای تحریم‌های موجود است به نوعی برای آن صورت گرفته است که مورد خوشایند کنگره آمریکا قرار گیرد و اینکه نشان بدهد دولت آمریکا قرار نیست به‌رغم گشایشی که در نتیجه توافقنامه ژنو حاصل شده است، بیشتر از آن به دولت تهران راحت بگیرد.

کاملاً درست است. این به مثابه این است که فکر می‌کنند اگر زیاد به ایران امتیاز داده شود، آن موقع مشوقی برای توافق جامع نخواهند داشت، اگر هم امتیاز کمی داده شود، ایران از میز مذاکره کنار خواهد رفت.

در تئوری، بله اما در عمل واقعاً این طور نیست. آن طوری که در توافقنامه تفسیر شده، همه فعالیت‌هایی از این دست تحت عنوان گشایش‌هایی که توافقنامه ایجاد می‌کند، باید قبل از ۲۰ جولای روی آن اقدام و کامل شود. چنین زمانی پنجره خیلی کوچکی برای توسعه و انجام فعالیت‌های تجاری جدید، مذاکره برای یک پروژه و تحویل دادن آن و در نهایت نهایی کردن پرداخت‌هاست.

چنین فعالیت‌هایی در زمینه هواپیماهای مسافربری خیلی دشوارتر هم می‌شود، جایی که اداره کنترل دارایی‌های خارجی آمریکا باید مجوزهای خاصی را صادر کند و روند صادر کردن چنین مجوزهایی خیلی با تاخیر و کند صورت می‌گیرد. در حالی که دولت آمریکا ممکن است اولویت زیادی به صدور چنین مجوزهایی بدهد، هر گونه اقدام کردن برای فعالیت‌های تجاری با توجه به گشایش‌هایی که انجام شده است از نظر زمانی خیلی محدوده باریکی را در‌بر می‌گیرد و در عمل دشوار خواهد بود که بتوان از آن استفاده‌ای کرد.

عمده مسائلی که ما با آنها مواجه هستیم در رابطه با فعالیت‌هایی است که به صورت کلی مجاز هستند یا فعالیت‌هایی که مراجعان ما برای آن مجوز خاصی دریافت می‌کنند، مثلاً برای صدور غذا، دارو و خدمات پزشکی. بیشتر بانک‌های بین‌المللی از اقدام روی چنین نقل و انتقالات مالی که مربوط به ایران است خودداری می‌کنند تحت مقرراتی مانند «کاهش تهدید ایران»، و یا «قانون حقوق بشر سوریه ۲۰۱۲» هر چند کمک‌های انسان‌دوستانه با چنین محدودیت‌هایی مواجه نیستند.

بنابراین یکی از عمده‌ترین مسائل ما این است که به موسسات مالی خارجی در خصوص اینکه چطور مجوزهای اعتباری از بانک‌های ایرانی دریافت کنند، مشاوره بدهیم یا بتوانیم منابع مالی یا بانک‌هایی را که نقل و انتقالات مالی را با شرکای خود انجام می‌دهند با توجه به محدودیت‌های تحریم‌ها برای فعالیت‌هایی که امکان‌پذیر است، مجاب کنیم.

فکر می‌کنم ایرانی‌ها در تجارت و توسعه استراتژی‌هایی که بتوانند اقتصاد خود را با‌ثبات نگه دارند خیلی ماهر هستند با وجود اینکه با فشار بین‌المللی بسیار زیادی مواجه هستند. آنها این موضوع را در ۳۵ سال گذشته نشان داده‌اند. اما این فقط مساله «حیات» نیست که تحریم‌ها به محدود کردن آن می‌پردازند، بلکه رشد اقتصادی است. خیلی سخت نیست که تصور کنید الان اقتصاد ایران چقدر می‌توانست قدرتمند باشد اگر قرار نبود با تحریم‌های فزآینده سروکله بزند. من معتقدم تحریم‌ها تاثیر بسیار مهمی در جلوگیری از رشد اقتصاد ایران داشته‌اند و اینکه برای رشد و شکوفایی اقتصادی ایران و اینکه بتواند از پتانسیل‌های بسیار خود در منطقه و جهان استفاده کند، رسیدن به یک راه حل در خصوص برنامه هسته‌ای و همچنین دیگر مسائلی که با دنیا در مورد آن گفت وگو می‌کند خیلی مهم است. چون با برداشتن تحریم‌ها امکانات و پتانسیل زیادی وجود دارد که هم‌اکنون عملاً از آن نمی‌توان استفاده کرد.

خیلی نسبت کوچکی دارد. این توافقنامه تعلیق برخی از بخش‌های تحریم‌های ثانویه، آزاد کردن بخش کوچکی از پول‌های ایران که در خارج از ایران بلوکه شده‌اند و بیشتر کردن برنامه مجوزهای اداره کنترل دارایی‌های خارجی (OFAC) که هم‌اکنون البته وجود دارد را شامل می‌شود. بخش مربوط به کانال کمک‌های انسان‌دوستانه به نوعی شفاف نیست و به همین خاطر نمی‌دانیم در این زمینه دقیقاً چه اقداماتی می‌توان انجام داد. به نظرم هر دو طرف، چه ایران و چه آمریکا در خصوص تاثیر چنین گشایش‌هایی (relief) اغراق می‌کنند. با این وجود، معتقدم نقطه شروع خوبی است برای هر دو طرف و فکر می‌کنم ایران در این معامله روی تعهدات خودش تا‌کنون ایستاده است و آمریکا انعطاف‌پذیری بیشتری خواهد داشت اگر ایران به این روند ادامه بدهد.

دور اخیر تحریم‌های آمریکا را که از سال ۲۰۱۰ صادر شده است، تحریم‌های ثانویه می‌نامیم. این نوع تحریم‌ها طرف‌های خارجی را که به تجارت با ایران می‌پردازند هدف قرار می‌دهد. شرکت‌ها و افراد و کشورهایی که به تجارت با ایران می‌پردازند در نتیجه چنین تحریم‌هایی دسترسی خودشان را به آمریکا و سیستم مالی آن از دست می‌دهند در صورتی که به نوعی به فعالیت‌هایی که شامل تحریم می‌شود مشغول باشند. صرف نظر از پیشنهاد‌های خوبی که ایران ممکن است به این افراد و شرکت‌ها و کشورها بدهد، تقریباً برای اکثر کشورهای جهان و همچنین شرکت‌های آنها، از دست دادن سیستم مالی آمریکا بسیار گران تمام می‌شود و نمی‌توانند آن را قبول کنند چرا که آمریکا بزرگ‌ترین اقتصاد جهان را دارد. در خصوص چین و روسیه، که بازیگران بزرگ اقتصادی در جهان هستند، می‌بینیم که آنها اهرم‌های بیشتری نسبت به کشورهای دیگر دارند بنابراین آنها کمتر نگران تبعات تحریم‌های آمریکا و صدمه‌ای که می‌تواند به اقتصادشان بزند هستند. با این حال، بانک کانلون چین با تحریم‌های ثانویه آمریکا مواجه شده است. بنابراین هیچ کدام از این کشورها به صورت کامل از شر تبعات تحریم علیه شرکت‌ها و بانک‌هایشان در امان نیستند. فقط میزان تاثیرگذاری آن متفاوت است.

خیر، غیرقانونی نیست. تحریم‌های آمریکا که کشوری مانند ایران را هدف قرار می‌دهد، در حقیقت علیه افرادی است در آمریکا که با ایران معامله می‌کنند. کوتاه سخن اینکه آن کاری که آمریکا انجام می‌دهد این است که با برقراری این تحریم‌ها، دسترسی این افراد را به سیستم مالی خود قطع می‌کند. ایالات متحده این حق را دارد که سیستم مالی خود را به روی هر کسی که می‌خواهد ببندد. تنها دلیلی که چنین تاثیر عمده‌ای دارد این است که در اقتصاد جهانی موقعیت مهمی دارد. از آنجایی که آمریکا بزرگ‌ترین قدرت اقتصادی است، خیلی از نقل و انتقالات مالی از طریق سیستم مالی آمریکا انجام می‌شود. بنابراین اگر کسی از این سیستم خارج بماند و نتواند در داخل آن عمل کند، می‌تواند روی فعالیت‌هایش تاثیر عمده بگذارد.

همچنین باید در نظر داشته باشیم که عملاً با این تحریم‌ها آمریکا بخش خصوصی خودش را تحریم می‌کند که نتواند با ایران معامله کند و این یک مساله داخلی محسوب می‌شود و کشورها می‌توانند این کار را انجام بدهند. به علاوه خیلی مواقع این بخش خصوصی بین‌المللی است که به خاطر نگرانی‌هایی که از کل رژیم تحریم دارند بدون آنکه آمریکا مجازاتی هم قرار داده باشد از معاملاتی که با ایران باشد خودداری می‌کنند، حتی وقتی که قوانین جدیدی تصویب می‌شود، بخش خصوصی خود را مجاب می‌داند که سریعاً خود را با آن تطبیق بدهد قبل از آنکه حتی مقامات آمریکایی بخواهند آنها را اجرا کنند.

بله، با توجه به اینکه مشکلات زیادی در خصوص نقل و انتقالات مالی وجود دارد، هنوز با وجود مجوزهای اعطا‌شده برقراری خطوط تجارت دشوار است. به خصوص دشواری آن از اینجا ناشی می‌شود که حتی با مجوزهای اداره کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خارجه، خیلی از طرف‌های درگیر که برای نقل و انتقالات مالی حضورشان ضروری است (مانند بانک‌ها، کشتیرانی، شرکت‌های بیمه و...)، عملاً حتی نزدیک آن هم نمی‌شوند. چرا که هرگونه ارتباط با ایران برای خیلی از شرکت‌های آمریکایی که می‌خواهند به تجارت با ایران بپردازند ریسک زیادی دارد.

فکر کنم ارزش دارد. آنها تنها نیازمند این هستند که اعتماد خود را به کانال‌های مالی که می‌توانند استفاده کنند افزایش دهند. نقل و انتقالات مالی بسیار مهمی وجود دارد که مجوز آن وجود دارد و قانونی است و ایرانی‌ها می‌توانند برای آن موضوعات پول بپردازند و مشکلی در این زمینه ندارند. فقط موضوع این است که چطور پول را به دست صادرکنندگان آمریکایی رساند. بنابراین غیر‌ممکن نیست فقط به صورت فزاینده‌ای این موضوع مشکل شده است.

ما خدمات مختلفی در خصوص مجوزها ارائه می‌دهیم و به وسیله آن به مشتریان اطمینان می‌دهیم که نقل و انتقالات مالی که طراحی می‌شوند قانونی هستند و می‌توانیم مجوزها و اجازه‌های لازم را در جاهایی که نیاز است بگیریم. ما همچنین با موسسات مالی در تماس و ارتباط هستیم که این اطمینان را برای آنها ایجاد کنیم که نقل و انتقالات مالی که آنجا انجام می‌شود قانونی هستند و کمترین ریسک را دارند.

خیلی راحت نیست. برخی افراد هستند که آشنایی خوبی دارند و بسیاری هم ندارند. می‌توانم بگویم افرادی که در وزارت خارجه مسوول رسیدگی به موضوعات مرتبط با تحریم‌ها هستند درک بسیار بالایی نسبت به موضوع دارند و خیلی راحت می‌توان با آنها کار کرد. آنها می‌دانند که قرار بوده تحریم‌ها به نوعی وضع شود که کمترین صدمه به مردم ایران بخورد. اداره کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری یا OFAC هم در این زمینه خیلی خوب است. اگر‌چه آنها خیلی روی اجرای تحریم‌ها متمرکز هستند. بنابراین نسبت به چنین موضوعاتی سختگیرتر هستند.

این افراد کسانی هستند که می‌دانند چطور تحریم‌ها تاثیر می‌گذارند، کجاها شامل می‌شوند، چه محدودیت‌هایی ایجاد می‌کنند، در چه حوزه‌هایی اجازه فعالیت وجود دارد و چه اختیارات قانونی برای راحت‌تر کردن تحریم‌ها وجود دارد. ایالات متحده در این مذاکرات یک تیم کامل داشت که فقط متخصص تحریم بودند و با زوایای مختلف آن خط به خط آشنا بودند. افرادی در هیات و در جریان مذاکرات فنی بودند که مهندسان و آرشیتکت‌های برنامه‌های تحریم کنونی به شمار می‌روند. کسانی که خودشان این قوانین تحریم را به نوعی نوشته‌اند. به علاوه می‌دانم که وکلای وزارت خزانه‌داری و افرادی که در دفتر کنترل دارایی‌های خارجی (اوفک) کار می‌کنند هم از طریق تلفن در بحث‌ها حضور داشته و جاهایی که لازم بوده نظرات آنها گرفته شده است. از اینکه از طرف ایران چه کسانی به عنوان متخصص تحریم به کار گرفته شده آگاه نیستم. اگر چه هر چه جست‌وجو کردم در میان همه افرادی که در بخش خصوصی به عنوان متخصص تحریم شناخته می‌شوند هیچ کدام‌شان در این مذاکرات نه حضور داشتند و نه از نظرات کارشناسی آنها استفاده شد. به نظر می‌رسد آمریکا امتیاز بیشتری در گفت‌وگوهای فنی نسبت به ایران داشت چرا که در طرف خودشان آدم‌های متخصص زیادی در این زمینه داشتند که با همه زوایای فنی این موضوع آشنا بودند. حضور این افراد واقعاً حیاتی است.

یک ضرب‌المثل معروف وجود دارد که می‌گوید «شما می‌دانید آنچه را که نمی‌دانید». بدون چنین تخصصی، چطور شما می‌توانید متوجه بشوید که چه چیزی به شما پیشنهاد می‌شود، چطور این موارد پیشنهادی در عمل می‌توانند تاثیرگذار باشند و اینکه آیا چنین گشایش‌هایی نیازمند گشایش مکمل دیگری هستند که در عمل بتوانند به کار بیایند و تاثیر تحریم‌ها را کم کنند؟ برای مثال بخشی که مربوط به کانال مالی در خصوص تجارت در حوزه موضوعات انسان‌دوستانه است از کلی‌گویی زیادی برخوردار است و این خودش موضوع را دشوار می‌کند که چه چیزی را از طرف مقابل بخواهید و طرف مقابل به شما اساساً چه چیزی را ارائه بدهد. معتقدم ایرانی‌ها مذاکره‌کنندگان بسیار باهوش و پیچیده‌ای هستند، اما همزمان معتقدم که در این خصوص در موقعیت قوی قرار ندارند.

به هر حال آنها قوانین و محدودیت‌های جاری را متوجه می‌شوند. اما چطور می‌توانند در خصوص تعلیق یا برداشتن قوانین هرمی و مقررات به غایت پیچیده مذاکره کنند بدون فهم یا تخصص اینکه چه روابط پیچیده‌ای بین اجزای مختلف این قوانین و چه مکان‌هایی برای انعطاف‌پذیری و مانور وجود دارد و اینکه چطور می‌توان در عمل آنها را به کار بست؟ آمریکا در طرف خود هر چه بخواهد دارد و با تیم کاملی می‌آید که اشراف جدی به موضوعات دارد. این مذاکرات مانند بازی کردن با کسی است که خودش مقررات بازی را نوشته است.

ایرانی‌ها خیلی پرهیز داشتند که از مختصصانی استفاده کنند که خارج از ایران هستند یا خارج از دوایر دولتی. خیلی از کسانی که در ایران هستند فاقد تخصص در سطحی هستند که برای چنین مذاکراتی لازم است. اما سوال این است که چقدر برای ایرانی‌ها مهم است که متخصصانی را خارج از دولت برای چنین مذاکرات فنی استخدام کنند؟ به نظرم برای تلاش‌هایشان واقعاً ضروری است. آنها به اینکه در این بخش در موضع قوی نباشند ادامه می‌دهند مادامی که چنین رویکردی را داشته باشند. متخصصانی که می‌توانند به ایران نقشه راه دقیقی را نشان بدهند که چطور گشایش‌های مربوط به تحریم می‌تواند اعطا شود و تحت چه شرایطی و چگونه می‌توان مطمئن شد که در عمل هم می‌تواند چنین گشایش‌هایی کار کند.

به نظرم طرف ایرانی وقت زیادی صرف فهم تحریم‌ها می‌کند به شکلی که خودش متوجه می‌شود نه به شکلی که وجود دارد؛ بدون در نظر گرفتن پیچیدگی‌ها و افت و خیزها و ظرافت‌هایی که تحریم‌ها دارد و همچنین معنی‌ای که گشایش در تحریم‌ها می‌دهد. قوانین تحریم به شدت فنی و دربرگیرنده قوانین مختلف هستند که تحلیل آنها با کوچک‌ترین تغییرات در قانون و شرایط می‌تواند تغییر کند.

برای مثال، اگر متخصصان تحریم بر سر میز بودند، آنها متوجه می‌شدند که سیاست جدید اعطای مجوز برای صنعت هواپیمایی می‌تواند به خاطر تاخیرها و کندی دفتر کنترل دارایی‌های خارجی عملاً بی‌حاصل شود. آنها می‌توانستند ملزومات جدید را اضافه کنند که به موجب آن تصمیمات مربوط به اعطای مجوز خیلی سریع‌تر پیش برود و سیاست جدید به نوعی طراحی شود که بتواند در محدوده زمانی که توافقنامه انجام شده است، عملاً به کار آید. این تنها یکی از مثال‌هایی است که نشان می‌دهد حضور افراد متخصص در این زمینه چقدر می‌توانست به کار طرف ایرانی بیاید. اگر یک طرف به خوبی متوجه نباشد که این قوانین در عمل چطور کار می‌کند و محیطی را که چنین مقرراتی در آن جاری و ساری است نشناسد نمی‌تواند بیشترین سود ممکن را از توافقاتی که صورت می‌گیرد به دست بیاورد.

تحریم‌ها از جاهای مختلف می‌آیند. بیشتر مقررات و قوانینی که توسط کنگره آمریکا تصویب می‌شوند از گروه‌هایی مانند «بنیاد دفاع از دموکراسی‌ها»، «اتحاد علیه ایران هسته‌ای» و گروه ایپک می‌آید. دیگر قوانین مانند دستورات اجرایی (که رئیس‌جمهور آمریکا آنها را امضا می‌کند) و مرتبط با تحریم و همچنین قوانین تحریم‌ها در یک فرآیند در‌هم پیچیده توسط وزارت خزانه‌داری، وزارت خارجه، شورای امنیت ملی ایجاد می‌شوند. شماری از گروه‌های محافظه‌کار راست‌گرا در واشنگتن هستند که خیلی در انعقاد تحریم‌ها با نفوذ بوده‌اند اگرچه نمی‌توان گفت تنها یک گروه بوده که مسوولیت نهایی داشته است.

گمان می‌کنم بستگی دارد به اینکه چطور «راست‌گرا» را تعریف کنیم. اما بله، آنها عموماً در موضوع ایران تندرو هستند و خیلی‌ها از آنها به عنوان راست‌گرا یاد می‌کنند. تاثیرش این است که با بدبینی بسیاری این لوایح را می‌نویسند. نوع نگاهی که به ایران دارند عملاً این است که به ایران اعتماد ندارند و این روی رنگ و لعاب مقررات تحریم تاثیر می‌گذارد.