حل معمای هدفمندی
فاطمه حسینی: عزم تغییر یارانه‌ای باید در لایحه بودجه دولت نمایان شود
فاطمه حسینی می‌گوید: یارانه پنهان نوعی از یارانه است که سبب می‌شود دولت از کسب درآمدی محروم شود یا اینکه هزینه‌ای را به دولت تحمیل می‌کند اما این نوع یارانه در ردیف حساب‌های ملی متناسب با یارانه به حساب نمی‌آید.
قانون هدفمندی یارانه‌ها، با این امید طراحی شد که دست سیاستگذار را برای حمایت از تولید و افزایش رفاه مردم باز نگه دارد، اما در شرایط کنونی برای مجموعه دولت، مجلس و سایر نهادهای مرتبط به شکل یک معما درآمده است. این معما به نحوی است که هم نمایندگان مجلس شورای اسلامی و هم اعضای دولت، در تفکر طراحی راه‌حل مناسب هستند. فاطمه حسینی با استناد به آمارهای تفریغ بودجه و بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس تاکید می‌کند که در سال‌های گذشته دولت‌ها توان و عزم کافی برای اجرای کامل قانون را نداشته‌اند و هدفمندی یارانه‌ها در اجرای قانون با طی کردن یک مسیر انحرافی تنها به پرداخت همگانی و غیرهدفمند یارانه‌ها تبدیل شده است. نماینده مجلس دهم راهکار عملیاتی‌شدن اهداف قانون هدفمندی یارانه‌ها را پیش‌بینی شرایط اجرای آن در لایحه بودجه می‌داند. به اعتقاد او، اگر مجلس برای دولت تکلیفی را ایجاد کند، حال آنکه دولت عزم کافی برای آن نداشته باشد، توفیقی در اجرا وجود ندارد، در نتیجه برای تغییر ملموس، باید این عزم در لایحه بودجه دولت لحاظ شود. حسینی با تاکید بر اینکه این قانون باید منشأ آثار مثبت و تحولات اقتصادی باشد، معتقد است هرچند فرصت‌هایی ازدست‌رفته، اما اکنون ضرورت دارد که دولت در این مورد قاطعانه تصمیم بگیرد و شاهد فراهم شدن زمینه تحقق هدف حمایت از تولید باشیم.
♦♦♦
قانون هدفمندی یارانه‌ها که قرار بود طی پنج سال پرونده واقعی کردن یارانه‌ها در آن بسته شود حدود هفت سال است که به درازا کشیده شده و هنوز تصویر روشنی نزد سیاستگذار و قانونگذار ندارد. با توجه به اینکه قانون برنامه ششم توسعه آغاز شده است و اولین لایحه بودجه دولت دوازدهم در حال آماده شدن برای ارائه به مجلس است، چه تصمیمی در مورد هدفمندی یارانه‌ها گرفته خواهد شد؟
به موضوع مهمی اشاره کردید که امروز یکی از قوانین پرچالش کشور در مرحله اجراست. ابتدا مایلم به یک دسته‌بندی از انواع یارانه بپردازم که در آن دو نوع یارانه پنهان و آشکار مطرح است. یارانه پنهان نوعی از یارانه است که سبب می‌شود دولت از کسب درآمدی محروم شود یا اینکه هزینه‌ای را به دولت تحمیل می‌کند اما این نوع یارانه در ردیف حساب‌های ملی متناسب با یارانه به حساب نمی‌آید، در حالی که یارانه آشکار مستقیماً در ردیف‌های ملی بودجه منعکس می‌شود. به طور کلی هدف قانونگذار از وضع این قانون افزایش انضباط در بودجه دولت، همین‌طور اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و افزایش بهره‌وری و کاهش نابرابری در طبقات مختلف جامعه بوده است.
در خصوص هدف انضباط‌بخشی به بودجه گزارش‌هایی که از تفریغ بودجه 89 به بعد که این قانون اجرایی شده است، منتشر شده‌اند نشان می‌دهد که مبلغ یارانه پنهان پرداخت شده که نشان‌دهنده یارانه ناشی از فروش حامل‌های انرژی به قیمت تعیین‌شده حامل‌های انرژی در بودجه تا قیمت بازار آزاد آن است 34 هزار و 500 میلیارد تومان در سال ۸۹ بوده است. این مبلغ در سال 93 به حدود 104 هزار میلیارد تومان رسیده است و با توجه به کاهش قیمت‌های جهانی نفت، مقدار یارانه پنهان در بودجه 94 به 50 هزار میلیارد تومان رسیده است. در همین حال با احکام و ردیف‌هایی که در قوانین بودجه سنواتی تصویب شده 45 تا 50 هزار میلیارد تومان یارانه آشکار نیز پرداخت شده است. این در حالی است که آمارها نشان می‌دهد در سال منتهی به سال اجرایی شدن قانون هدفمندی یارانه‌ها جمع یارانه پنهان و آشکار پرداخت‌شده حدود 50 هزار میلیارد تومان بوده است. به تعبیری ما از هدف انضباط‌بخشی به بودجه دور شده‌ایم. در بخش یارانه آشکار از سال 89 تا پایان سال 95، در مجموع از 7 /277 هزار میلیارد تومان عملکرد هدفمند کردن یارانه‌ها طی هفت سال متاسفانه ۹۳ درصد آن به شکل یارانه نقدی و غیرنقدی تخصیص یافته است و حدود 7 /2 درصد آن به حوزه سلامت و تنها حدود 7 /0 درصد به عبارتی زیر یک درصد آن به سهم تولید رسیده است. حال آنکه طبق قانون باید 50 درصد آن برای یارانه نقدی و غیرنقدی و تامین اجتماعی و حوزه سلامت اختصاص داده می‌شد. بنابراین، تفریغ بودجه نشان می‌دهد که دولت‌ها توان یا عزم کافی اجرای کامل قانون را نداشته‌اند و هدفمندی یارانه‌ها در اجرای قانون انحراف پیدا کرده است به پرداخت همگانی و غیرهدفمند یارانه‌ها که نه‌تنها موجب بهتر شدن وضعیت قشر آسیب‌پذیر جامعه نشده است بلکه شرایط را پیچیده‌تر هم کرده است.
با این مقدمه آماری که شما عنوان کردید، این موضوع تایید می‌شود که هدفمندی یارانه‌ها از اهداف تعیین‌شده فاصله قابل توجهی دارد، حال این سوال مطرح می‌شود که چه راهکار و مکانیسمی برای هدفمندشدن یارانه‌ها به معنی واقعی کلمه از سوی نمایندگان مجلس پیشنهاد شده است؟
در سال گذشته در کمیسیون تلفیق بودجه روی این موضوع بحث شد و فکر می‌کنم این موضوع یکی از موضوعات مهمی است که هرسال بعد از تصویب این قانون در کمیسیون تلفیق بودجه در مجلس شورای اسلامی مطرح می‌شود. البته به نظر من باید عزم دولت و در مقیاس بزرگ‌تر یک عزم ملی برای اجرای درست قانون و نزدیک شدن به اهداف تعیین‌شده به وجود آید.
تاکنون در مجلس نیز در چند مرحله در قالب بودجه تکلیف‌هایی برای دولت معین شده که بتواند گام‌به‌گام بر اساس آن به اهداف قانون هدفمندی یارانه‌ها نزدیک شود. می‌توان در کوتاه‌مدت گروه‌های هدف را بر اساس سالمندی، وضعیت شهر یا روستانشینی، جنسیت و وضعیت اشتغال و بیکاری و… تعیین کرد و در بلندمدت بر اساس اطلاعات خانوارها، معیار تعیین خانوارهای مورد حمایت، نوع و میزان حمایت را با قابلیت به‌روزرسانی تعیین کرد.
اما به نظر می‌رسد در دولت عزم جدی برای اجرای آن به دلیل موانع داخلی و خارجی وجود نداشته است. از جمله راهکارهای جایگزین این است که گروه‌های هدف مورد حمایت یارانه نقدی و غیرنقدی را محدودتر کنیم. سال گذشته در کمیسیون تلفیق بودجه تلاش شد که بر اساس قانون برنامه ششم مستمری مددجویان و افرادی که تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی هستند از طریق منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها افزایش پیدا کند در همین راستا چهار هزار میلیارد تومان برای افزایش حداقل مستمری این مددجویان تصویب شد. البته هنوز در قانون بودجه 96، مبلغ 33 هزار و 500 میلیارد تومان پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی برای خانوارها دیده شده است. دایره پرداخت یارانه به صورت همگانی باید محدودتر شود، البته افرادی که باید حمایت شوند هم بیشتر از افراد تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی هستند.
معتقدم بهترین شرایط برای عملیاتی کردن اهداف قانون هدفمندی یارانه‌ها این است که دولت در لایحه بودجه اجرایی کردن تمام شروط قانون مذکور را پیش‌بینی کند. زیرا اگر مجلس یک تکلیفی را ایجاد کند، در حالی که عزم کافی برای اجرای آن در دولت وجود نداشته باشد می‌توان پیش‌بینی کرد که با توفیقی در اجرا مواجه نخواهد شد. اگر بخواهیم تغییری در روند اجرایی‌شدن قانون هدفمندشدن یارانه‌ها اتفاق بیفتد باید این عزم در لایحه بودجه دولت به مجلس نشان داده شود. از آنجا که مجلس هم مطالبه‌گر اجرای قانون هست به نظرم همکاری‌های لازم در این زمینه انجام خواهد شد، البته باز تاکید می‌کنم که این عزم و اراده باید در دولت نیز وجود داشته باشد.
در صحبت‌های خود به انحراف در اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها اشاره کردید، به نظر شما آیا مشکل از قانون بوده است که دولت‌ها نتوانسته‌اند اهداف تخصیص منابع برای تولید یا سایر بخش‌ها را عملیاتی کنند؟
در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها اجازه داده شده است که حداکثر 50 درصد از وجوه حاصل از اجرایی شدن این قانون در قالب یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها اختصاص پیدا کند. علی‌القاعده باید در پیشنهادهایی که در قالب لایحه دولت به مجلس ارائه می‌شود، عزم دولت در راستای اجرایی کردن این قانون دیده شود. عموماً دولت‌ها در دوره نخست تصدی و اجرای خود از اتخاذ تصمیماتی که ممکن است موجی از نارضایتی را به دنبال داشته باشد هرچند منجر به اصلاحات اقتصادی شود نظیر قطع یارانه‌ها از گروه‌هایی که در حال حاضر در حال دریافت یارانه هستند پرهیز می‌کنند و انجام آن را به تاخیر می‌اندازند. اما اگر قرار باشد شاهد این باشیم که در حوزه اقتصادی اصلاحاتی در اجرای قوانینی نظیر قانون هدفمندی یارانه‌ها صورت بگیرد، با در نظر گرفتن اینکه قرار بود این قانون منشأ آثار مثبت و تحولات اقتصادی باشد، هرچند فرصت‌هایی ازدست‌رفته اما اکنون ضرورت دارد که دولت در این مورد قاطعانه تصمیم بگیرد و شاهد میسر شدن اهداف حمایت از تولید باشیم.
علاوه بر این، می‌توان رویکردهای متفاوتی در مورد این موضوع داشت و همراهی مجلس را در این زمینه کسب کرد و اگر قرار باشد در مورد قانون اصلاحاتی صورت گیرد، باید به سمت حمایت از تولید باشد. با توجه به اینکه در حال حاضر آمار بیکاری در کشور بالاست به نظر می‌رسد که می‌توان بخشی از منابع را به بیمه بیکاری اختصاص داد این مثالی است که در صورت تغییر قانون می‌توان آن را دنبال کرد. اما در هر صورت پوشش حمایتی برای یارانه نقدی و غیرنقدی لازم را می‌توان به نحوی تغییر داد تا منابع هدفمندتر به تولید اختصاص پیدا کند و تنها دهک‌های پایین جامعه و اقشار آسیب‌پذیر را شامل شود.
کمااینکه قانونگذار قبلاً هم این کار را انجام و یارانه این گروه از افراد را افزایش داده است. قطعاً از دولت انتظار می‌رود که در لایحه بودجه این تغییرات را ایجاد کند. اما نمی‌توان تغییرات مورد نظر را به صورت دفعی ایجاد کرد. باید توجه کرد که به طور حتم برای اجرایی شدن تغییرات و اصلاحات باید از لایحه دولت شروع شود.
با این اوصاف، آیا روند آن به این صورت است که به صورت تدریجی یارانه‌ها از گروه‌های پردرآمد حذف شود؟ در صحبت‌های خود به این نکته اشاره کردید که حدوداً 40 درصد افراد جامعه نیازمند دریافت یارانه نیستند. آمارها نشان می‌دهد که 6 /94 درصد از افراد جامعه در حال حاضر یارانه‌بگیر هستند. با توجه به صحبت‌های شما لازم است که تقریباً 35 تا 40 درصد آن کم شود. این کاهش در لایحه بودجه یک‌ساله امکان‌پذیر است؟
با توجه به وضعیت اقتصادی که کشور دارد و به نظر می‌رسد که هنوز جریان خروج از رکود را به‌طور کامل طی نکرده است، همچنین با توجه به اینکه بحث بودجه یکی از ابرچالش‌های کشور است، اگر بخواهیم امسال هم روند سال‌های گذشته را در پیش بگیریم نه‌تنها مسائل حل نخواهد شد بلکه بر مشکلات نیز افزوده خواهد شد. در سال 96، 48 هزار میلیارد تومان از منابع از محل اجرای تبصره 14 قانون بودجه یعنی درآمد ناشی از هدفمندی بوده است. اگر امسال هم با این رویه ادامه دهیم در حالی که یارانه پنهان نیز پابرجا خواهد ماند زیرا با سطح آزادسازی قیمت‌ها فاصله داریم، می‌توان ارزیابی کرد که دولت با توجه به این موضوع و چالش بودجه باید فکری برای تغییر و اصلاح یارانه‌ها داشته باشد. حال ممکن است بنا به صلاحدید به جای یک لایحه بودجه، در دو سال لایحه بودجه اصلاحات مربوطه تعریف شود. ولی حتماً باید این تغییرات صورت بگیرد چراکه هفت سال متوالی است با انحراف از قانون پیش رفته‌ایم. این آسیبی است که خود را در نظام بودجه‌ریزی کشور نشان می‌دهد و در صورت تداوم روند فعلی به یک چالش بزرگ در سال‌های آینده تبدیل خواهد شد.
در بخش منابع یارانه‌ها نیز به نظر می‌رسد از لحاظ قیمت‌گذاری منفعل باقی مانده است. همان‌طور که مستحضرید منابع یارانه‌ها که از تغییر قیمت حامل‌های انرژی کسب می‌شود در چند سال اخیر رشد با شیب پایین داشته است. این موضوع باید در لایحه بودجه دیده شود یا از طریق قانونگذار قابل اصلاح است؟
طبق قانون در این زمینه نیز عملکرد موفقیت‌آمیز نبوده است. بر اساس قانون فعلی در مورد افزایش قیمت حامل‌های انرژی به صورت سالانه، یارانه‌ای از این جهت در حال پرداخت است، به این معنا که در بودجه دولت افزایش قیمت حامل‌های انرژی به عنوان منابع درآمدی دولت دیده نمی‌شود. همان‌طور که اشاره کردید قیمت حامل‌های انرژی با شیب ملایمی افزایش پیدا کرده است اما با توجه به اینکه در حال حاضر کشور در وضعیت رکود نسبی است، خیلی نمی‌توان روی افزایش با شتاب بالای قیمت حامل‌های انرژی تاکید کرد.
در هفته‌های گذشته طرح تحقیق و تفحص از نحوه اجرای هدفمندی یارانه‌ها و هزینه‌کرد منابع حاصل از آن در کمیسیون اقتصادی مجلس به تصویب رسید، نتایج این بررسی‌ها و خروجی آن به چه شکل بوده است؟
در نخستین اقدام در جلسه کمیسیون اقتصادی اعضای کمیته تحقیق و تفحص انتخاب شده‌اند ولی از آنجا که این کمیته یک جلسه تشکیل داده و در ابتدای راه قرار دارد، در شرایط کنونی نمی‌توان در مورد خروجی آن صحبتی کرد. این بررسی‌ها نیاز به زمان دارد که در جلسه‌های آتی کمیسیون مطرح خواهد شد.
به عنوان یک موضوع مهم از بعد اقتصاد کلان، به نظر شما مزایای تغییر قانونمندی یارانه‌ها برای اقتصاد ایران به لحاظ شاخص‌های اقتصادی و شاخص‌های رفاهی برای دهک‌های پایین جامعه چگونه خواهد بود؟
اگر اجرای قانون مطابق با آنچه در قانون پیش‌بینی شده بود صورت می‌گرفت بهبود رفاه در اقشار آسیب‌پذیر قابل مشاهده بود. اما تا زمانی که بالای 90 درصد افراد جامعه از دریافت این منابع بهره‌مند هستند و تولید با افزایش چشمگیر هزینه‌ها حمایت نمی‌شود، نمی‌توان ارتقای نسبی را در رفاه اقشار آسیب‌پذیر ملاحظه کرد. برخلاف آنچه در قانون تصویب شده بود، حدود 7 /0 درصد این منابع (زیر یک درصد) طی هفت سال گذشته به تولید اختصاص پیدا کرده است و با این رویکرد نمی‌توان انتظار تاثیر قابل ملاحظه‌ای داشت غیر از اینکه با توجه به افزایش قیمت حامل‌های انرژی و عدم حمایت تولید، به تناسب این افزایش قیمت‌ها، با بالا رفتن هزینه‌های تولید و کاهش سهم کالاهای بادوام در سبد خانوار که به معنی کاهش تقاضاست، صرفاً موجب دامن زدن به رکود در واحدهای تولیدی کشور شده است.
در صحبت‌های خود به این نکته اشاره کردید که یارانه نقدی در افزایش رفاه افراد آسیب‌پذیر تاثیرگذار نبوده است، آیا در این مورد مطالعاتی انجام شده و مستنداتی در دسترس است؟ زیرا برخی از اقتصاددانان معتقدند اعطای یارانه نقدی باعث بهبود وضعیت در دهک‌های کم‌درآمد شده است.
یک وضعیت همگرایی را می‌توان در این موضوع دید. با گذشت هفت سال و تورمی که در طول این مدت به صورت سالانه شاهد آن بودیم، ارزش واقعی یارانه نقدی به شدت کاهش پیدا کرده است. بنا بر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که سال گذشته منتشر شد سطح رفاه خانوارها در سال‌های اخیر به ویژه برای طبقات میانی و فقیر جامعه کاهش یافته است. اگرچه در دولت یازدهم تورم به طور قابل ملاحظه‌ای مهار شد اما با ملاحظه تورمی که طی هفت سال اجرای این قانون خانوارها با آن مواجه بوده‌اند، ارزش یارانه نقدی نیز به شدت کاهش یافته است. در گزارش مرکز که از جمله تحقیقات مستند در این زمینه است و آثار هدفمندی را بر سطح رفاه تا پایان سال ۹۲ بررسی کرده به این اشاره شده است که سهم هزینه خوراکی در سبد خانوار افزایش پیدا کرده است و این در حالی است که به دلیل تورم قیمت این گروه کالایی ۱۳۰ درصد افزایش داشته و خانوار مجبور به صرف میزان بیشتری از درآمد خود برای آن و ضمناً کاهش ۲۰درصدی مصرف آن شده است. این موضوع کاهش قابل توجه سطح رفاه خانوارهای ایرانی را نشان می‌دهد. به عقیده من یکی از دلایلی که در انتخاب مجدد دولت آقای روحانی موثر بود این بود که اگرچه اقشار ضعیف‌تر و آسیب‌پذیر در دولت قبل با هدفمندی یارانه‌ها و یارانه نقدی که دریافت کردند، در ابتدا با آثار مثبت آن روی سطح رفاه روبه‌رو بودند، اما در ادامه در اثر رکود تورمی که در کشور وجود داشته این اثر کمرنگ شده و به طور کلی می‌توان گفت که امروز اثر خود را از دست داده است و حتی معکوس شده و با دور شدن از عدالت اجتماعی موجب کاهش بیشتر رفاه در دهک‌های پایینی شده است. در نتیجه مردم کاهش اثرگذاری یارانه نقدی را به خوبی در زندگی خود احساس می‌کنند.
