کج‌راه قدرت‌طلبی

تقسیمات کشوری گرچه با هدف تقسیم کشور به واحدهایی کوچک‌تر برای ارائه بهتر خدمات اداری، تامین امنیت و بهبود اوضاع اجتماعی و اقتصادی صورت می‌گیرد اما این خط‌کشی،‌ همواره با تنش‌هایی همراه بوده است. آنچه در سال‌های اخیر شاهد بوده‌ایم،‌ افزایش تقاضاها برای تغییر در نقشه تقسیمات کشوری از سوی افکار عمومی است که اغلب، عامل اصلی آن، عدم توسعه متوازن منطقه‌ای و وجود نابرابری اجتماعی عنوان می‌شود. حال سوال این است که چرا ایجاد تغییر در این نقشه همواره با مقاومت از هر دو سوی حاکمیت و مردم روبه‌رو می‌شود؟ عبدالله رمضان‌زاده سخنگوی دولت اصلاحات بر این باور است که خلأ اداره کارآمد مناطق و شکل‌گیری برخی نیازهای واقعی، شعله طمع رسیدن به مناصب سیاسی و اقتصادی را در برخی نخبگان محلی روشن می‌کند؛ آنهایی که راه رسیدن به این هدف را در تحریک افکار عمومی می‌بینند.

♦♦♦

 چرا نقشه تقسیمات کشوری گاهی تغییر می‌کند و استان‌ها و شهرستان‌های جدیدی به این نقشه اضافه می‌شوند؟

برای تغییراتی که در زمان‌های مختلف در نقشه تقسیمات کشوری شکل می‌گیرد یا درخواست آن وجود دارد، می‌توان چهار عامل را در نظر گرفت که گاهی تنش‌های شدیدی را به دنبال دارد. نخستین عامل را باید در عدم انطباق سازمان اداری کشور با نیازهای ناشی از افزایش جمعیت جست‌وجو کرد. به این معنا که سازمان اداری کشور توانایی انطباق خود را نداشته و نمی‌تواند خود را به سرعت در برابر نیازهای ناشی از افزایش جمعیت کشور چابک کند. به نظر می‌رسد سهم این عامل در میان عوامل دیگری که در ادامه به آنها اشاره می‌کنم بسیار پررنگ‌تر است و می‌توان آن را عامل اصلی تنش‌های ناشی از تقسیمات کشوری خواند.

دومین عامل هم عدم دسترسی مردم برخی از مناطق کشور به خدمات مطلوب سازمان اداری کشور است. در واقع به دلیل دورافتاده بودن مراکز استان‌ها خدمات‌رسانی اداری به مردم نواحی دوردست‌تر در یک استان دچار مشکل می‌شود.

در واقع این دو دلیل مهمی که در بالا به آنها اشاره کردیم، عارضه‌ای بد را به دنبال دارد؛ عارضه‌ای که خود عاملی برای به وجود آمدن تنش‌های ناشی از موضوعات مربوط به تقسیمات کشوری است. دو عامل نخستین یاد‌شده، سبب سوءاستفاده برخی نخبگان محلی و حتی نخبگان کشوری از اختلافات و مشکلاتی که وجود دارد می‌شود. یعنی یک نیاز واقعی وجود دارد اما همین نیاز واقعی به دستاویزی برای برخی نخبگان برای سوءاستفاده تبدیل می‌شود و مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد. عده‌ای هم تلاش می‌کنند با ایجاد تغییر در نقشه تقسیمات کشوری و ایجاد مناطق جدید شرایط را برای رسیدن به مناصب جدید و بالا ایجاد کنند. به هر حال با هرگونه تغییر در نقشه تقسیمات کشوری در سطوح بخش، شهر، شهرستان و استان‌ها، تعداد مناصب اداری تغییر می‌کند و افزایش می‌یابد و این امر شرایط خوبی را در اختیار برخی افراد برای رسیدن به این مناصب مهیا می‌کند. از سوی دیگر، عده‌ای هم از اختلافات قومی و قبیله‌ای بهره می‌گیرند و تلاش می‌کنند برای رسیدن به اهداف مورد نظر خود، به این اختلافات دامن زده و از این طریق تفکیک مناطق را دنبال می‌کنند.

عامل چهارم در به‌وجودآمدن تنش‌های ناشی از موضوعات مربوط به تقسیمات کشوری،‌ عدم تدبیر وزارت کشور است. ما در دوره‌های مختلف شاهد آن بودیم که بی‌تدبیری این وزارتخانه در بررسی نیازهای واقعی برای تقسیمات کشوری، به تنش‌ها در این زمینه دامن زده است. توجه به این نکته ضروری به نظر می‌رسد که گاهی اوقات نیازها برای تقسیمات کشوری واقعی است. اگر بخواهیم به نمونه آن در سطح کلان تقسیمات کشوری یعنی تفکیک یک استان اشاره کنیم، باید به تجربه تفکیک استان خراسان بنگریم. تقسیم این استان بزرگ به سه استان خراسان شمالی، رضوی و جنوبی در سال 1383،‌ گرچه با تنش‌هایی هم همراه بود اما بر پایه نیاز واقعی مردم شکل گرفت اما بسیار ضروری بود و می‌توان آن را نمونه موفقی از تقسیمات کشوری نامید. ضرورت این موضوع از آنجا ناشی می‌شد که اداره استان پهناور خراسان توسط یک استانداری امکان‌پذیر نبود. از سوی دیگر تفکیک این استان به سه استان، موجب شد تمرکز از مشهد به سایر مناطق استان خراسان بزرگ تسری یافته و ظرفیت‌های فراوان نقاط دیگر این استان نیز دیده شده و تلاش‌ها برای بالفعل کردن آن صورت گیرد. به نظر می‌رسد اگر استان خراسان بزرگ تفکیک نمی‌شد علاوه بر مشکلات اداری فراوانی که مردم این استان پهناور برای انجام کارهای اداری خود با آن روبه‌رو بودند، فرصت‌های اقتصادی و اجتماعی بسیاری را نیز از دست می‌دادند.

با این همه اما در سایر مناطق ایران تقسیمات کشوری باید قفل شده و نظام اداری چابک شود. بر اساس تجربه ناشی از سابقه سال‌ها حضورم در وزارت کشور،‌ تقسیم استان زنجان به دو استان قزوین و زنجان را اشتباه می‌دانم که در زمان خود تنش‌های زیادی را به دنبال داشت. همچنین تقسیم استان آذربایجان شرقی به اردبیل و آذربایجان شرقی هم غلط بود. همین‌طور برخی تقسیمات کوچکی که در سطح شهرستان و شهرها اتفاق می‌افتد. بنابراین همه اینها را می‌توان ناشی از عدم کارآمدی و چابکی نظام اداری در خدمات‌رسانی به مردم و نیز سوءاستفاده نخبگان از این فضا دانست.

 محققان حوزه جغرافیای سیاسی،‌ یکی از اهداف تقسیمات کشوری را به طور کلی، ایجاد توازن و عدالت منطقه‌ای عنوان می‌کنند و بر اساس مطالبی هم که شما گفتید، ایجاد سهولت در دستیابی به خدمات محلی با تمرکززدایی یکی دیگر از دلایل تغییر در نقشه تقسیمات کشوری است. آیا می‌توان گفت که تقسیمات کشوری در ایران در راستای دستیابی به این اهداف بوده است؟ مطالعات نشان می‌دهد که عمده تقسیمات کشوری در ایران بر اساس آمایش سرزمین شکل نگرفته و بیشتر تحت تاثیر عامل تاریخی و نیز قومی بوده است. نظر شما چیست؟

گرچه با این نکته موافقم که باید در موضوع تقسیمات کشوری توازن منطقه‌ای را در نظر بگیریم اما به نظر من، تقسیمات کشوری برای ایجاد توازن منطقه‌ای شرط لازم است و نه شرط کافی. بنابراین لزوماً با ایجاد تقسیمات کشوری، توازن منطقه‌ای ایجاد نمی‌شود که بتواند محرک قوی برای ایجاد توسعه منطقه‌ای باشد. ایجاد توازن منطقه‌ای نیاز به سیاستگذاری کلان ملی دارد و باید در چارچوب طرح آمایش سرزمین دیده شود. تدوین طرح این کار در دولت اول اصلاحات آغاز شد و در دولت دوم هم تقریباً طرح آمایش سرزمین به تصویب رسید و قرار بود به مجلس واگذار شود که با روی کار آمدن مجلس هفتم و تغییر دولت در سال 84، به فراموشی سپرده شد.

ما امروز برای ایجاد توازن منطقه‌ای به صورت جدی نیازمند آمایش سرزمین هستیم.

 آیا شکل‌گیری استان‌های جدید یا تقسیم شهرستان‌ها، امکانی جز طولانی شدن بوروکراسی دولتی و پدید آوردن مراکز جدید دولتی مانند فرمانداری، شهرداری و‌... در‌بر دارد؟

بله، تقسیمات کشوری در شرایط فعلی و با توجه به نقشه فعلی تقسیمات، جز حجیم شدن دولت و افزایش تعداد جایگاه‌های مدیریتی و نیز افزایش هزینه‌های مدیریتی و به طور کلی گسترش یک بوروکراسی پیچیده، هیچ فایده‌ای برای مردم ندارد. مگر در موارد بسیار استثنایی مثل تفکیک استان خراسان بزرگ که نیاز مردم اصلی‌ترین عامل آن بود و اداره استان هم بسیار سخت شده بود و دولت ناچار بود به اجرای تقسیم این استان به سه استان کوچک‌تر. اما در سایر نقاط، افزایش تعداد استان‌ها، فقط به افزایش حجم دولت و گسترش بوروکراسی انجامیده این در حالی است که مشخص نیست میزان خدمت‌رسانی به مردم هم افزایش یافته و به نقطه مطلوب رسیده باشد.

 در نظامی که بخش عمده‌ای از درآمدها به سوی مرکز اعم از پایتخت و مراکز استان‌ها روانه می‌شود، آیا یکی از خوبی‌های تقسیمات کشوری این نیست که ما بتوانیم تمرکز سرازیر شدن بودجه‌ها به مراکز را بشکنیم و سایر مناطق را هم از امکانات بهره‌مند کنیم؟

تجربه نشان داده که مضرات این کار از منافع آن بسیار بیشتر بوده است. مهم‌ترین آن، این است که تعداد زیادی مدیر باید به مناطق جدید روانه شوند که نیاز به امکاناتی چون اداره، ماشین، خانه سازمانی و‌... دارند و ما با این کار همان‌طور که گفتم آن منطقه را با بوروکراسی جدید عجین کرده‌ایم. در حالی که اگر بخواهیم به موضوع توازن منطقه‌ای که شما به شکلی در سوال به آن اشاره کردید، بپردازیم نیازمند طرح کلان ملی برای تمرکززدایی از اقتصاد هستیم و نه لزوماً تقسیمات کشوری. با وجود اقتصاد متمرکز و مرکزگرا یعنی اقتصادی که در مرکز برای آن تصمیم گرفته می‌شود و منابع را هم به سوی مرکز جذب می‌کند، تقسیمات کشوری نمی‌تواند زمینه‌ساز ایجاد توازن منطقه‌ای باشد. شما مجبورید برای رسیدگی به مناطق از سیاست تبعیض مثبت استفاده کنید که متاسفانه در سیستم اقتصادی ما جز در دوران هشت‌ساله اصلاحات، دیده نشد. باید با تبعیض مثبت به مناطق توجه شود تا از اقتصاد متمرکز مرکزگرا فاصله بگیریم.

 به نظر شما راه فاصله گرفتن از اقتصاد متمرکز مرکزگرا چیست؟

با نگاه به تجربه‌های دنیا در این زمینه، راهکار قابل رویت است. ببینید در دوران مرحوم هاشمی با اینکه امکانات استان اصفهان از اغلب نقاط ایران بیشتر بود و منابع صنعتی کشور هم در این استان متمرکز شده بود، ما شاهد تصویب عوارض جدید با عنوان عوارض فروش آهن و فولاد در اصفهان بودیم. شما اگر می‌خواستید در استان بوشهر یا سیستان و بلوچستان مدرسه بسازید، باید برای هر کیلو آهن مقداری هم به مردم اصفهان کمک می‌کردید. یعنی از مزایای اقتصادی کارگاه‌ها و کارخانه‌های بزرگ استفاده کرده بودند و از مزایای فروش آن هم بهره می‌بردند و این اگرچه به نفع مردم اصفهان بود اما به ضرر مردم مناطق محروم هم بود. این سیاست‌ها که ناشی از تجمع قدرت در برخی از مناطق کشور است که خود نوعی از توزیع ناعادلانه قدرت به شمار می‌آید، سبب می‌شد که برخی تصمیمات اقتصادی نیز به نفع این مناطق اتخاذ شود. با این همه اگر بخواهیم به راهکاری برای برون‌رفت از اقتصاد متمرکز مرکزگرا اشاره کنیم، در نخستین گام باید مشارکت همه مردم ایران در قدرت سیاسی تسهیل شود. یعنی همان حد که مردم اصفهان می‌توانند در قدرت مرکزی دخیل باشند، مناطق دیگر ایران هم بتوانند دخیل باشند. آمارها نشان می‌دهد به میزان مداخله مدیران در سیاست‌های کلان کشور، مناطق منسوب به آنان از امکانات بیشتری برخوردارند. بنابراین همان‌طور که گفتم یکی از راه‌ها افزایش مشارکت سیاسی مردم و مشارکت در امر اداره کشور توسط همه ایرانیان است به نحوی که در این زمینه تبعیضی وجود نداشته باشد. دومین راهکار این است که سیاستگذاری اقتصادی به نحوی باشد که از پتانسیل‌های همه مناطق بهره‌برداری کنیم نه آنکه همه امکانات را در چند شهر و در چند استان مرکزی کشور متمرکز کنیم. نگاهی گذرا به توزیع امکانات صنعتی در استان‌های مرکزی، اصفهان، یزد، کرمان، قزوین و تهران در مقایسه با استان‌های حاشیه‌ای کشور نشان می‌دهد که توسعه متوازن در کل کشور موضوعی است که نادیده انگاشته شده است.

 همین توسعه نامتوازن و نبود توازن منطقه‌ای چالش‌های اجتماعی و آسیب‌های متعددی را به دنبال خواهد داشت. سوال من این است که شما نمونه تنش‌هایی را که اخیراً در شهر کازرون رخ داد مصداق این چالش‌ها می‌دانید یا خیر؟

من موضوع کازرون را ضعف مدیریت وزارت کشور و سوءاستفاده برخی نخبگان محلی می‌دانم. یعنی تحریک افکار عمومی، آغاز و ادامه این تنش‌ها حاصل بی‌تدبیری وزارتخانه‌ای است که یکی از مهم‌ترین وظایفش ایجاد امنیت داخلی است. از سوی دیگر، برخی نخبگان محلی با سوءاستفاده از خلأ حاصل از ضعف وزارت کشور، مردم را تحریک کردند بدون آنکه ایجاد تغییر در نقشه این شهر، نفع یا ضرر خاصی برای عامه مردم داشته باشد.

ایران یک کل یکپارچه است و همه نقاط ایران نیازمند توجه و رسیدگی است. این در حالی است که سیاست‌های فعلی، سیاست‌های منطقه‌گرایانه به سود مناطق مرکزی کشور است. ما حتی در اتخاذ سیاست‌های اقتصادی برای مناطق ایران با تصمیماتی روبه‌رو شده‌ایم که باوجود ویترین و ظاهر توجه به مناطق مختلف، عدالت منطقه‌ای را در نظر نگرفته و بیش از همه منافع را عاید مناطق مرکزی کشور کرده است. به این معنا که استان‌ها به میزانی که از مرکز دور هستند و فاصله جغرافیایی دارند، از امکانات اقتصادی و مدیریتی کمتری برخوردار هستند. این موضوع به هیچ عنوان با رویکرد قومی و قبیله‌ای رخ نداده بلکه محصول سیاستگذاری غلط کلان اقتصادی است. از سوی دیگر همان‌طور که در سوال هم مطرح کردید، توجه به توازن منطقه‌ای اولین اثرش مهاجرت از مناطق حاشیه‌ای کشور به مناطق مرکزی است. مهم‌ترین چالشی هم که ایجاد می‌کند، گسترش حاشیه‌نشینی در شهرهای بزرگ مرکزی ایران است. بحران اجتماعی شدیدی که ما در شهرهای بزرگ با آن روبه‌رو هستیم، بخش بزرگی از آن ناشی از عدم توجه یکپارچه به همه مناطق ایران به ویژه مناطق دوردست‌تر از مرکز است. بنابراین تا این مساله در کشور حل نشود، سیل مهاجرت همچنان ادامه می‌یابد و این معضل به همین‌جا ختم نمی‌شود. در صورت ادامه بی‌توجهی‌ها، چالش‌ها به سمت آسیب‌های امنیت ملی هم پیش می‌رود. یکی از موضوعاتی که می‌تواند چالش امنیت ملی را زیر سایه عدم توازن منطقه‌ای ایجاد ‌کند، تخلیه مناطق مرزی از جمعیت به دلیل نابرخوردار بودن است حال آنکه حضور جمعیت در مناطق مرزی یک نیاز مهم برای هر کشوری به ویژه ایران است.

 در موردی نظیر شهر کازرون بخشی از تنش‌ها به دلیل آن بود که بخشی از مردم این شهر مخالف تقسیم شهرشان بودند. به نظر شما این خواسته تا چه اندازه منطقی است؟

همیشه در تقسیمات کشوری، عده‌ای موافق و عده‌ای مخالف هستند. در این موضوع استنباط اینکه کدام‌یک در طرف حق یا ناحق قرار دارند به نظر من بی‌معناست. موضوع آن است که آیا نظام اداری ما به اندازه کافی برای خدمت‌رسانی کارآمد است یا خیر. اگر به مردم تضمین کافی داده شود که نظام اداری کارآمدی لازم را دارد و نیازی به تقسیمات کشوری نیست، کسی برای مدیر شدن عده‌ای دیگر، جان خود را به خطر نمی‌اندازد. در این نقطه است که سوءاستفاده نخبگان فارغ از اینکه متعلق به کدام جریان سیاسی باشند، از خلأهای موجود رخ می‌نماید. یکی از اصلی‌ترین اهداف آنها دستیابی به مناصب سیاسی و برخی رانت‌های اقتصادی است. پیشنهاد من این است که کلاً تغییر تقسیمات کشوری را در همه جای کشور متوقف کنیم. اگر موارد استثنایی هم وجود دارد باید حتماً استمزاج از مردم آن منطقه صورت گیرد و طی یک نظرسنجی روشن، نظر و رای این مردم بررسی شود تا اقلیت و اکثریت مشخص شود. همچنین در مواردی مانند کازرون حتماً وظیفه حاکمیت این است که با نخبگان سیاسی که مردم را تحریک کردند،‌ فارغ از اینکه این افراد به کدام جناح سیاسی گرایش دارند، به عنوان عاملان مخل امنیت کشور برخورد کند. از سوی دیگر به مردم تضمین داده شود که خدمت‌رسانی به آنها متوقف نمی‌شود و متضرر نخواهند شد.

 در موضوع تقسیمات کشوری، یک منطقه چه کوچک باشد و چه بزرگ، چه کم‌درآمد باشد و چه پردرآمد، در حکومت غیرفدرال آیا بهره‌ای از درآمد ایجاد‌شده خود می‌برد؟

درباره بهره‌برداری از درآمد باید به قانون مالیات‌ها اشاره کرد که استان‌ها می‌توانند از درآمدهایی که کسب می‌کنند بهره‌برداری کنند. اما در اینجا این مشکل وجود دارد که برخی استان‌ها اصلاً درآمدزایی ندارند که بخواهند مالیاتی در آن شکل گیرد. ما با این بحران روبه‌رو هستیم که در دوران مختلف چه قبل و چه پس از انقلاب، ارز ارزان به برخی مناطق کشور سرازیر شد و در آن مناطق سرمایه‌گذاری شد و هم‌اینک از آن بهره می‌برند. با این حال مناطقی که از این ارز ارزان بهره‌مند نشدند، امروز باید با استان‌های برخوردار رقابت کنند و این امکان‌پذیر نیست. در دولت اصلاحات، چند استاندار به رئیس‌جمهور وقت پیشنهاد کردند که برنامه‌ای را برای توازن منطقه‌ای به اجرا درآورد. ایشان در ذیل این برنامه پیشنهادی، به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور دستور دادند که به گونه‌ای برنامه‌ریزی شود که استان‌ها بتوانند در پایان برنامه چهارم توسعه، به حد توان رقابت با استان‌های برخوردار برسند. البته این موضوع که در برنامه چهارم توسعه هم آمده بود به دلیل تغییر دولت و انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، تعطیل شد. ما نیازمند نگاه کلان آمایشی به کشور و نگاه یکسان به همه مناطق هستیم. این موضوع تا زمانی‌که امر مشارکت در قدرت سیاسی برای همه ایرانیان بدون تبعیض فراهم نشود، امکان‌پذیر نخواهد بود.