صدای توسعه
نقش مجلس در شتاب‌بخشی به فرآیند توسعه چیست؟
با نگاهی به ادبیات اقتصاد توسعه درمی‌یابیم که قانونگذاری و توسعه همواره به عنوان دو اصل جدانشدنی از یکدیگر مطرح بوده‌اند. در حالت کلی باید تعریفی از چارچوب قانونگذاری و توسعه ارائه کرد. درواقع توسعه اقتصادی از این منظر، به منزله طراحی و پیاده‌سازی فرآیندی هماهنگ، منظم و پایدار از سوی سیاستگذاران است که به جهت بهبود استانداردهای زندگی شهروندان در ابعاد کمی و کیفی مدنظر قرار می‌گیرد.
با نگاهی به ادبیات اقتصاد توسعه درمی‌یابیم که قانونگذاری و توسعه همواره به عنوان دو اصل جدانشدنی از یکدیگر مطرح بوده‌اند. در حالت کلی باید تعریفی از چارچوب قانونگذاری و توسعه ارائه کرد. درواقع توسعه اقتصادی از این منظر، به منزله طراحی و پیاده‌سازی فرآیندی هماهنگ، منظم و پایدار از سوی سیاستگذاران است که به جهت بهبود استانداردهای زندگی شهروندان در ابعاد کمی و کیفی مدنظر قرار می‌گیرد. حال این نحوه تعامل نهادهای سیاستی است که تعیین می‌کند این مساله تا چه حد می‌تواند موفقیت‌آمیز باشد. از نظر ادبیات اقتصادی، قانون زیربنای توسعه است چراکه قواعد بازی در زمین فعالیت اقتصادی را تعیین می‌کند. البته در کنار این امر ضمانت اجرایی قوانین نیز بسیار مهم است. این در حالی است که شواهد نشان می‌دهد در برخی کشورها، به‌خصوص کشورهای درحال توسعه، به دلیل فقدان یک چارچوب استوار قانونی، اهمیت و نقش نهادهای تصمیم‌گیر در آن دوچندان می‌شود. در واقع کنش‌های پایداری که توسعه اقتصادی و جامعه بلندمدت را می‌سازند، حوزه‌های متعددی را که همگی اغلب مربوط به توسعه اقتصادی و اجتماعی هستند، دربر می‌گیرند. اما سوال اساسی اینجاست که کدام‌یک از اینها دقیقاً مسوول چه چیزی است.
اساساً مجلس به ویژه در نظام‌های دموکراسی نمایندگی بسیار حائز اهمیت است. تصویب قوانین اغلب حیطه‌هایی را دربر می‌گیرد که با تضاد منافع برای گروهی خاص ممکن است در ارتباط باشد. از همین‌رو نحوه مواجهه مجلس‌ها با این چالش که از سوی نیروهای مختلف سیاسی و اجتماعی صورت می‌گیرد نکته بسیار مهمی است که در جای خود قابلیت بحث دارد. اما مساله اساسی در اینجا شفافیت و روشن بودن وظایف هرکدام از ارکان حکومت و به طور خاص مجلس است. به عبارت دیگر منظور این است که مجلس به مثابه یک نهاد سیاسی نخست باید همواره بر انجام بدیهی‌ترین وظایف خود تاکید کند و چارچوب مسوولیت‌های خود را در طراحی و نظارت بر توسعه اقتصادی مورد بازبینی قرار دهد.
مساله دیگر در این زمینه، که به نوعی بازهم نمایانگر تضاد منافع است، به کوتاه بودن دوره‌های انتخاب نمایندگان و در مقابل، افق بلندمدت قانونگذاری بازمی‌گردد. از همین‌رو نمایندگان گهگاه باید قوانینی را تصویب کنند که متضمن توسعه بلندمدت باشد، حال آنکه خود در دوره نمایندگی‌شان اثری از آن نمی‌بینند. به طور کلی مجلس در اصل دو وظیفه قانونی و نظارتی بر عهده دارد که روی دیگر سکه قانونگذاری و ضمانت اجرایی قوانین است. بر مبنای اصول دموکراتیک، هردو این وظایف به منظور نمایندگی کردن هرچه بیشتر خواست و ترجیحات مردم صورت می‌گیرد.
در ادامه به دلایل اصلی و زمینه‌هایی که ممکن است در فرآیند قانونگذاری و توسعه به وجود بیاید اشاره‌ای خواهیم داشت. در همه این موارد آنچه بیش از همه اهمیت دارد، نحوه مواجهه پارلمان و آینده‌نگری آن است.
مبنای نظری
وظیفه قانونگذاری همواره به عنوان یکی از اصلی‌ترین کارکردهای هر حکومتی مطرح بوده است. بنابراین در اصل این موضوع که بخش مهمی از وظایف حکومت به این حوزه بازمی‌گردد، واضح و روشن است. آنچه همواره اما محل بحث بوده است شیوه‌های مختلف این قانونگذاری و ایجاد سازوکارهایی برای تضمین اجرای قوانین و اثربخش بودن است. آنچه در این نوشتار مدنظر ماست بررسی کارکرد قانونگذاری و حوزه‌های مختلف آن در قالب مجالس نمایندگی است. به لحاظ تاریخی مجالس نمایندگی که در قالب نظام‌های دموکراتیک، حق را از مردم به امانت گرفته‌اند در یک فرآیند تعاملی باید سعی داشته باشند تا آنچه حکومت انجام می‌دهد، رد و نشانی از خواست و ترجیحات مردم داشته باشد. همچنین در چارچوب نظام‌های مشروطه نیز بازهم سازوکاری هستند که از قدرت بلامنازع مقام سلطنت برای حکمفرمایی جلوگیری کرده و سعی در تعدیل آن دارند. در هر دو حالت تلاش اصلی این است تا آنچه حاصل می‌شود رد و نشانی از حکمرانی خوب داشته باشد. در این میان مجلس را با کارکردها و نقش‌های کلیدی‌اش می‌توان شناخت که البته اندیشمندان علوم سیاسی، جامعه‌شناسی و حتی علم اقتصاد نظرات مختلفی درباره آن ابراز داشته‌اند.
یکی از مبنایی‌ترین نگاه‌ها به کارکرد و نقش مجلس را می‌توان از منظر جامعه‌شناسی دانست؛ جایی که وظایف متعددی به عهده این قوه گذاشته می‌شود اما سه تا از اساسی‌ترین‌های آنها عبارتند از: دقت و بهینه‌یابی در نحوه کارای اختصاص منابع بودجه که درواقع نوعی کمک به قوه مجریه محسوب می‌شود. دومین مورد نحوه و سازوکار اتخاذ و تصویب سیاست‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی است که به صورت تخصصی باید دنبال شود چراکه مجلس فارغ از وظایف مختلفش به عنوان قلب قانونگذاری یک حکومت شناخته می‌شود. و نهایتاً نظارت بر نحوه صرف بودجه‌های اختصاص‌یافته به دولت در حین و پس از پایان دوره‌های مالی (معمولاً سالانه) است.
هر سه وظیفه فوق به نحوی به مساله بدنه تخصصی مجلس بازمی‌گردد. برای مثال در مورد فرآیندهای تخصیص بودجه، نمایندگان باید آگاهی لازم را از مسائل تخصصی مرتبط با این حوزه داشته باشند، بدین ترتیب بهتر می‌توانند تصمیم بگیرند که فرضاً منابع درآمد پیش‌بینی‌شده واقعاً محقق خواهند شد یا خیر. یا میزان اثربخشی انتظاری هزینه‌کردهای مختلف به چه صورتی خواهد بود. در مورد وظیفه دوم نیز از آنجا که این قوانین قرار است به عنوان سنگ‌بنای فعالیت‌های اقتصادی عمل کنند، آثار بعدی خود را نه در کوتاه‌مدت بلکه در میان‌مدت و بلندمدت خواهند گذاشت. نظارت نیز به عنوان سومین وظیفه مهم مجلس مطرح است که عملاً همان بحث نظری ضمانت اجرایی قوانین را یادآور می‌سازد.
قاعده بازی
همان‌گونه که از ضرورت ضمانت اجرایی قوانین سخن گفته شد، در فضای اقتصادی نیز تضمین امنیت اقتصادی برای عاملان و فعالان این عرصه، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. در واقع فعالان اقتصادی از جمله کارآفرینان و نهادهای اقتصادی همواره این مساله را پیش‌فرض تلقی می‌کنند که بدون امنیت و رفع هرگونه خشونت و کشمکش مخرب، فعالیت اقتصادی اعم از سرمایه‌گذاری و تولید شکل نخواهد گرفت. از همین‌رو مجالس همواره باید راه‌هایی پایدار به منظور حفظ امنیت پیدا کنند. اهمیت این مساله صرفاً در عرصه داخلی نیست بلکه به دلیل تصویب قوانین در مجلس، زیربنای تصویر یک کشور از منظر بین‌المللی درواقع در این نهاد تعیین می‌شود و در دنیای درهم‌تنیده امروز باید نگاهی جدی هم به اقتصاد جهانی داشت.
علاوه براین، از منظر داخلی، در اینجا بحث حمایت از سرمایه‌های ملی از طریق قانونگذاری نیز قابل طرح است که نظرات مختلفی درباره آن وجود داشته است. باید گفت که به دلیل تنوع هویت‌ها، بدون اتخاذ تدابیر ابتدایی نمی‌توان انتظار پایداری سرمایه ملی را داشت. اساساً زمانی که صحبت از هویت می‌کنیم نمی‌توانیم نسبت به سرمایه انسانی نیز بی‌تفاوت باشیم. فرار سرمایه انسانی مانند دیگر انواع سرمایه با حفظ هویت ملی صورت می‌گیرد اما توجیه حرکت سرمایه‌ها از یک منطقه به منطقه دیگر بر اساس ظهور مفهوم بزرگ‌تر و جهان‌شمول انواع سرمایه‌هاست. البته باید توجه کرد که توسعه اقتصادی صرفاً در فرآیند امنیت‌بخشی به سرمایه و به‌تبع آن انباشت شکل نمی‌گیرد، بلکه وظیفه نهادهای سیاسی ایجاد حرکت‌هایی است که تغییرات سازمانی و نهادی را بر اساس تجربیات بومی ایجاد کند.
از سوی دیگر به منظور ایجاد حرکت‌های پایدار که لازمه توسعه اقتصادی‌اند وجود تعارض و تفاوت بین نظرات، دیدگاه‌ها و گروه‌ها امری معمول است. ظاهراً به نظر می‌رسد وجود تعارض نشان‌دهنده تزلزل یا حتی در بعد بزرگ‌تر، تشویش اذهان عمومی است. همین برداشت فکری سبب می‌شود تا در اغلب موارد، مقامات بلندپایه در کشورهای در حال توسعه به پنهان کردن جدل‌های پارلمانی تمایل داشته باشند و تحزب سیاسی را آنچنان که باید، برنتابند. این در حالی است که تجربه نظام‌های پارلمانی در کشورهای توسعه‌یافته نشان می‌دهد هر چه این کشمکش‌ها بیشتر باشد تصمیمات و حرکت‌های ایجادشده برای توسعه اقتصادی باثبات‌تر خواهد بود. به علاوه، نباید فراموش کرد که با کشیده شدن بحث و جدل درباره برنامه‌های توسعه به حوزه عمومی می‌توان میدان مشارکت در تدوین و اجرای آنها را گسترش داد.
سیاست‌های اجتماعی
یکی دیگر از مهم‌ترین وظایفی که هر مجلس برای تحقق توسعه اقتصادی انجام می‌دهد قائل شدن تمایز شفاف بین سیاست اجتماعی و سیاست اقتصادی است. بسیاری اوقات مرزهای این دو سیاست چندان مشخص نیست و می‌تواند پیامدهای مختلفی را ایجاد کند. از آنجا که تبعات احتمالی هر سیاست باید در مرحله طراحی و تصویب آن مدنظر قرار داده شود، بنابراین باید گفت که نمایندگان مجلس نباید ناآگاهانه خود را در چنین تله‌ای گرفتار کنند که هزینه‌های سیاسی و اجتماعی تصویب قوانینی را که نارضایتی به دنبال دارد، بپردازند. از همین‌رو بسیار حائز اهمیت است که فرآیند تصویب قوانین به لحاظ مشوق‌های اقتصادی و اجتماعی مورد بررسی قرار گیرد، این یکی از همان مواردی است که از آن به عنوان وجه تمایز نظام‌های پارلمانی موفق از غیرموفق یاد می‌شود. کمیسیون‌ها و کمیته‌های تخصصی چه در زمینه قوانینی که مجلس راساً تصویب می‌کند و چه در مورد لوایح قوه مجریه وظیفه دارند تا قوانین را از این منظر بررسی کنند. در غیر این صورت یکی از وظایف اصلی حکومت که فراهم‌سازی کالای عمومی (به معنی عام آن، از امنیت گرفته تا کالاهای فیزیکی) است می‌تواند تحت تاثیر این عدم سازگاری انگیزه‌ها مخدوش شود.
این مساله به ویژه زمانی اهمیت می‌یابد که بدانیم اکثر کالاهای عمومی که حکومت فراهم می‌سازد رنگ‌و‌بویی از سیاست اجتماعی را در خود دارند. دلیل این امر نیز واضح است چون هدف اصلی قانونگذار در این زمینه در وهله اول عامه مردم هستند. بدین معنی که بسیاری از خدمات همچون بیمه، تامین اجتماعی، بهداشت، آموزش و... لااقل به صورتی حداقلی از سوی حکومت عرضه می‌شوند و این عرضه شدن به معنی بار مالی برای دولت است. بنابراین مجلس به عنوان نهاد ناظر بر سیاست‌های بودجه‌ای باید همه سعی خود را در شناسایی حوزه‌های سیاست اجتماعی و مسائل اقتصادی مربوط به آن به کار گیرد. علاوه بر این سیاست‌های اقتصادی نیز می‌توانند پیامدهای اجتماعی به دنبال داشته باشند. هر نوع واکنش یا تغییر در انتظارات مردم در مواجهه با یک سیاست اقتصادی یا تجاری خاص می‌تواند مثالی از این امر باشد. هرکدام از این موارد سازوکار قانونی خاص خود را می‌طلبد. در واقع به همین دلیل است که گفته می‌شود این دو حوزه نباید به طور مشابه باهم نگریسته شوند.
فساد و حکمرانی
علاوه بر آنچه تا به حال گفته شد، یکی از بحث‌های مهم مربوط به مجلس این است که قوانینی را تصویب کند که متضمن کنترل فساد در نظام اداری و کلیت فضای اقتصادی کشور باشد. به لحاظ نظری، فساد می‌تواند مانع گسترش اقتصاد رقابتی شود و منابع را به یک سمت خاص سوق دهد که بهینه اجتماعی نخواهد بود. تاثیر دیگر فساد بر دستمزدها و رفاه نیروی کار است، یعنی جایی که گروه یا عده‌ای ذی‌نفع می‌توانند برای کاری معمول دستمزدی بسیار فراتر از آنچه استحقاقش را دارند دریافت کنند. بنابراین فساد، بهره‌وری و کارایی را به‌شدت پایین می‌آورد و سرمایه‌ها دچار سوءتخصیص خواهند شد. بدین ترتیب نه تنها نسل حاضر بلکه حتی نسل‌های بعد نیز از اثرات زیان‌بار رفاهی این مساله متضرر خواهند شد.
با توجه به اهمیت این موضوع، یکی از شاخص‌های اصلی حکمرانی خوب، نبود فساد است. حکمرانی از آنجایی آغاز می‌شود که عرصه اقتصادی و اجتماعی یک کشور، بستری را به منظور تعامل و کنش متقابل هرچه بیشتر همه بازیگران در این عرصه فراهم کند. بسیاری اوقات آنچه در عمل اتفاق می‌افتد، کاستی‌های بسیاری است که برخی از آنها ذاتی و به دلیل تعارض منافع است و برخی دیگر به دلیل نقص‌های قانونی و حقوقی. آنچه مهم است این است که مجلس در اینجا وارد عمل شده و فعالانه قوانینی را بگذراند که به حل حداقل موقتی ماجرا کمک کند. مزیت اصلی قوانین در این بحث این است که برای تمامی دولت‌ها و کابینه‌ها لازم‌الاجرا خواهند بود و دولت‌ها نمی‌توانند به مثابه مقررات با آنها برخورد کنند یا آنها را تغییر دهند. در صورت نیاز به تغییر یا بهبود نیز، باید بازهم از کانال مجلس عبور کند که در هرحال در حیطه کاری مجلس خواهد بود. به عبارت بهتر، تغییرات دیرپا و ماندگار در عرصه اقتصاد یک کشور به احتمال فراوان از طریق قانونگذاری‌های مرتبط با مجلس یا تصریح در قانون اساسی کشور صورت می‌گیرد. به‌علاوه می‌دانیم که قوانین یک ظاهر دارند که در نص قانون تصریح شده است و باطنی دارند که در عمل و هنگام اجرا در جامعه اتفاق می‌افتد. از همین‌رو چه‌بسا قوانین بسیار خوبی هم وجود داشته باشند اما ماحصل آنها به دلیل نبود ضمانت اجرایی یا عدم تشخیص درست انگیزه‌ها، با نبود قانون تفاوت چندانی نداشته باشند. اما فراتر از این موضوع، کارکرد اصلی این امر در جلوگیری از فساد این است که قوانینی را بتوان به تصویب رساند که اساساً اجازه بروز فساد در درون نظام اداری را ندهد. لازمه این امر آن است که انگیزه‌ها و دلایل ریشه‌ای فساد به خوبی مورد بررسی قرار گرفته و درعین حال ساختارهای اضافی و بوروکراتیک تا حد ممکن کاهش یابند. این امر به نوبه خود به افزایش شفافیت امور کمک خواهد کرد. به علاوه هنگامی که وظایف و مسوولیت‌ها از طریق فرآیندهای شفاف تفویض شود، می‌توان انتظار داشت تا مدیران نیز در قبال حیطه کاری خود پاسخگو باشند. به عبارت دیگر دو لازمه یا مولفه اصلی مبارزه با فساد، در این صورت محقق خواهد شد.
بخش غیردولتی
یکی از اصول مهم توسعه اقتصادی، واگذاری و تفویض امور به بخش‌های غیردولتی است. این بخش‌ها می‌توانند جامعه مدنی یا بخش خصوصی را دربر گیرند که در کنار حکومت ارکان حکمرانی خوب را تشکیل می‌دهند. در واقع این تفویض اختیار از طریق قانونگذاری و همچنان تحت نظارت ارکان حکومت از جمله مجلس صورت می‌گیرد و مزیت آن این است که یک نوع رابطه جدید بین جامعه مدنی یا مردم با نهادهای حکومتی ایجاد می‌کند. پیامدها یا آثار خارجی مثبت این امر این است که نشان می‌دهد حاکمیت با مردم در سازمان‌های مردم‌نهاد هدف توسعه‌ای مشترکی دارند و همه در کنار هم برای نیل به آن تلاش می‌کنند.
روی دیگر سکه این موضوع این است که حکومت بخواهد همه امور مربوط به توسعه را چه از طریق قانون چه به لحاظ صلاحدید، خود به دست گیرد و مجال تحرک به بخش خصوصی یا جامعه مدنی را ندهد. این امر در وهله اول نشان از یک نوع بی‌اعتمادی بین حکومت و مردم دارد، یا حداقل به این معنی است که حکومت نمی‌خواهد یا نمی‌تواند به توانایی، تخصص یا کاربلدی این بخش اتکا کند. پیامد مهم‌تر این مساله اما متوجه خود حکومت است. در صورتی که حکومت نخواهد یا نتواند سازوکارهایی را برای مشارکت فعال دیگر بخش‌ها در این امور فراهم کند، به ناچار، تمامی بار مالی و اجرایی این امور نیز به دوش خودش خواهد بود. نتیجه این امر چیزی جز کسری بودجه، و پس از مدتی ناگزیر شدن به حذف بودجه‌های عمرانی و توسعه‌ای نیست. دقت داشته باشید که هدف اصلی و پذیرفته‌شده در بحث حکمرانی، افزایش رفاه هرچه بیشتر مردم از طریق راهکارهایی است که سرمایه و منابع را به کاراترین شکل اختصاص می‌دهد.
بار دیگر لازم است اشاره شود که اساسی‌ترین عاملی که می‌تواند این اعتمادسازی را ایجاد و دوام بخشد، تصریح اختیارات و حیطه وظایف جامعه مدنی و بخش خصوصی در قالب قانون است، به طوری که اجازه فعالیت در قالب سازمان‌های مردم‌نهاد و دیگر انواع تشکل‌ها به آنها داده شود. در این صورت می‌توان امیدوار بود تا فرآیندهای توسعه‌محور با سرعتی قابل قبول و بدون نیاز به نگرانی قابل توجه دولت و حکومت در پیش گرفته شود. بدون شک برندگان اصلی چنین شیوه قانونگذاری خود مردم به ویژه افرادی که کمتر مورد توجه قرار گرفته یا به حاشیه رانده شده‌اند، خواهند بود.
سخن پایانی
آنچه امروزه از آن تحت عنوان چارچوب‌های قانونگذاری در قالب نظام‌های پارلمانی و همین‌طور مجالس مختلف قانونگذاری یاد می‌شود، تجربه‌ای نه‌چندان جدید در مقایسه با حکمرانی‌های چندین هزارساله پادشاهی در تاریخ بشر است. با این حال قوانین و مقررات وضع شده و نیز میزان مشارکت مردم در این قبیل ساختارها، نشان از موفقیت نسبی آنها دارد. حداقل در دویست سال گذشته کشورهای مختلفی که مسیر توسعه را با بهره‌گیری از قانونگذاری‌های متقن آغاز کرده‌اند، سریع‌تر به سرمنزل مقصود رسیده و رفاه و توسعه بیشتری نیز برای شهروندان خود به ارمغان آورده‌اند. البته نباید فراموش کرد که همین فرآیند بهینه قانونگذاری نیز حاصل تجربه بشر و بارها آزمون و خطا بوده است. با این حال آنچه امروز به عنوان ساختار انعکاس ترجیحات شهروندان در حکمرانی می‌شناسیم، به گواه شواهد تاریخی، متفکرانه‌ترین نمونه‌ای است که در دست داریم. تنوع‌های مختلف در ذیل این ساختار نیز بسته به تاریخ و سنت‌های یک کشور و تحولات روی‌داده در آن می‌تواند حائز اهمیت باشد. اما در انتها آنچه بیش از همه اهمیت دارد، کارکرد و اثربخشی ساختارهای قانونگذاری در دستیابی به توسعه هرچه بیشتر اقتصادی و اجتماعی است چراکه بدون شک مسیر توسعه‌یافتگی از قانونگذاری و البته قانونمداری می‌گذرد.
