تهدید رشد

بودجه عمرانی قسمتی از مصارف دولت در قالب سرمایه‌گذاری است که با عنوان «تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» در قوانین بودجه گنجانده می‌شود. به منظور بررسی دقیق‌تر دارایی‌های سرمایه‌ای، سرمایه‌گذاری در صنایع نفتی و دارایی‌های تولیدنشده مانند ذخایر و منابع معدنی در آن لحاظ نمی‌شود. نسبت بودجه عمرانی محقق‌شده دولت به تولید ناخالص داخلی به‌طور متوسط روندی کاهنده داشته است به‌طوری که از حدود شش درصد در سال 1384 به سه درصد در سال 1399 رسیده است. علاوه بر کاهش میزان مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، میزان پرداخت اعتبارات مصوب‌شده هم کاهش یافته است؛ به نحوی که به‌طور متوسط حدود 30 درصد از اعتبارات مصوب پرداخت نشده است. مساله کاهش حدوداً 50درصدی بودجه عمرانی کشور، فرصت‌ها و مخاطراتی ایجاد می‌کند که در ادامه این گزارش و پس از مرور مفاهیم و تعاریف اولیه و داده‌های مرتبط به بررسی آنها می‌پردازیم.

به‌منظور پیش‌بینی و برآورد درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و همچنین برآورد هزینه‌های دولت در یک سال مالی، مفهومی تحت عنوان بودجه دولت شکل گرفت. انگلستان اولین کشوری بود که از بودجه دولت، مطابق آن چیزی که امروزه از مفهوم بودجه می‌شناسیم، استفاده کرد. بودجه دولت تبدیل به ابزاری شد که نظارت قانونگذار را بر عملکرد مالی دولت ایجاد می‌کرد. این اقدام باعث کنترل مخارج از جانب دولت شد و از طریق نظارتی که پارلمان بر بودجه داشت، باعث کاهش فساد و تعیین و نظارت بر اهداف اقتصادی دولت شد. امروزه با توجه به تاثیری که دولت‌ها بر عملکرد اقتصادی دارند، کاربردهای بودجه گسترش یافته‌اند. بررسی سیاست‌های مالی دولت، تناسب میان هزینه‌ها و درآمدها، پیش‌بینی هزینه‌ها و درآمدهای آینده به‌منظور توسعه اقتصادی و هدف‌گذاری در سطح کلان و تعیین سهم دولت از اقتصاد ملی، از جمله کارکردهای مدرن بودجه به شمار می‌رود. سابقه بودجه دولتی رسمی در ایران به حدود صد سال پیش می‌رسد که پس از افزودن درآمدهای نفتی به بودجه، ساختار آن تحول یافت. بودجه دولت از سه بخش بودجه عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و بودجه موسسات انتفاعی تشکیل شده است. از آنجا که بودجه عمرانی ذیل بخش بودجه عمومی تعریف می‌شود در اینجا به جزئیات بیشتر بودجه عمومی خواهیم پرداخت.

بودجه عمومی در دو بخش اصلی منابع و مصارف تعریف می‌شود. بخش منابع عمومی بودجه شامل سه بخش است. بخش اول درآمدهاست که شامل درآمدهای دولت از مالیات‌ها، جرائم و خسارات مربوط به دولت، عوارض گمرکی، درآمدهای ناشی از کمک‌های اجتماعی و... می‌شود. بخش دوم مربوط به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است که اشاره به درآمدهای حاصله از بخش فروش نفت، استخراج معدن و فروش آن و واگذاری طرح‌های عمرانی تکمیل‌نشده دارد. به طرح‌های عمرانی، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای می‌گویند؛ زیرا باعث ایجاد سرمایه ملی در آینده و ایجاد ارزش‌افزوده می‌شوند و همچنین از آنجا که فروش منابعی همچون منابع نفتی فروش سرمایه ملی است، تحت عنوان درآمد تلقی نمی‌شود و با عنوان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای طبقه‌بندی می‌شود. بخش سوم نیز مربوط به واگذاری دارایی‌های مالی است که به فروش هر نوع اوراق بهادار مانند فروش سهام شرکت‌های دولتی، دریافت اصل وام‌ها، واگذاری شرکت‌های دولتی و... اشاره دارد.

بخش مصارف بودجه عمومی نیز به سه بخش هزینه‌ها، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی تقسیم‌بندی می‌شود. هزینه‌ها که متناظر با بخش درآمدهاست عمدتاً شامل حقوق کارمندان دولت، نیروهای مسلح، یارانه‌ها، کمک‌های بلاعوض، خدمات اجتماعی و... می‌شود. بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به‌عنوان بودجه عمرانی دولت نیز شناخته می‌شود. این بخش به تولید ماشین‌آلات و تجهیزات، استفاده از موجودی انبار، ساخت ساختمان و... اشاره دارد. به‌طور جزئی‌تر این بخش از هفت منبع تشکیل شده است که در ادامه به آن اشاره خواهیم کرد. تملک دارایی‌های مالی متناظر با بخش واگذاری‌های مالی است که اشاره به خرید اوراق بهادار، سود سهام منتشرشده و... دارد.

همان‌طور که گفته شد بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا همان بودجه عمرانی از هفت بخش تشکیل شده است که اجزای آن به شرح زیر است:

 ساختمان و سایر مستحدثات

 ماشین‌آلات و تجهیزات

 سایر دارایی‌های ثابت

 استفاده از موجودی انبار

 اقلام گران‌بها

 زمین

 سایر دارایی‌های تولید‌نشده

برای اینکه درکی از اندازه بودجه عمرانی دولت داشته باشیم در شکل 1 روند بودجه عمرانی دولت را در سال‌های 1384 تا 1401 آورده‌ایم. در تمامی سال‌های مورد بررسی بودجه عمرانی محقق از مقدار تصویب‌شده آن کمتر است.

کمترین اختلاف این دو مقدار مربوط به سال 1387 و بیشترین مقدار اختلاف مربوط به سال 1391 است. باید توجه داشت که ارقام به‌صورت اسمی است پس برای از بین‌ بردن اثر تورم باید داده‌ها را تعدیل کرد که ما نیز داده‌ها را بر اساس شاخص ضمنی قیمت به سال پایه 1390 تعدیل کرده‌ایم. در شکل 2 داده‌های تعدیل‌شده بودجه عمرانی محقق‌شده را مشاهده می‌کنید که وجود یک روند نزولی مشخص در سال‌های مورد بررسی، مشهود است. از آنجا که حساب‌های ملی سالانه تا سال 1399 منتشر شده است به‌ناچار این تعدیل تا سال 1399 انجام شده است.

به‌منظور درک ابعاد بودجه عمرانی، این متغیر تقسیم بر تولید ناخالص داخلی شده است که از سال 1391 به بعد این نسبت از سه درصد تجاوز نکرده است. همچنین نکته حائز اهمیت، اثرگذاری درآمدهای نفتی بر میزان بودجه عمرانی محقق‌شده است. وابستگی شدیدی بین درآمدهای گروه نفت و بودجه عمرانی محقق‌شده وجود دارد.

 این اتفاق دو مشکل اساسی ایجاد می‌کند؛ اول آنکه موجب نوسانی شدن بودجه و عدم پیش‌بینی‌پذیری آن می‌شود که این خود با اهداف اصلی برنامه که منظم بودن و قابل‌‌برنامه‌ریزی بودن برنامه‌های اقتصادی دولت بود، مغایرت دارد. دوم آنکه اتکای زیاد به درآمدهای گروه نفت باعث می‌شود دولت با افزایش درآمدهای نفتی بودجه خود را افزایش دهد و تعهدات پایدار ایجاد می‌کند. با کاهش درآمدهای گروه نفت در دوره‌های بعد، تعهداتی که دولت از قبل ایجاد کرده باعث عدم توازن میان منابع و مصارف بودجه می‌شود و دولت به تامین مالی این کسری بودجه از طریق منابع بانک‌ها و بانک مرکزی یا تامین مالی از طریق شرکت‌های دولتی روی می‌آورد. این اتفاق باعث اثرگذاری‌های مخرب دولت در اقتصاد و ایجاد تورم مزمن و پایدار در اقتصاد می‌شود.

به عنوان جمع‌بندی بررسی داده‌ها و تعاریف، نتیجه گرفته می‌شود که به دلیل کاربردهای بودجه و نقش کلیدی آن در اقتصاد، تدوین صحیح بودجه و نظارت دقیق بر آن از اهمیت زیادی برخوردار است. همچنین مشاهده شد که بودجه عمرانی محقق‌شده حقیقی، یک‌روند نزولی در سال‌های موردمطالعه داشته است. نسبت بودجه عمرانی به تولید ناخالص داخلی نیز روند نزولی داشته است که نشان از کاهش سرمایه‌گذاری‌های دولت در اقتصاد و کاهش نسبت بودجه عمرانی به هزینه‌های جاری دولت دارد. عدم توسعه و فرسودگی زیرساخت‌های کشور معضل جدی در آینده توسعه اقتصادی کشور ایفا می‌کند. در ادامه به معضلات و مخاطرات ناشی از کاهش بودجه عمرانی دولت خواهیم پرداخت.

همان‌طور که گفته شد بودجه عمرانی شامل بخش‌های مختلفی است. طبیعتاً کاهش نسبی میزان بودجه عمرانی به معنی کاهش نسبی هزینه‌کرد در این بخش‌هاست. کاهش هزینه و سرمایه‌گذاری در بخش‌هایی نظیر ساختمان و سایر مستحدثات، ماشین‌آلات و تجهیزات و سایر دارایی‌های ثابت می‌تواند لطمات جبران‌ناپذیری به فرآیند توسعه در کشور داشته باشد. سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها مانند ایجاد و نگهداری راه‌ها، ساختمان‌ها، ماشین‌آلات و تجهیزات از دو جنبه اهمیت دارند. نخست آنکه صرف ایجاد شدن آنها ارزش افزوده ایجاد می‌کند. این ارزش افزوده به‌طور مستقیم در تولید ناخالص داخلی لحاظ می‌شود و کاهش چشمگیر بودجه عمرانی به کاهش تولید ناخالص داخلی منجر می‌شود. این کاهش علاوه بر اینکه بر درآمد آحاد اقتصادی اثرگذار است موجب کاهش رشد اقتصادی نیز خواهد شد. کاهش تولید ناخالص داخلی می‌تواند بر اشتغال نیز اثرگذار باشد. هرچند در ایران رابطه‌ای قوی میان اشتغال و تولید وجود ندارد اما در مجموع با کاهش بودجه عمرانی می‌توان از کانال کاهش رشد فعلی و آتی اقتصاد انتظار کاهش اشتغال را نیز داشت.

جنبه دوم، وجود اثرات جانبی مثبتِ ایجاد زیرساخت‌ها در سایر مشاغل است. هر چه زیرساخت‌های عمرانی باکیفیت‌تری فراهم شود، هزینه تولید برای بنگاه‌ها کاهش می‌یابد. به عنوان مثال با احداث مسیر بین‌شهری، فرصت فروش کالای تولیدشده در سایر شهرها برای بنگاه‌ها فراهم می‌شود.

از سوی دیگر با توجه به وجود استهلاک طبیعی سرمایه در بخش ساختمان، ماشین‌آلات و تجهیزات کاهش سرمایه‌گذاری و هزینه‌کرد در این بخش باعث فرسوده شدن و مستهلک شدن زیرساخت‌ها در کشور شده و این مساله علاوه بر اینکه اشتغال آتی را تحت تاثیر قرار می‌دهد می‌تواند بر فرآیند تولید که یکی از مهم‌ترین بخش‌های اقتصاد است اثر مستقیم بگذارد. این مساله هنگامی خود را بیشتر نشان خواهد داد که در شرایط جاری کشور سرمایه‌گذاری خصوصی در کشور منفی است و تنها کانال سرمایه‌گذاری در بخش‌های یادشده از سمت دولت خواهد بود.

به عنوان جمع‌بندی می‌توان گفت که روند کاهشی موجود در بودجه عمرانی دولت در حالی ادامه پیدا می‌کند که بر اساس قانون برنامه ششم توسعه باید سهم بودجه عمرانی دولت به 22درصد از بودجه کشور برسد و این در حالی است که ارقام بودجه عمرانی در سال‌های اخیر فاصله زیادی با اهداف برنامه ششم توسعه دارند. این مسیر می‌تواند تهدیدی جدی برای رشد آتی کشور به همراه داشته باشد و کاهش رشد اقتصادی خود باعث تنگ‌تر شدن معیشت آحاد اقتصاد خواهد شد.