چه کسی کلانتر را کشت؟

نماینده نروژ در 22 نوامبر در اجلاس سازمان تجارت جهانی هشدار داد که «زمستان در راه است». نظام تجارت چندجانبه‌ای که سازمان تجارت جهانی از سال 1995 بر آن نظارت داشت در آستانه انجماد قرار دارد. در 10 دسامبر دو نفر از قضات واحد استیناف سازمان بازنشسته خواهند شد. این واحد به فرجام‌خواهی‌ها در مناقشات تجاری می‌پردازد و این اختیار را دارد که علیه قانون‌شکنان مجازات وضع کند. با این حال آمریکا جلو انتصاب جدید در این واحد را گرفته است و از این‌رو افراد جدیدی به جای قضات بازنشسته نخواهند آمد. واحد استیناف با وجود تنها یک قاضی دیگر قادر نخواهد بود به پرونده‌های جدید رسیدگی کند. سازمان تجارت جهانی زیربنای 96 درصد از تجارت جهان است. برآوردهای اخیر نشان می‌دهند عضویت در این سازمان یا نهاد قبل از آن یعنی «توافق‌نامه عمومی تعرفه و تجارت» (GAAT) تجارت بین اعضا را 171 درصد افزایش داده است. وقتی آی‌فون‌ها از چین به آمریکا و بطری‌های نوشیدنی از اروپا به هند می‌روند این قوانین سازمان تجارت جهانی است که موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای را کوتاه می‌کند و به شرکت‌ها آن اطمینانی را می‌دهد که برای برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری لازم است. فرض بر آن است که این نظام خودش را تقویت کند. در اکثر موارد کشورها از قواعد سازمان تجارت جهانی پیروی می‌کنند اما اگر کشوری احساس کند که کشوری دیگر از قواعد تخطی می‌کند به جای مقابله‌به‌مثل و رویارویی تجاری یک پرونده شکایت رسمی باز می‌کند. اگر حکم سازمان تجارت جهانی مطابق میل و نظر هر کدام از طرفین نباشد آن طرف می‌تواند تقاضای تجدیدنظر کند. واحد استیناف نظر آخر را اعلام می‌کند. اگر بازنده پرونده باز هم از قوانین تجارت پیروی نکرد طرف برنده می‌تواند تعرفه‌هایی را تا میزانی که قضات تعیین می‌کنند (و هزینه ناشی از قانون‌شکنی است) به اجرا گذارد. این نوع مجازات عامل بازدارنده اصلی و اولیه قانون‌شکنی به‌شمار می‌رود. با توجه به تنفر کلی ترامپ از قوانین بین‌المللی، تعجبی ندارد که او ریشه این داوران خارجی را بزند. او در 12 نوامبر اعلام کرد در قبال سازمان تجارت جهانی موضعی بسیار مشروط و ناپایدار دارد. اما مشکلات بسیار فراتر از صرف تنفر از نهادهای چندجانبه هستند. مشکلات از نابودی اعتماد به چگونگی کارکرد قوانین بین‌المللی و همچنین ناکامی کلی بازوی مذاکره‌کننده سازمان تجارت جهانی ناشی می‌شوند. اگر آمریکایی‌ها احساس کرده بودند که می‌توانند نارضایتی خود را از طریق مذاکره برطرف سازند تنفر آنها از واحد استیناف شدت نمی‌گرفت. اما وقتی تعداد زیادی از اعضا به‌ویژه کشورهای کوچکی که از نفوذ چین هراس دارند تمایلی به آزادسازی از خود نشان نمی‌دهند انجام مذاکره همواره غیرممکن بوده است. آمریکا در چند پرونده در سازمان تجارت جهانی برنده شد: از جمله در پرونده شکایت از اتحادیه اروپا به خاطر اعطای یارانه به شرکت هواپیماسازی ایرباس، علیه چین به خاطر یارانه‌های داخلی، دزدی مالکیت معنوی، کنترل صادرات خاک‌های کمیابی که در ساخت تلفن‌های همراه به‌کار می‌روند و علیه تعرفه‌هایی که چین بر واردات پای مرغ از آمریکا وضع کرده بود. اما واحد استیناف نیز بارها آمریکا را احضار کرده بود. این احضار بیشتر به خاطر شکایت کشورها از استفاده زیاد آمریکا از سیاست «درمان‌های تجارت» مطرح شد. طبق آن سیاست، آمریکا برای دفاع از تولیدکنندگانش در برابر واردات غیرعادلانه تعرفه‌هایی را وضع می‌کند. در این‌گونه پرونده‌ها آمریکا معمولاً تلاش می‌کرد از قوانین پیروی کند به جای آنکه نسبت به شاکی بی‌توجه باشد.  دولت‌های قبلی در انتصاب قضات سنگ‌اندازی و گاهی دخالت می‌کردند اما دولت ترامپ پا را از این هم فراتر گذاشت. مقامات آمریکایی از این گله‌مند بودند که حل مناقشات اغلب بیشتر از مرز حداکثر 90 روز به طول می‌انجامد. آنها همچنین به طور جدی اعلام کردند که احکام واحد استیناف فراتر از آن چیزهایی است که اعضای سازمان تجارت جهانی بر سر آن توافق کرده بودند. مقامات آمریکایی به روشنی گفتند تا زمانی که این نگرانی‌ها برطرف نشوند هیچ‌ قاضی جدیدی را تایید نخواهند کرد. بحث تندروی در قضاوت به زاویه دید افراد ارتباط دارد. بازندگان اغلب حق خود را پایمال‌شده می‌بینند و آمریکا در زمان برنده شدن به سرعت از احکام سازمان تجارت جهانی استقبال می‌کند. اما بسیاری نیز بر این باورند که واحد استیناف در زمینه چشم‌پوشی و بخشودگی‌ها بیش از حد جلو رفته است. نظرسنجی اخیر از افرادی که با سازمان تجارت جهانی کار می‌کنند و به‌ویژه نمایندگان کشورها در سازمان، حاکی از آن است که 58 درصد با این باور موافقند. پیوستن تعداد زیادی از کشورها به سازمان تجارت جهانی دستاوردی بزرگ به حساب می‌آید. روش مذاکره‌کنندگان برای تحقق چنین دستاوردی آن بود که قوانین را مبهم نگه داشتند و اختلاف نظرات خود را با زبانی چندپهلو بر روی کاغذ آوردند. به عنوان مثال به موضوع صفرسازی (Zeroing) توجه کنید که در آن برای محاسبه تعرفه‌های دفاعی در برابر واردات غیرمنصفانه از روش‌های مبهم ریاضیاتی استفاده می‌شود. آمریکاییان ادعا می‌کنند که قوانین آنها را از چنین اقدامی منع نمی‌کند اما دیگران می‌گویند قانون نمی‌گوید آنها می‌توانند چنین کاری انجام دهند. این اختلاف نظرات قدیمی صحنه را برای تازه‌ترین رویارویی آماده کرد.

راه‌حل بده

آن دسته از وکلای تجاری آمریکایی که از نابود شدن واحد استیناف خوشحال می‌شوند شاهد تفاوتی بنیادین بین دیدگاه خود و دیدگاه اروپاییان نسبت به قوانین بین‌المللی هستند. از نظر آنها فقط مفاد شفاف قراردادها قابلیت اعمال دارند. آنها فکر می‌کنند اروپایی‌ها در حل ابهامات آسان‌گیر هستند و به راحتی از مرزهای نوشته‌شده در قرارداد عبور می‌کنند. آنها به‌ویژه واحد استیناف را خیلی «اروپایی» می‌دانند. علاوه بر این آنها اشتیاق فراوان واحد استیناف به صدور احکام هنگام ابهام در مفاد قراردادها و درخواست از دولت آمریکا برای تغییر قوانین در پاسخ به احکام را نوعی نقض حاکمیت آمریکا تلقی می‌کنند. طبق توافق گات که فاقد نظام مناسب اعمال قانون بود ابهامات در اتاق‌هایی برطرف می‌شدند که پر از دود سیگار بودند. قرار بود که سازمان تجارت جهانی برای همیشه سلطه سیاست بر تجارت را بردارد. اگر این هدف برآورده شده بود بین فرآیند حل و فصل مناقشات و تدوین مقررات جدید توازن برقرار می‌شد. سیاست هنگامی به بهترین شکل تدوین می‌شود که یک هیات قضایی پویا قانون را تفسیر کند و یک بازوی قانونگذاری قدرتمند اشتباهات را اصلاح کند. هرگاه واحد استیناف تصمیماتی اتخاذ کند که مایه رنجش اعضا شود آنها باید این امکان را داشته باشند که اختلافات را بر سر میز مذاکره حل کنند. شاید در این صورت آمریکا می‌توانست دیگران را قانع سازد که تعرفه‌های بالاتر بر واردات فولاد را بپذیرند یا در مورد تعرفه‌های دفاعی انعطاف‌پذیری داشته باشند.

اما سال‌هاست که بازوی مذاکره‌کننده سازمان تجارت جهانی شکسته است. اکنون که شمار اعضا به 164 رسیده است سازمان شمول و فراگیری بیشتری دارد اما همزمان رسیدن به توافق دشوارتر می‌شود. هر عضو در برابر آزادسازی تجاری چندجانبه بیشتر حق وتو دارد و بدون مذاکرات جدید نارضایتی‌ها از واحد استیناف شدت گرفت. اگر ظهور چین را بزرگ‌ترین مساله این زمان بدانیم و نظام چندجانبه در برخورد با آن موثرتر عمل می‌کرد شاید واشنگتن بیشتر از هر کشور دیگری برای نجات سازمان تلاش می‌کرد. با وجود اینکه چندین دولت آمریکا پرونده‌هایی را پیگیری کردند و در آنها پیروز شدند فرآیند دادرسی بسیار کند و گاهی اوقات ناامیدکننده بود. آمریکا می‌تواند به درستی ادعا کند که وقتی تلاش کرد چین را به خاطر نقض قوانین تجارت مسوول بداند کسی از آن حمایت نکرد. بیش از نیمی از شکایت‌ها علیه چین از جانب آمریکا بوده‌اند. شکایت‌های دیگر اعضای سازمان تجارت جهانی از چین نیز عموماً کپی‌هایی از شکایت‌های آمریکا و با اطلاع آن کشور بوده‌اند.

اکنون که دولت ترامپ سازمان تجارت جهانی را دور زده و مستقیماً با چین برخورد می‌کند دیگر چیزی نمی‌ماند که از سازمان بخواهد. بنابراین شانس عقب‌نشینی این کشور از موضع خود و امکان اجازه پذیرش نامزد برای واحد استیناف توسط آن تا 10 دسامبر عملاً به صفر می‌رسد. یکی از نمایندگان آمریکا در پاسخ به پیشنهاد برخی اعضا برای تغییر قوانین واحد استیناف گفت که کشورش قانع نشده است که از آن قوانین پیروی خواهد شد. دولت ترامپ در 26 نوامبر پیشنهاد کرد حقوق و مزایای اعضای واحد استیناف کاهش یابد. چاک گراسلی (Chuck Grassley) و ران وایدن (Ron Wyden) دو سیاستمدار ارشد جمهوریخواه و دموکرات در کمیته مالی سنا در مقاله‌ای رسمی اعلام کردند که آنها ارزش یک واحد استیناف را درک می‌کنند اما «این واحد باید مطابق توافق اعضا کار کند». از میان 163 عضو دیگر سازمان، 117 کشور نامه مشترکی را امضا کردند که در آن از آمریکا خواسته می‌شود به این بن‌بست پایان دهد. آمریکا بیشتر از تمام کشورها از نظام رفع مناقشه استفاده کرده است اما دیگر کشورها نیز خلأ آن را حس می‌کنند. برخی خود را از قبل آماده کرده‌اند و به عنوان مثال در ابتدای طرح هر شکایت می‌پذیرند که حق تجدیدنظر در حکم را از خود سلب کنند. اتحادیه اروپا، کانادا و نروژ بر روی یک سازوکار موقتی داوری توافق کرده‌اند که اعضای بازنشسته واحد استیناف در آن به قضاوت می‌پردازند. همزمان اتحادیه اروپا در صدر است تا سازوکار اعمال قرارداد خود را تقویت کند تا بتواند جای خالی واحد استیناف را پر سازد. هرچند انتظار می‌رود این سازوکار احکام اولین دور دادرسی در سازمان تجارت جهانی را تایید کند.  اما احتمال دارد برخی اعضا به ویژه آنهایی که فکر می‌کنند شکایت زیادی علیه‌شان ثبت شود از این جایگزین‌ها استقبال نکنند. مشخص نیست اگر مناقشات شدت گیرد این اعضا چگونه عمل خواهند کرد. ممکن است برخی اعضای سازمان تجارت جهانی بخواهند در هر پرونده جداگانه از سازوکار خود در حل و فصل مناقشات بهره برند. نابود کردن سازمان بلندپروازی مانند سازمان تجارت جهانی بسیار آسان‌تر از پیدا کردن جایگزین برای آن است.  همه اینها بدان معناست که قرار است تجارت جهانی قابلیت پیش‌بینی‌پذیری کمتر و مناقشه‌برانگیزی بیشتری داشته باشد. بدون وجود یک کارگزار صادق مانند واحد استیناف، مناقشه‌ بین بزرگ‌ترین اعضا شدت خواهد گرفت. در توافق‌نامه گات آمریکا در نقش کلانتر تجارت جهان ظاهر می‌شد و طبق خواسته خود تحقیقات را پیش می‌برد و با قلچماقی کشورهای طرف دعوا را به تسلیم وادار می‌کرد. این امکان وجود دارد که آمریکا نقش سابق خود را از سر گیرد. دولت ترامپ در 27 نوامبر اعلام کرد که تحقیقات خود در مورد مالیات فرانسه بر خدمات دیجیتال را تقریباً به پایان رسانده است. آمریکا اعتقاد دارد این مالیات نوعی تبعیض علیه غول‌های فناوری آن است. ممکن است تحقیقات پرونده در نهایت به اعمال تعرفه منجر شود.

وقتی نیست دلتنگش می‌شوی

یک‌جانبه‌گرایی آمریکا در دهه 1980 برای کشورهایی که در انتهای دیگر طیف قرار داشتند موضوعی کاملاً جدی بود. اما در آن زمان عمو سام می‌توانست ادعا کند هیچ قدرتی وجود ندارد که حتی از جنبه نظری قادر به انجام چنین کاری باشد. اکنون آمریکا مسوول نبود یک داور مستقل قلمداد می‌شود. در میان سیاست‌های تجاری ترامپ، ظاهراً معکوس‌سازی و دست کشیدن از این سیاست از همه دشوارتر است در حالی که اثرات آن نیز از همه طولانی‌تر خواهد بود.

منبع: اکونومیست