بودجه طفیلی

«تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا همان بودجه عمرانی موتور محرک رشد اقتصادی است.» مضمون این گزاره در قالب‌های مختلف، بارها از زبان سیاستمدار و سیاستگذار شنیده شده است. این موتور محرک چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد و در حال حاضر چه وضعیتی دارد؟ سلامت این لوکوموتیو بر حرکت سریع و پایدار قطار اقتصاد چه اثری می‌گذارد؟ پاسخ به این سوال‌ها رابطه بودجه عمرانی و رشد اقتصادی را تبیین می‌کند.

وضعیتی را تصور کنید که در آن یکایک طرح‌های عمرانی به دقت مورد بررسی قرار گرفته و بر اساس گزارش‌های توجیه فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی ارزیابی شده است. همچنین تصویر بزرگی از کل اقتصاد پیش‌روی تصمیم‌گیران است و اهمیت و جایگاه هرکدام از طرح‌ها در این تصویر بزرگ مشخص شده است. با توجه به ویژگی‌های هر طرح و جایگاه آن در این تصویر بزرگ، طرح‌های برتر انتخاب شده‌اند. ویژگی دیگر این طرح‌ها این است که بخش خصوصی انگیزه پیشبرد آنها را ندارد یا به دلایل مختلف از انجام این امر ناتوان است. در غیر این صورت ورود دولت توجیهی ندارد و بخش خصوصی می‌تواند با بهره‌وری بالاتری طرح‌ها را به ثمر برساند و منابع محدود دولت صرف موارد دیگر شود. در شرایط ایده‌آلی که یاد شد، مخارج عمرانی پیشران رشد اقتصادی است و در چنین شرایطی می‌توان پرسید: تغییر بودجه عمرانی چه اثری بر رشد اقتصادی می‌گذارد؟ اما در وضعیتی که بسیاری از شرایط فوق برقرار نیست مخارج عمرانی دیگر پیشران اقتصاد نیست و گسستی جدی میان رشد اقتصادی و مخارج عمرانی ایجاد می‌شود. در چنین شرایطی مخارج عمرانی کارکرد خود را از دست می‌دهد و ماهیتی هزینه‌ای پیدا می‌کند. در واقع به جای اینکه پیشران اقتصاد باشد به سربار تبدیل می‌شود. در این صورت مخارج عمرانی نه‌تنها نقش فعالی در رشد اقتصادی ندارد بلکه خود تابعی از رشد اقتصادی می‌شود. اگر چرخ اقتصاد خوب بچرخد بودجه عمرانی هم وضعیت خوبی دارد و در غیر این صورت از تحقق بودجه عمرانی خبری نیست. در نمودار 1 نسبت اعتبارات محقق‌شده تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به تولید ناخالص داخلی در محور عمودی سمت چپ و رشد اقتصادی در محور عمودی سمت راست ترسیم شده است. با توجه به نمودار، بودجه عمرانی نسبت به تولید ناخالص داخلی روند پرنوسانی داشته و در سال‌های اخیر کاهش یافته است. توقع می‌رود بودجه عمرانی معادل حداقل سه درصد تولید ناخالص داخلی باشد اما بودجه عمرانی در اکثر سال‌ها کمتر از این مقدار بوده است.

مجرای اصلی اثرگذاری بودجه عمرانی بر رشد اقتصادی، فراهم کردن بستر مناسب برای خلق ارزش افزوده بیشتر است. طبیعتاً هرچه مخارج عمرانی دولت در یک سال بیشتر باشد، در همان سال به صورت مستقیم رشد اقتصادی متاثر می‌شود. اما این اثر اندک است و اثر اصلی مربوط به سال‌های بعد است. برای مثال فرض کنید با سرمایه‌گذاری دولت یک محور ترانزیتی مهم در کشور فعال می‌شود. تا پیش از آن راه‌اندازی کارخانه در مناطق دور از شهرهای بزرگ یا دور از مرزهای کشور صرفه اقتصادی نداشت؛ زیرا به‌‌رغم هزینه‌های پایین تولید به علت هزینه بالای حمل‌ونقل راه‌اندازی کارخانه در آن شهرها منطقی نبود. پس از راه‌اندازی این محور ترانزیتی کارخانه‌های جدیدی در شهرهای جدید راه‌اندازی شده و در سال‌های بعد از محل خلق این ارزش افزوده رشد اقتصادی ایجاد می‌شود. گرچه در همان سالی که مثلاً راه‌آهن توسعه پیدا کرده، از محل توسعه راه‌آهن رشد اقتصادی ایجاد شده اما اثرگذاری اصلی مربوط به اثر غیرمستقیم در سال‌های بعد است. گاهی اوقات اثر سرمایه‌گذاری‌ها سال‌ها بعد آشکار می‌شود. سرمایه‌گذاری‌های مربوط به سرمایه انسانی مانند آموزش و بهداشت از این دسته است. از این‌رو اندازه‌گیری دقیق اثر مخارج عمرانی بر رشد اقتصادی بسیار مشکل است اما به هر حال اثر توسعه زیرساخت‌ها بر رشد اقتصادی قابل انکار نیست.

با توجه به شرایط اقتصاد ایران، مساله بودجه عمرانی به کلافی سردرگم بدل شده است. از طرفی نسبت موجودی سرمایه خالص به تولید ناخالص داخلی در اقتصاد ایران بسیار بالا و بیش از سه واحد است. به عبارت دیگر ساختار اقتصاد ایران سرمایه‌بر است. یعنی برای یک واحد تولید بیشتر، اقتصاد ایران نیازمند جذب سرمایه قابل توجهی است. از طرف دیگر به دلایل مختلف اقتصادی اجتماعی خروج سرمایه در سال‌های اخیر شدت گرفته است. از سمت دیگر به علت مداخله دولت در بازارهای مختلف و قیمت‌گذاری دستوری بسیاری از سرمایه‌گذاری‌ها صرفه اقتصادی نداشته و بخش خصوصی انگیزه‌ای برای ورود ندارد. در چنین شرایطی دولت‌ها معمولاً به جای اصلاح این چرخه مخرب درصدد بازی کردن نقش همه این بازیگران غایب برمی‌آیند. این در حالی است که معمولاً بیش از ۸۰ درصد مصارف بودجه عمومی دولت را اعتبارات هزینه‌ای اجتناب‌ناپذیر مانند حقوق و دستمزد تشکیل می‌دهد. در واقع دولت با دستان بسته قصد دارد همه گره‌هایی را که خودش ایجاد کرده، باز کند. نتیجه این امر تداوم و تشدید چرخه‌های مخرب اقتصاد است. به علت کسری بودجه تورم بیشتری ایجاد می‌شود و مشکلات فوق تشدید می‌شود. با توجه به محدودیت منابع، سهم کمی نصیب تملک دارایی‌های سرمایه می‌شود و همان سهم کم هم در عمل به درستی محقق نمی‌شود و طرح‌های عمرانی ناتمام و بی‌ثمر می‌ماند. نمودار۲ نشانگر سهم بودجه عمرانی از کل مصارف بودجه عمومی دولت در سال‌های اخیر است.

این موتور محرک در حال حاضر آنقدر بی‌رمق است که نه‌تنها محرک نیست بلکه به باری اضافی در قطار اقتصاد مبدل شده است. یکی از ملزومات تحقق رشد اقتصادی بالا و پایدار، بهینه‌سازی و تقویت این موتور محرک است.