معضل ساختاری
عباس آخوندی از ریشه‌های گسترش اسکان غیررسمی در ایران می‌گوید
عباس آخوندی، وزیر پیشین راه و شهرسازی معتقد است فشاری که همه‌گیری کرونا بر ساکنان مناطق حاشیه‌ای وارد می‌کند، می‌تواند موجب اعتراض‌های وسیع اجتماعی شود.
♦♦♦
چرا روند حاشیه‌نشینی در شهرهای بزرگ طی دهه‌های اخیر مرتباً رو به افزایش بوده است؟
اصلاحات ارضی که در دهه 40 نظام تولید کشاورزی را مختل ساخت سبب مهاجرت گسترده روستاییان به شهرها شد. همچنین طرح‌های توسعه صنعتی شتابانی که در دهه‌های 40 و 50 صورت گرفت موجب گرایش به مهاجرت شد. حجم عظیمی از اشتغال صنعتی در شهرهای بزرگ ایجاد شده بود و کارگران به هر روی، درآمد بهتری نسبت به روستاها داشتند. نحوه توسعه شهری هم در گسترش اسکان غیررسمی موثر بوده است. در 50 سال گذشته جمعیت شهرهای ایران تقریباً شش برابر شده است که رشد سرسام‌آوری است. از سوی دیگر، رشد شهرها متوازن نبوده است و فضاهای شهری امکان پاسخگویی برنامه‌ریزی‌شده برای پذیرش رشد در این حد را نداشتند. بر سیاست‌های سرزمینی و توسعه شهری و مسکن هم نقد جدی وارد است؛ مخصوصاً در مورد توسعه شهری مدرن از نیمه دهه 40.
زمینه‌های اقتصادی و اجتماعی این روند چه بوده و در چه سیاست‌هایی ریشه داشته است؟
از منظر نظری، عامل عمده آن به فروکاستن امر توسعه به یک امر فنی متکی بر صنعتی شدن سریع بدون توجه به عامل انسان و رشد سرمایه انسانی بازمی‌گردد. با توجه به درآمد نفت، دولت متصدی امر توسعه شد و به‌تدریج جامعه نقش کنشگری خود را از دست داد و تبدیل به توده‌ای در اختیار دولت شد. ماهیت این تحول که همچنان بر ساختار حکمروایی و نحوه زیست ایرانی مسلط است، «تمرکز» است. از این‌رو از منظر عملی باید به عامل «تمرکز» توجه داشت. وقتی نظام سیاسی و اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی متمرکز است، به‌ناچار تمرکز جغرافیایی به وجود می‌آید. تمرکز فوق‌العاده شدید ایران در پایتخت است. تنها 84 شهرک و هفت ناحیه صنعتی در منطقه شهری تهران مستقر است. الان حدود یک‌چهارم تولید ناخالص داخلی کشور در پایتخت است. عمده چرخش اقتصادی کشور در 10 کلانشهر ایران است. این سیاست متمرکز و بی‌توجهی کامل نظام برنامه‌ریزی ایران به «عدم تعادل منطقه‌ای» موجب افزایش اسکان غیررسمی شده است. این بحثی نیست که به‌تازگی کشف شده باشد و در قانون‌های مختلف نیز انعکاس داشته است. از جمله مهم‌ترین قانون‌هایی که به تصویب رسید «قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی» در سال 1353 بود. بر اساس این قانون «طرح جامع سرزمین» تعریف شد که «طرحی شامل استفاده از سرزمین در قالب هدف‌ها و خط‌مشی‌های ملی و اقتصادی از طریق بررسی امکانات و منابع مراکز جمعیت شهری و روستایی کشور و حدود توسعه و گسترش شهرها و شهرک‌های فعلی و آینده و قطب‌های صنعتی و کشاورزی و مراکز جهانگردی و خدماتی بوده و در اجرای برنامه‌های عمرانی بخش‌های عمومی و خصوصی ایجاد نظم و هماهنگی نماید». تعریفی بسیار جامع و راهگشا.
در ادامه آن مقرر شد که «به‌منظور اتخاذ و اعمال سیاست‌ها و تنظیم برنامه‌های جامع و هماهنگ برای تعیین مراکز جمعیت و ایجاد تعادل مطلوب بین جمعیت و وسعت شهرها در سطح کشور، تامین مسکن و توسعه و بهبود استانداردهای کمی و کیفی مسکن با توجه به هدف‌ها و مقتضیات توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور و همچنین ایجاد هماهنگی و تمرکز در تهیه و اجرای طرح‌ها و ساختمان‌های دولتی...این وزارتخانه اقدام به برنامه‌ریزی در جهت تعیین محل شهرها و مراکز جمعیت آینده با توجه به عوامل محدودکننده از قبیل کمبود منابع آب و استفاده‌های مختلف از زمین با رعایت اولویت برای مصارف کشاورزی و همچنین، تعیین حدود توسعه و ظرفیت شهرهای فعلی و آینده و طرح و تنظیم نقشه و توزیع جمعیت و اقدام‌های ضروری دیگر در جهت هدایت و کنترل شهرنشینی کند».
با شنیدن و خواندن این مطالب اولین سوالی که به ذهن می‌رسد این است که با این تفاصیل و قانونی به این خوبی و گذشت بیش از 45 سال از تصویب آن پس چرا همه‌چیز وارونه اتفاق افتاد؟ واقعیت آن است که چنین قانون‌هایی در نظام‌های متمرکز چون کارکرد چندانی ندارند. ماهیت متمرکز حکومت در ایران محصولی جز این تمرکز و تجمع جمعیت بر گِردِ آن ندارد. و اگر محصول دیگری ثمر دهد باید در شگفت بود. برنامه‌ریزان توسعه، حساسیتی به عدم تعادل ساختاری ندارند و اقدامات آنان بیشتر نوعی واکنش‌های صوری و لفظی تحت عنوان حمایت از محرومان است وگرنه توسعه کاملاً متمرکز است. در سواحل جنوب ایران «تراکم بر حسب نفر در کیلومترمربع» چیزی حدود 8 /4 نفر است. این نسبت در مجموعه شهری تهران 849 نفر در کیلومتر مربع بوده که وحشتناک است.
فرآیند تمرکز در چرخه با تحولات تشدیدکننده اقلیمی نیز مواجه میشود. مثلاً طرح‌های بزرگ صنعتی آب‌بر که در اصفهان خشک طراحی و بارگذاری میشود، از یک‌سو موجب مصرف آب صنعتی بیشتر و جذب نیروی کار مهاجر میشود و از سوی دیگر، نهایتاً منابع آب کمیاب است. به‌ناچار مصرف آب بیشتر در صنعت موجب کمبود در سایر بخش‌ها میشود. ولی، باز این تمام ماجرا نیست. توسعه صنعتی ناسازگار با مختصات و شرایط اقلیمی و بیش از ظرفیت اقلیمی منجر به تغییر شرایط اقلیمی میشود و موجب گرم شدن منطقه میشود. از این‌رو، حتی اگر آب هم، با انتقال از دوردست به فرض تامین شود، باز موضوع گرم‌شدن هوا به‌جای خود باقی است. در نتیجه گرم‌شدن هوا امکان سکونت در بسیاری از نقاط ایران مختل و سیل مهاجرت ثانویه جاری می‌شد.
به این ارقام توجه کنید: میانگین بارش در ایران از حدود 259 میلی‌متر در سال در 10ساله 57-1348 به 222 میلی‌متر در 10ساله 97-1388 کاهش پیدا کرده است. میانگین دما در این 50ساله در کشور 4 /0 درجه سلسیوس گرم‌تر شده است و در نتیجه، مجموع تبخیر-تعریق بالقوه سالانه کل کشور با آهنگ افزایشی 93 /5 میلی‌متر در سال مواجه بوده است. اگر اثر این متغیر را در طول یک دوره 50ساله در نظر بگیرید، مجموع تبخیر-تعریق از 1327 میلی‌متر در سال 1348 به 1618 میلی‌متر در سال 1397 افزایش پیدا کرده است. این بدین معنی است که در کشور نیمه‌خشک، نیمه‌بیابانی ایران که آب مساله اصلی است، به دلیل بی‌توجهی به مدل توسعه صنعتی از یک سو، با کاهش میانگین سالانه 37 میلی‌متر بارش مواجه بوده‌ایم و از سوی دیگر با 29 میلی‌متر افزایش تبخیر-تعریق مواجه شده‌ایم. یعنی سرجمع سالانه 66 میلی‌متر ظرفیت بارش و استحصال از آن کاهش یافته؛ این میانگین 25 درصد میانگین بارش در 50 سال پیش است. نتیجه این تغییرات، خشکسالی‌های طولانی و عدم امکان سکونت در بسیاری از نقاط ایران است. از این‌رو می‌بینید تمدن شرق اصفهان از تشنگی می‌میرد و خراسان جنوبی خشکسالی 16ساله را تجربه کرد. اگر نقشه توسعه خشکسالی و در نتیجه نقشه توسعه بیایان‌زایی را در ایران ببینید متوجه می‌شوید که چرا این مهاجرت‌ها در حال وقوع است. اگر سیاستگذار اینها را متوجه شود بر اندیشه خام بازگرداندن مهاجران به موطن اصلی‌شان که در بسیاری از آنها شرایط زیستی‌شان سلب شده است پافشاری نمی‌کند. و با طرح‌های انتقال آب با آن همه شور و حرارت در مجلس موافقت نمی‌کند، توسعه سازگار با ظرفیت و توان اقلیمی را در دستور کار خود قرار می‌دهد و بازآفرینی را وجهه همت خود می‌کند.
چرا سیاستگذاران در سال‌های گذشته چشم خود را به روی این معضل پیوسته رو به رشد بسته‌اند؟
در برخورد با این مساله یک بحث ساختاری داریم و یک بحث رفتاری. در بحث رفتاری، توجه به شکل کمک انجام میشود. کمیته امداد و بقیه نهادهای خیریه هستند که پوشش آنها روند بسیار فزاینده‌ای دارد و آمارهای میلیونی برای افراد تحت پوشش این موسسات وجود دارد. اما این کمک‌ها در بهترین حالت بیشتر جنبه خیرخواهانه دارد و هیچ کدام از آنها درمان نیست که بخواهد عدم تعادل را مدیریت کند. مهاجرت‌ها و اسکان غیررسمی عمدتاً معلول توسعه سریع صنعتی بدون توجه به ابعاد اجتماعی و مدل اقتصادی مبتنی بر بازار و همچنین توسعه ناسازگار با توان اقلیمی است. علت جای دیگری است. اگر مشکل قرار باشد به‌صورت ساختاری حل شود باید به مدل توسعه ایران توجه شود. در بحث رفتاری بحث اینکه چگونه به افراد کم‌بضاعت کمک شود در ایران وجود دارد اما، به دلیل عدم یا ضعف توجه به مسائل ساختاری، شاهد حذف پدیده فقر نیستیم و می‌بینیم این پدیده رو به گسترش است و طبقات میانی به سمت طبقات پایین‌تر کشیده شده و فقیرتر می‌شوند.
تبعات منفی کرونا چگونه این طبقه جامعه را بیش از سایرین تحت تاثیر قرار داد؟
کرونا هم طرف عرضه و هم تقاضا را تحت تاثیر قرار داده است و با توجه به کوچک شدن اقتصاد قطعاً درآمد روستاییان و شهرنشینان شهرهای کوچک کاهش بیشتری پیدا می‌کند و بلافاصله مهاجرت جدید اتفاق می‌افتد. در تاریخ معمولاً این همه‌گیری‌ها با مهاجرت‌های گسترده همراه بوده است. نکته دیگر تاثیر عمده کرونا بر بیکاری در بخش خدمات بوده است. بیش از 70 درصد اقتصاد شهرهای ایران به‌خصوص کلانشهرها متعلق به بخش خدمات است. با همه‌گیری ویروس کرونا مجدداً دچار فقر شهری گسترده خواهیم بود و بیکاری گسترده در سطح شهرها به وجود می‌آید. بخش خدمات مثل باربری، هتلداری و رستوران‌ها یکی بعد از دیگری تعطیل شده و در نازل‌ترین سطح درآمدی قرار دارند. برآورد میشود سه میلیون نفر شغل خود را از دست داده‌اند. این اتفاقات موجب افزایش مهاجرت از شهرهای کوچک و روستاها به شهرهای بزرگ و بعد از آن مهاجرت از مرکز شهرهای بزرگ به حاشیه یا پیرامون شهرها میشود که هزینه زندگی در آنجاها کمتر است. در آینده نزدیک مجدداً شاهد دو نوع مهاجرت خواهیم بود و کرونا اثر تشدیدکننده‌ای بر بدمسکنی چه در حوزه حاشیه شهرها و چه در حوزه پایین آمدن کیفیت زندگی در مناطق فرسوده شهری دارد.
حاشیه‌نشینان در مقاطع مختلف تاریخ معاصر ایران دست به شورش‌هایی زده‌اند که امنیت و ثبات جامعه را تحت تاثیر قرار داده است، درس‌های این تجربه‌ها برای سیاستگذاران اقتصادی چه بوده است؟
مایل نیستم از کلمه حاشیه‌نشین استفاده کنم. «اسکان غیررسمی» واژه بهتری است. حاشیه‌نشین همراه با نوعی تحقیر و بیان نظام طبقاتی اجتماعی است. تفاوت آن نوع اسکان غیررسمی که تقریباً در دو دهه اخیر رخ داده با قبل این است که پیشتر اسکان غیررسمی در ایران از انسجام و ساختار و سازمان اجتماعی نسبتاً پیوسته برخوردار بود. افراد عمدتاً به‌صورت گروهی مهاجرت می‌کردند از این‌رو، رفتارهای اجتماعی و سبک زندگی آنها شباهت زیادی به همدیگر داشت. در حال حاضر به دلیل فقر گسترده شهری بخشی از طبقات میانی به بخش زیرین کشیده می‌شوند و امکان زندگی در مرکز شهر را ندارند و به پیرامون می‌روند. در این مناطق در سال‌های اخیر تنوع سبک زندگی و ناهمگرایی و عدم انسجام خیلی گسترده‌ای را مشاهده می‌کنید. کسانی که از طبقه متوسط مهاجرت کردند از وضع خود بسیار ناراضی هستند و امکان انطباق با سبک زندگی رایج در آن محل‌ها را ندارند و تمنای برگشت به موقعیت قبلی خود را دارند اما امکان آن را ندارند بنابراین میزان نارضایتی آنان مضاعف است. نمی‌توان از نظر رفتار اجتماعی آن تحلیلی که در دهه‌های 50 و 60 از این مناطق داشتیم اکنون نیز داشته باشیم. الان ساختار متفاوت و متنوع است و ارتباطات مجازی هم به آن اضافه شده است که می‌تواند زنگ هشداری برای دولت باشد.
چه راهکاری برای مقابله با معضل اسکان غیررسمی وجود دارد؟
جمعیت این مناطق به نسبت کل جمعیت کشور زیاد است. در مناطق حاشیه شهرهای ایران چیزی بیش از 10 میلیون نفر سکونت دارند. علاوه بر آن در بافت فرسوده چیزی حدود 9 میلیون نفر ساکن‌اند. سرجمع آنها بیش از شش میلیون خانوار را تشکیل می‌دهند. ابتدا باید تصوری از اندازه این سکونتگاه‌ها داشته باشیم که بزرگ است. درست است که صفت غالب این سکونتگاه‌ها فقر است اما با همه فقر موجود آنها، اندازه اقتصاد جاری در آنها نیز بسیار بزرگ است. ارقام اقتصادی میلیاردی است. همین دارایی‌های کوچک این مناطق حجم بزرگی از اقتصاد را شکل می‌دهند. صنایع و اشتغال موجود در این مناطق گردش اقتصادی بسیار بالایی دارد. اساساً نمی‌توان این مناطق را، چه به لحاظ اقتصادی چه به لحاظ اجتماعی، نادیده گرفت. مشکل بزرگی که در کشور ما وجود دارد این است که در درون حاکمیت درک درستی از این مناطق وجود ندارد. اغلب این مناطق را به‌عنوان زائده تلقی می‌کنند و تصورشان این است که امکان اینکه همه این مسکن‌ها و مناطق و... کوبیده و نابود شوند و از نو مناطق جدیدی ساخته شوند یا اینکه ساکنان پرتعداد این مناطق به مبدا اولیه خود برگردند، وجود دارد. این دیدگاه و تصور غیرواقعی و وحشتناک است ولی متاسفانه وجود دارد. تصور کنید که راهبرد اجرایی یک سیاست این باشد که 10 میلیون نفر را به سکونتگاه قبلی خود که چند دهه پیش از آنجا مهاجرت کرده‌اند بازگرداند. آشکار است که فرسنگ‌ها با واقعیت فاصله دارد. پس بزرگ‌ترین مشکل در وضعیت فعلی این است که سیاستگذار درک روشنی از اندازه مساله و ماهیت آن ندارد. تصورش این است که می‌توان این افراد را برگرداند که تصور صد در صد نادرستی است. به دلیل همین دیدگاه نادرست این مناطق مورد توجه حاکمیت نیست و آنها را حاشیه می‌داند. پس راهکار ابتدایی شناسایی رسمی است. بعد از آن است که می‌توان حمایت فنی و بانکی و اجتماعی و... به عمل آورد.
نکته بعدی استقرار سیستم‌های خدماتی اعم از نرم‌افزاری، زیربنایی و روبنایی از جمله توجه به سیستم حمل است. در برنامه ششم بحث راه‌اندازی راه‌آهن حومه‌ای داشتیم که سیستم ایمن، با کارایی بالا و سازگار با محیط‌زیست است. این موضوع از حیث یکپارچگی عملکردی مرکز و پیرامون بسیار بااهمیت است. در تهران روزانه حدود 570 هزار خودرو از پیرامون وارد و خارج می‌شوند. این تردد موجب اتلاف وقت و آلودگی و فرسایش جاده و خودرو و انواع مشکلات ایمنی و تصادفات میشود. اگر قرار است در حوزه زیربنایی این مناطق اتفاقی رخ دهد باید طبق توسعه حمل‌ونقل‌محور (TOD) و رابطه با کلانشهرها سامان یابد. بحث دیگر این است که چه کارهای مهمی می‌تواند منجر به توسعه این مناطق شود. باید دنبال حمایت از بنگاه‌های کوچک رفت که در همین مناطق استقرار دارند. بحث دیگر پیوستگی حکمرانی در پیرامون و مرکز کلانشهرهاست. در ایران حمکرانی شهری پیوستگی ندارد که در مورد آن بحث‌های مفصلی صورت گرفته است و شاید الان وقت آن باشد که دولت به این پیوستگی شکل سازمانی و حقوقی بدهد. الان شهرداری تهران برای خودش کار می‌کند و شهرداری‌های شهرهای اطراف کار خودشان را؛ درحالی‌که بین کلانشهر و اطراف هیچ حریمی وجود ندارد. مرزهای محدوده‌ها روی هم است و هر تصمیم شهرداری تهران می‌تواند تاثیر مثبت و منفی روی پیرامون داشته باشد و برعکس. در کل کارهای زیادی هم در سطح کلان و هم سطح خرد می‌توان انجام داد؛ مشروط بر اینکه اساساً حاکمیت برای این مسائل اهمیت قائل باشد. بر اساس یک بررسی فقط بافت‌های مرکزی شهرهای بزرگ ایران پذیرش جمعیت 800 هزار نفر دیگر را دارند اما در عمل، طرح‌های توسعه که در کشور شکل می‌گیرد عمدتاً بر ترک کردن مراکز فرسوده و رفتن به مناطق پیرامونی و تشدید فرسودگی مناطق شهری تمرکز دارد. حل این مسائل نیازمند یک فهم و درک از شرایط سکونتگاه‌های شهری است که متاسفانه در کشور وجود ندارد.
