رانت‌جویی از قلمرو سرزمینی

در تاریخ قانونگذاری ایران، از اولین قوانینی که در مجلس شورای ملی تصویب شد، قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام است که در 1285شمسی تصویب و ابلاغ شد. در این قانون محدوده ایالت‌ها و ولایت‌ها و حدود اختیارات حکام (استانداران) تعیین شد. توجه خاص اولین دوره مجلس مشروطه، به تصویب قانونی برای تقسیمات کشوری ساده است. سنت قجری حاکم بر اداره کشور، چنان بود که هر ایالت در واقع منبع درآمد عظیمی برای حاکم ایالت بود. این درآمد از محل‌های مختلف مثل انواع مالیات‌ها و باج‌ها و خراج‌ها تامین می‌شد و حکومت مرکزی نیز سهمیه دریافت می‌کرد. ولی اصولاً سلطه بر هر ایالت (استان) بدون هر ضابطه و حساب و کتاب، منبع نامشروع قدرت بود. مجلس درصدد بود با تعیین مقررات قانونی مانع از آن شود که قلمرو سرزمین منبع ثروت و قدرت فردی حاکمان و وابستگانشان باشد.

تعیین تقسیمات کشوری در چارچوب قانون به این معناست که منطقه‌بندی کشور نباید بر اساس اراده فردی و در جهت تامین منافع فردی انجام شود. زیرا هر منطقه از کشور، بخشی از واحد بزرگی است که کشور نامیده می‌شود. تقسیم کشور بر پایه تشخیص فردی و منفعت فردی یا گروهی، منطقه و کشور را در خدمت منافع فرد و گروه قرار می‌دهد. چنین ساختاری، شبیه «ملوک‌الطوایفی» است که ساختاری مغایر با مفهوم ملی دارد. در نظام ملوک‌الطوایفی، دولت مرکزی به تابعی از قدرت‌های خارج از قانون در منطقه تبدیل شده و مفهوم ملی معنای خود را از دست می‌دهد. این را هم اضافه می‌کنم که تعبیر «ملوک‌الطوایفی» به شکل استعاری برای بیان وضعیت فروپاشی نظم حقوقی هم به کار می‌رود و شرایطی را توصیف می‌کند که در آن، هر گروه یا باند قدرت به تناسب زور و فشاری که ایجاد می‌کند، با بی‌اعتنایی به قانون یا نقض قانون، هر کاری را که بخواهد انجام داده و کسی هم از او مسوولیتی نمی‌خواهد.

به هر حال همچنان این سنت به شکل‌های پیچیده‌تر و پنهان کم و بیش در کشور باقی ماند.

بسنده کردن به قانون برای فهم کارکرد تقسیمات کشوری خطاست. آخرین قانونی که هم‌اینک در کشور حاکم است، «قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری» است که در سال 1389 اصلاح شده است. این قانون ضوابط حقوقی و اداری تقسیمات کشوری از ده استان را معین کرده است.

اما ماهیت تقسیمات کشوری، به سادگی قانون و حقوق نیست. نگاهی از زاویه جامعه‌شناسی حقوقی می‌تواند بهتر این موضوع را توضیح دهد.

 مجموعه‌ای پیچیده و دشوار از عوامل مختلف سیاسی، اقتصادی، تاریخی، فرهنگی، قومی، ژئوپولتیک، امنیتی، مذهبی و... برای تعیین یا تغییر تقسیمات کشوری مداخله دارد.

نکته اساسی و مهم این است که تقسیمات کشوری تابعی از متغیر مفهوم ملی است. به این معنا که تقسیمات کشوری باید به گونه‌ای طراحی شود که در کنار توسعه محلی و منطقه‌ای و ثبات نظم و امنیت در محل و منطقه، به رشد و توسعه و افزایش ثبات و امنیت ملی نیز کمک کند. به همین دلیل است که تقسیمات کشوری بسیار دقیق و دشوار است.

منفعت‌طلبی در تقسیمات کشوری

مشکل یا مساله، از آنجا شروع می‌شود که به تمام عوامل فوق عامل دیگری افزوده شود که می‌تواند به‌تنهایی تمام عوامل راهبردی اصلی را تحت تاثیر خود قرار دهد. نام این عامل را «منفعت‌طلبی فردی یا گروهی در تقسیمات کشوری» می‌گذارم. به این معنا که افرادی برای توسعه قدرت خود در منطقه و سطح کشور، بدون رعایت ضوابط و معیارهای بنیادین و بدون توجه به مفهوم ملی برای تغییر تقسیمات کشوری متوسل به ایجاد فشارهای سیاسی و اجتماعی بشوند. در این مدل منافع عمومی محل و منطقه و منافع ملی پایه و مبنای تغییر تقسیمات کشوری نیست، بلکه توزیع منافع بر اساس بهره‌برداری از قدرت و توسعه قدرت و جذب منافع، در خارج از معیارهای کارشناسی و حقوقی مبنای تقسیمات است. در واقع این الگو برای تغییر در تقسیمات کشوری را باید در قالب «رانت‌جویی» تحلیل و بررسی کرد. در رانت‌جویی کسی که در موقعیت قدرت در نظام حکومتی قرار می‌گیرد، با استفاده از ابزار قدرت، خارج از ضوابط و معیارها منافعی را کسب می‌کند.

وقتی یک واحد از تقسیمات کشوری، به سطحی بالاتر ارتقا می‌یابد، مثلاً ده به شهر یا شهر به استان تبدیل می‌شود، بسیاری از مقامات یا شخصیت‌های بانفوذ منطقه نیز به سطحی بالاتر از قدرت دست یافته و منابع بیشتری از قدرت را می‌توانند کسب کنند. این فرآیند اگر در چارچوب معیارهای دقیق کارشناسی و ضوابط حقوقی باشد، بی‌اشکال است اما اگر مبنای آن تلاش‌های رانت‌جویانه و منفعت‌طلبی‌های فردی و گروهی باشد، روندی نامشروع و خصوصاً خطرناک است.

 معمولاً در این موارد، کسانی بر پایه منافع فردی یا گروهی به دنبال تغییر تقسیمات کشوری‌ از چند مسیر و وسیله بسیار قابل‌تامل‌اند؛ ایجاد فشارهای اجتماعی از طریق تظاهرات، طومارنویسی‌ها، تجمع‌ها و مانند اینها. در واقع در این مدل موضوع تغییر تقسیمات کشوری در سطح عمومی به امری سیاسی تبدیل می‌شود.

روش دیگر ایجاد فشار سیاسی به مقامات تصمیم‌گیرنده است که با انواع لابی‌گری‌ها صورت می‌گیرد. در این روش بده بستان‌های سیاسی زیادی اتفاق می‌افتد که در آن شکل‌هایی از تقسیم منافع رخ می‌دهد.

نکته خطرناک در این روش این است که در فرآیند رانت‌جویی از طریق تغییر در تقسیمات کشوری، «قلمرو سرزمین» موضوع رانت‌جویی است که در آن کسب قدرت بیشتر و جلب منافع بیشتر از طریق تغییر در تقسیمات و تسلط مستقیم و غیرمستقیم بر بخش‌هایی از سرزمین هدف است.

اصولاً تقسیمات کشور وقتی بر اساس ضوابط حقوقی و معیارهای کارشناسی اقتصادی و سیاسی و اجتماعی و تاریخی و قومی و مذهبی و ژئوپولتیک و... انجام می‌شود، مجریان با در نظر گرفتن مجموعه این عوامل تصمیمات نهایی را می‌گیرند و در نتیجه احتمال تولید آثار منفی اجتماعی و شکل‌گیری بحران منطقه‌ای به‌طور معقول کاهش می‌یابد. اما وقتی رانت‌جویی منطقه‌ای مبنای تصمیم‌گیری برای تقسیمات باشد، موضوع در حوزه عمومی به امری سیاسی بدل شده و به سرعت و سادگی به بحرانی سیاسی و امنیتی تبدیل می‌شود که می‌تواند ریشه دوانده و نطفه‌های قدرتمند تضادهای محلی و منطقه‌ای باشد یا با فعال شدن تضادهای قدیمی به ستیزه‌ها و نزاع‌های قومی و محلی بینجامد. یعنی امری که کاملاً کارشناسی و حساس است، در عرصه عمومی به امری سیاسی که کانون مرافعات و دعواهای سیاسی است بدل می‌شود. به عبارت دقیق‌تر، بخش‌هایی از «قلمرو سرزمین» موضوع دعوای سیاسی می‌شود. این همان خصوصیتی است که باید به شدت از آن نگران بود و در برابرش ایستادگی کرد. توسعه چنین پدیده‌ای، این قابلیت را دارد که به نزاع‌ها و مرافعه‌های دامنه‌دار و عمیق و کینه‌توزانه‌ای بدل شود که تمامیت ارضی و وحدت ملی را که طبق قانون اساسی دو رکن از ارکان حاکمیت ملی هستند متزلزل و مخدوش کند و حتی عوارضی دردناک‌تر و دشوارتر به بار آورد.

در ادوار مختلف تاریخ معاصر ایران، تلاش‌های رانت‌جویانه برای تقسیمات کشوری همواره جریان داشته و اکنون هم هست. نکته مهم میزان تعهد کارشناسی و قانونی، سلامت، اقتدار و مقاومت دستگاه‌های مجری در برابر این قبیل تلاش‌هاست.

این دلایل کافی است برای اینکه مجدداً تاکید کنم که موضوع تقسیمات کشوری را نباید امری ساده و صرفاً اداری تلقی کرد. توسعه اختلال در نظم حقوقی کشور می‌تواند بستر مناسبی برای رانت‌جویی در قلمرو خاک باشد. هر کوتاهی برای جلوگیری از این روش منفعت‌طلبانه آثاری خواهد داشت که گاه جبران‌ناپذیر خواهند بود.