استاندار منتظر بودجه نماند
بررسی سازوکار توسعه در استان‌ها در گفت‌وگو با محمدحسین فروزان‌مهر
محمدحسین فروزان‌مهر معتقد است: لازم است نظام برنامه‌ریزی از بالا به پایین به عنوان یک رویه تک‌متغیره کنار گذاشته شود و هر دو نوع برنامه‌ریزی پایین به بالا و بالعکس مورد توجه قرار گیرد.
پس از استقرار دولت دوازدهم و چینش کابینه، حالا نوبت به تغییر و جابه‌جایی استانداران رسیده است و البته چهره‌های جدیدی به دایره استانداران کشور نیز افزوده شدند. این تغییر و تحولات در شرایطی رخ داده که هم رئیس‌جمهور و هم وزیر کشور بر توسعه‌محور بودن رویکرد استانداران تاکید می‌کنند. به راستی استانداران تا چه حد در توسعه استان‌ها اختیار داشته و نقش دارند؟ محمدحسین فروزان‌مهر، معاون اسبق هماهنگی امور اقتصادی و توسعه منطقه‌ای وزارت کشور در گفت‌وگو با «تجارت فردا» با اشاره به نقش محوری استانداران در توسعه استان‌ها، بر لزوم شناسایی و به کارگیری پتانسیل‌های ویژه هر استان تاکید می‌کند و از ضرورت گشوده شدن دایره اختیارات استانداران سخن می‌گوید. او همچنین در این گفت‌وگو، هشدارهایی را در قالب این جملات بیان می‌کند: «اگر اقدامات اقتصادی در اولویت‌های بعدی استاندار قرار گیرد، زمینه بروز ناهنجاری‌های اجتماعی رو به افزایش می‌گذارد و در اشکال مختلف استان را متضرر می‌کند که استمرار آن می‌تواند سبب تضعیف سرمایه اجتماعی دولت شده و حتی به مسائل نگران‌کننده امنیتی منجر شود.»
♦♦♦
صاحب‌نظران نسبت به ارتقای کیفیت سیاستگذاری به عنوان راهکاری برای تخفیف یا حل مشکلات اقتصادی تاکید می‌کنند. از طرفی شرایط و ظرفیت‌های متفاوتی در استان‌های کشور وجود دارد که اهمیت سیاستگذاری‌های منطقه‌ای را نیز پررنگ می‌کند. اساساً استانداران تا چه اندازه در توسعه اقتصادی استان‌ها نقش دارند؟
از آنجا که استانداران نماینده عالی دولت در هر استان به شمار می‌روند، بنابراین نقش محوری و اساسی در توسعه منطقه‌ای ایفا می‌کنند. استاندار باید این هنر را داشته باشد که از پتانسیل‌های موجود در استان تحت مدیریت خود، نهایت استفاده را با راندمان بالا به کارگیرد. به این منظور نیاز است اولویت‌های توسعه هر استان با توجه به ظرفیت‌ها مشخص باشد و حلقه‌های مفقوده و تنگناها در مسیر توسعه شناسایی شود. این اولویت‌بندی و شناخت از وضعیت می‌تواند به اتخاذ یک استراتژی مشخص در توسعه استان بینجامد. طبیعتاً انتظار آن است که هرگونه راهبرد و استراتژی به منظور توسعه هر استان، با اسناد بالادستی نظیر سند چشم‌انداز، سیاست‌های کلی اعلام‌شده در بخش‌های مختلف، سند ملی آمایش سرزمین و برنامه‌های توسعه مطابقت داشته باشد. که در این میان توجه به سند ملی آمایش سرزمین مهم‌ترین موضوع به نظر می‌رسد. بر این اساس، استانداران باید بدانند استان محل خدمتشان در چه زمینه‌هایی دارای مزیت‌های نسبی و رقابتی است و آگاه باشند که در تقسیم کار ملی برای استان مورد نظر چه ماموریتی تعریف شده است. در این راستا، شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، بالاترین رکن تصمیم‌گیری در استان‌هاست که ریاست این شورا با شخص استاندار است. در ذیل شورا، کارگروه‌های متعددی در حوزه‌های بخشی تعریف شده که به گونه‌ای هماهنگ، سیاست‌های کلان بخشی و نیز برنامه‌های مربوط به برش‌های استانی و منطقه‌ای را دنبال کنند. در واقع در کنار سایر حوزه‌های وظیفه‌ای استانداران نظیر موضوعات امنیتی و سیاسی، مباحث توسعه‌ای مهم‌ترین رکن به نظر می‌رسد. به ویژه در شرایط کنونی که برخی شاخص‌های اقتصادی حال و روز خوشی ندارند. اکنون برخی استان‌ها در حوزه دیپلماسی اقتصادی از جهت توسعه صادرات غیرنفتی و جذب سرمایه‌گذاری و تامین مالی خارجی نیز دارای رسالت‌هایی هستند.
با توجه به کسری و نارسایی‌های بودجه کشور، استانداران چگونه می‌توانند این برنامه‌ها را دنبال کنند؟
در این مسیر استاندار نباید منتظر وصول بودجه و اعتبارات عمرانی دولت بماند، زیرا همان‌طور که اشاره کردید به هر روی مضیقه‌هایی در بودجه وجود دارد و برای آغاز یک حرکت جهادی در امر توسعه، باید به ظرفیت‌های توسعه‌ای هر استان امید بست. در واقع این هنر استاندار است که بتواند از آب، هوا و خاک، تولید ثروت کند؛ ظرفیت‌هایی که در استان‌های کشور وجود دارد، اگر به درستی به کار گرفته شود، می‌تواند از اتکا به منابع بودجه‌ای دولت بکاهد. خوداتکایی استان‌ها موضوعی جدی است و لازم است استان‌ها در ایجاد درآمد و تجهیز منابع نقش‌آفرینی کنند. البته این درآمدزایی نیازمند آن است که برخی اختیارات به استان‌ها واگذار شود. در حال حاضر بودجه عمرانی دولت به صورت متمرکز تدوین شده و از سوی دستگاه‌های اجرایی ملی در استان‌ها مدیریت می‌شود. در حالی که آنچه در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مورد مدیریت قرار می‌گیرد، کمتر از 10 درصد است. دولت و مجلس شورای اسلامی باید این توجه را داشته باشند که برخی طرح‌های عمرانی، کارکردی کاملاً استانی دارد و می‌توان آنها را در خدمت توسعه استان قرار داد و مسوولیت را به مدیران استانی سپرد. در شرایط موجود، تمرکززدایی یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسد. مطابق با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، چنانچه قصد داریم اقتصادی درونزا به جای درونگرا داشته باشیم، لازم است پتانسیل‌ها و ظرفیت‌ها از پایین به بالا شناسایی و به کار گرفته شود. بنابراین لازم است نظام برنامه‌ریزی از بالا به پایین به عنوان یک رویه تک‌متغیره کنار گذاشته شود و هر دو نوع برنامه‌ریزی پایین به بالا و بالعکس مورد توجه قرار گیرد. امروز در کشور شاهد عدم تعادل‌های منطقه‌ای و عدم رشد متوازن بخش‌های اقتصادی هستیم که این موضوع سبب آن شده که در برخی حوزه‌ها تراکم شدید صنعت وجود داشته باشد و برخی حوزه‌های دیگر اما با محرومیت مواجه باشند. از این‌رو به منظور نیل به رشد متوازن و تعادل منطقه‌ای در جغرافیای کشور نیاز به یک نقشه راه وجود دارد تا بتوان متناسب با ظرفیت‌های آمایش سرزمینی و اولویت‌های هر استان، وضعیت را مشخص کرده و در این چارچوب گام برداشت. در این صورت می‌توان شکاف‌های توسعه‌ای را که ناخواسته سبب دوری استان‌های کشور از یکدیگر شده به حداقل رسانید.
همان‌گونه که اشاره کردید سیاست‌های ملی در سطح کشور وجود دارد و از طرفی به دلیل تفاوت در شرایط و ظرفیت‌های استان‌های کشور، نیاز است سیاست‌های منطقه‌ای نیز مورد توجه قرار گیرد. به نظر شما در استان‌های کشور، سهم سیاست‌های ملی باید پررنگ‌تر باشد یا سیاست‌های منطقه‌ای؟
ببینید نمی‌توان این دو سیاست را جدا از یکدیگر در نظر گرفت. سیاست‌های منطقه‌ای باید متاثر از سیاست‌های کلان ملی باشد. هر یک از سیاست‌های منطقه‌ای با تقسیم کار مشخص، به نوعی جزئی از یک پازل به شمار می‌رود که باید در قالب سیاست‌های ملی جانمایی شود. مهم‌ترین ظرفیتی که می‌تواند به تقسیم مناسب کار بینجامد، در چارچوب برنامه ملی آمایش سرزمین، مشخص شده و در سه برش ملی، استانی و بخشی قابل تفکیک است. به عنوان نمونه در برنامه ششم توسعه، سیاست‌های کلان در قالب بخش‌ها تدوین شده اما گام بعدی برش استانی این برنامه متناسب با مختصات هر استان است که اخیراً حسب تاکید رئیس سازمان برنامه و بودجه، مقرر شد این موضوع در دستور کار سازمان قرار گیرد تا به تفکیک استان‌ها، برنامه‌های مجزا وجود داشته باشد.
به هرحال نهاد استانداری در کشور تابعی از وزارت کشور بوده و از این‌رو استانداران دارای نقش‌های امنیتی-سیاسی نیز هستند. یک استاندار موفق چگونه می‌تواند میان دو نقش سیاسی-امنیتی و اقتصادی-توسعه‌ای خود نوعی توازن برقرار کند تا این حوزه‌ها دچار تعارض نشود؟
استاندار در حوزه‌های امنیتی به لحاظ مسوولیت شورای تامین، عهده‌دار مدیریت امنیت استان است. به این معنا که مدیریت هماهنگی تمامی نهادهای امنیتی که در استان حضور دارند، از سوی استاندار صورت می‌گیرد. در حوزه سیاسی نیز استاندار، مدیریت امور سیاسی استان را بر عهده دارد؛ چنان‌که وظیفه دارد تا برای احزاب و گروه‌های سیاسی مختلف که در چارچوب قانون تعریف شده‌اند، امنیت و امکان فعالیت ایجاد کند. در این دو حوزه در واقع استاندار نقش تسهیل‌گر را ایفا می‌کند و اساساً حوزه سیاسی در وزارت کشور به معنای توجه ویژه یا بی‌توجهی به گروه یا حزبی خاص نیست.
چنانچه استاندار بتواند در ایجاد رونق اقتصادی در استان، اقدامات مناسب و اثرگذار صورت داده و به عنوان نمونه سبب کاهش نرخ بیکاری استان شود، تنش‌های اجتماعی و پیامدهای نامطلوب امنیتی نیز کاهش می‌یابد. اما اگر اقدامات اقتصادی در اولویت‌های بعدی قرار گیرد، زمینه بروز ناهنجاری‌های اجتماعی رو به افزایش می‌گذارد و در اشکال مختلف استان را متضرر می‌کند که استمرار آن می‌تواند سبب تضعیف سرمایه اجتماعی دولت شده و حتی به مسائل نگران‌کننده امنیتی منجر شود. از این‌رو موضوع راهبردی برای هر استاندار در کنار سایر وظایف و فعالیت‌هایی که بر عهده دارد، توجه به مسائل اقتصادی و رونق است. به ویژه در سال جاری که از سوی مقام معظم رهبری با عنوان اقتصاد مقاومتی، تولید و اشتغال نام‌گذاری شده و از سوی دیگر تاکیداتی که رئیس‌جمهور محترم نیز همواره روی این موضوعات داشته‌اند.
چالش‌های بزرگ اقتصادی نظیر بیکاری، بحران محیط‌زیست و تنش آبی روزبه‌روز ابعاد گسترده‌تری پیدا می‌کنند و به تدابیر اساسی نیاز دارند. یکی از مهم‌ترین این چالش‌ها، مضیقه در منابع آبی کشور است. فکر می‌کنید استانداران در مهار این ابرچالش، چه نقشی می‌توانند ایفا کنند؟
کشور ما منطقه‌ای است که اکنون وارد دهه دوم خشکسالی شده و میزان بارش نسبت به سال‌های گذشته روندی نزولی را طی می‌کند. همچنین در برخی استان‌ها به سبب برداشت‌های بی‌رویه از منابع آب‌های زیرزمینی، شاهد فرونشست‌ها و فروچاله‌ها هستیم. از طرفی مصارف به میزانی افزایش یافته که منابع موجود دیگر پاسخگو نیست. اکنون حدود 65 درصد منابع آبی در بخش کشاورزی به دلیل رویکرد سنتی و نبود الگوی کشت مناسب، هدر می‌رود. این موارد در کنار برخی مسائل دیگر در حوزه آب، شرایط ویژه‌ای را برای کشور ایجاد کرده که به تدبیر فوری نیاز دارد. از آنجا که بخش عمده متقاضی آب در استان‌ها بخش کشاورزی است لذا استاندار با مدیریت صحیح و اقتصادی و ترویج کشاورزی نوین با بهره‌وری بالا، می‌تواند تا حدود قابل توجهی از هدررفت منابع آبی جلوگیری کند. همچنین استاندار می‌تواند از اجرای طرح‌های اقتصادی آب‌بر نظیر صنایع فولاد، در مناطق کم‌آب ممانعت کند. متاسفانه پروژه‌های بسیاری وجود دارد که از گذشته کلید خورده و اکنون در تامین منابع آب و انرژی دچار مشکل شده است. این مساله همچنین سبب آن شده که هزینه تمام‌شده تولید به میزانی افزایش یابد که فاقد مزیت رقابتی باشد.
استانداران در خصوص مهار ابرچالش‌های دیگر چگونه می‌توانند موثر باشند؟
اجازه دهید به معضل بیکاری و ضرورت اشتغال‌زایی بپردازم. بنابر اعلام مرکز آمار ایران، قدر مطلق بیکاران حدود 5/3 میلیون نفر برآورد شده این در حالی است که مطابق هدف‌گذاری موجود در برنامه ششم توسعه، قرار است نرخ بیکاری از 8/12 به 6/8 درصد کاهش پیدا کند. به این منظور سالانه حدود 900 هزار فرصت شغلی نیاز است ضمن اینکه حدود 84 درصد جمعیت جویای کار را فارغ‌التحصیلان جوان دانشگاهی تشکیل می‌دهند، بنابراین کیفیت مشاغل نیز اهمیت دارد. برای ایجاد این تعداد فرصت شغلی رشد متوسط هشت‌درصدی در تولید ناخالص داخلی نیاز است که این میزان از رشد نیز به سالانه حدود 755 هزار میلیارد تومان تامین مالی در اقتصاد نیاز دارد. از این میزان نیز حدود 23 درصد باید از محل جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و فاینانس محقق شود.
استانداران رئیس کارگروه اشتغال و مسوول هماهنگی کلیه دستگاه‌های اثرگذار در امر اشتغال هستند که این کارگروه از منظر سیاست‌های کلان، طبیعتاً باید متناسب با ظرفیت‌های بومی و نیز هم‌جهت با راهبردهای شورای عالی اشتغال گام بردارد. به نظر می‌رسد چنانچه استانداران در رفع تنگناهای واحدهای تولید تمرکز کنند، این مشکلات را رصد و از مسائل آتی پیشگیری کنند، می‌توانند در حفظ اشتغال موجود موثر باشند. در خصوص اشتغال جدید نیز لازم است استانداران در مسیر جذب سرمایه‌گذاری اعم از داخلی و خارجی و نیز تامین مالی، فضای کسب‌وکار را بهبود بخشند، فرآیندهای بوروکراسی‌های اداری را به حداقل برسانند و شرایط را برای حضور و فعالیت هرچه بیشتر بخش خصوصی واقعی فراهم کنند.
به لزوم بهبود محیط کسب‌وکار اشاره داشتید. امروز بسیاری از کارشناسان بر این باورند که راهکار اساسی رونق اقتصاد کشور، تقویت و میدان دادن به بخش خصوصی است. لازمه این امر نیز ایجاد فضای مساعد در محیط کسب‌وکار است. اما فعالان اقتصادی کشور همواره از نامساعد بودن این فضا گلایه دارند. استانداران در زمینه بهبود فضای کسب‌وکار چه نقشی می‌توانند ایفا کنند؟
شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی در استان‌ها نهادی است که با ریاست استاندار و دبیری اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی مرکز استان تشکیل می‌شود و به عنوان یک ظرفیت مناسب برای هماهنگی میان دولت و بخش غیردولتی تلقی می‌شود. تشکیل این شورا نیز در قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار پیش‌بینی شده است. قانون دیگری که در دولت یازدهم به سرانجام رسید و آیین‌نامه‌های آن با سرعت قابل قبولی تدوین شد، قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر بود. این قانون نیز دارای ظرفیت‌های مثبتی برای میدان دادن هرچه بیشتر به بخش خصوصی است. استاندار همچنین رئیس کارگروه تسهیل و رفع موانع تولید و ستاد جذب سرمایه‌گذاری نیز هست. در واقع به لحاظ مراجع قانونی و ظرفیت‌هایی که برای فعالیت یک استاندار فراهم شده، کم‌و‌کاستی وجود ندارد و نکته مهم استفاده مطلوب و شایسته از این ظرفیت‌هاست. اگرچه باید اذعان کرد کماکان برخی وظایف و اختیارات به استان‌ها تفویض نشده و انتظار آن است که در دولت دوازدهم این اتفاق رخ دهد.
در برنامه‌های توسعه کشور تا چه اندازه به مقتضیات و شرایط خاص استان‌ها توجه شده است؟
به نظر می‌رسد باید نوعی تغییر رویکرد در تدوین برنامه‌های توسعه صورت گیرد. بررسی این برنامه‌ها در قبل و بعد از انقلاب اسلامی، نشان می‌دهد نظام برنامه‌ریزی کل‌نگر بوده و در این نظام سعی شده تمام بخش‌ها تحت پوشش قرار گیرد به همین دلیل نیز شاهد آن هستیم که اهداف برنامه به درستی محقق نشده است. بر اساس سند چشم‌انداز، میانگین رشد سالانه تولید ناخالص داخلی هشت درصد تعیین شده تا اهداف مورد نظر حاصل شود. اکنون اما 10 سال از سال‌های چشم‌انداز گذشته و میانگین رشد اقتصادی ظرف این مدت حدود 4/2 درصد رقم خورده است در حالی که به منظور جبران این عقب‌ماندگی لازم است در سال‌های برنامه‌های ششم و هفتم توسعه، رشد میانگین 14درصدی را تجربه کنیم. بنابراین شرایط پیش‌رو شرایط خاصی است و به تدبیر ویژه‌ای فارغ از رفتار و ادبیات در منطق گذشته برنامه‌ریزی، نیاز است. پیشنهاد ما در برنامه ششم این بود که در برنامه‌ریزی علاوه بر منطق جامعیت آن، همچنین به موضوعات خاص نیز توجه شود. منظور از موضوعات خاص هسته‌های کلیدی خط‌دهنده است که در ادبیات برنامه‌ریزی به آن core planning گفته می‌شود چراکه اکنون کشور به دلایل مختلفی از جمله تحریم‌ها، بدعهدی‌های بین‌المللی، شوک نفتی، حجم محدود درآمدهای مالیاتی و نظیر آن، در مضیقه منابع به سر می‌برد. در چنین شرایطی اهداف اقتصادی باید اولویت‌بندی شود. به عبارت دیگر باید برخی از حوزه فعالیت‌هایی در اقتصاد کشور تحریک شوند که مانند بخش مسکن، به عنوان پیشران بتوانند در سایر فعالیت‌ها تحرک ایجاد کنند. بر این اساس هر استان دارای یک هسته توسعه‌ای است که باید مورد شناسایی و تحریک قرار گیرد. لذا به نظر می‌رسد با تدوین برش استانی در برنامه ششم می‌توان این اولویت‌ها را در هر استان مشخص کرد و به‌رغم کمبود منابع، از این طریق بتوان حرکت موثری را در اقتصاد کشور آغاز کرد.
