تاریخ انتشار:
نگاهی به انتخاب دبیرکل جدید اوپک در شرایط بحرانی این سازمان
هیاهوی بسیار برای هیچ
انتخاب دبیرکل جدید اوپک در شرایطی صورت گرفته که اهمیت این سازمان در مقایسه با گذشته بسیار تنزل یافته است.
غلامحسین حسن‌تاش / تحلیلگر ارشد بازار نفت
انتخاب دبیرکل جدید اوپک در شرایطی صورت گرفته که اهمیت این سازمان در مقایسه با گذشته بسیار تنزل یافته است. بعد از تاسیس آژانس بین‌المللی انرژی در سال 1975 میلادی و با تدوین استراتژی‌های جامع و بلندمدت انرژی در کشورهای صنعتی مصرف‌کننده عمده نفت، جایگاه اوپک پایین آمد و این سازمان در موضع منفعل قرار گرفت؛ چرا که آژانس هم مساله انرژی را جامع می‌بیند و هم از استراتژی بلندمدت برخوردار است. در مقابل اوپک فاقد استراتژی بلندمدت است و تصمیمات آن صرفاً به نفت محدود می‌شود. بنابراین پس از دهه 70، نقش اوپک به رگولاتوری یا تنظیم‌گری کوتاه‌مدت بازار جاری نفت منحصر شد تا با تغییر عرضه نفت خود، قیمت‌های جهانی را تا حدودی کنترل کند. اینک به نظر می‌رسد با ظهور پدیده نفت شیل در آمریکا و ویژگی‌های استخراج و تولید از آن، همان تنظیم‌گری بازار نیز تا حدی از دست اوپک خارج شده است؛ چرا که با تغییر قیمت نفت، حجم تولید از منابع شیل نیز نسبتاً با سرعت تغییر می‌کند.
دبیرکلی سازمانی نه‌چندان مهم
در زمانی که اهمیت اوپک کاهش یافته است، طبیعتاً دبیرکلی آن نیز اهمیت چندانی ندارد. در شرایط پویایی اوپک، اگر دبیرکلی آن را شخصیتی معتبر بر عهده داشت، می‌توانست در سطح یکی از وزرای کشورهای عضو عرض اندام کند و ایفای نقش داشته باشد. البته دبیرکل، مسوول اداره دبیرخانه اوپک است و اگر فردی مطلع باشد می‌تواند مطالعات دبیرخانه را به سمتی جهت دهد که برای کشورهای عضو مفید و اثربخش باشد؛ هرچند متاسفانه در اجلاس وزرای اوپک توجه چندانی به گزارش‌های دبیرخانه نمی‌شود و مبنای اغلب تصمیم‌گیری‌ها سیاسی است. باوجود این موارد، صرف همین موضوع که اعضای اوپک پس از سال‌ها توانسته‌اند در مورد انتخاب دبیرکل به توافق دست یابند، یک گام به پیش است و وجهه این سازمان را قدری بهتر می‌سازد؛ اگرچه نمی‌توان آن را حمل بر کاهش واگرایی در بین اعضای این سازمان دانست. ایران نیز در گذشته برای دبیرکلی اوپک کاندیدا معرفی کرده بود. به طور کلی بعید به نظر می‌رسد به این زودی بتوان انتظار حضور نماینده ایران را در جایگاه دبیرکلی داشت، مگر اینکه سیاست و روابط خارجی ایران دچار تحولات اساسی شود. در شرایطی که تصمیم‌گیری اوپک بر مبنای اتفاق آرا صورت می‌گیرد، روابط ایران با عربستان و سایر کشورهای تاثیرگذار جنوب خلیج‌فارس، حسنه نیست و تا زمانی که این شرایط پابرجاست، نه ایران شانس دارد و نه عربستان و نه حتی شاید امارت و قطر و کویت. ضمناً به نظر می‌رسد توافق ضمنی و نانوشته‌ای بین اعضای اوپک وجود دارد که دبیرکلی در دست کشورهای قوی‌تر اوپک قرار نگیرد تا تعادل در سازمان برقرار بماند. در همین راستا طی سال‌های اخیر علاوه بر نیجریه، کشورهایی مثل اندونزی و عراق نیز کاندیداهایی برای دبیرکلی معرفی کرده بودند که به نتیجه نرسید. شاید علت ناکامی این کشورها را بتوان به افراد معرفی‌شده مربوط دانست که چندان مناسب این سمت نبوده‌اند. طبق اساسنامه اوپک، دبیرکل باید از نظر داشتن دانش و تجربه در صنعت نفت، شایسته و در عین حال فردی بیشتر حرفه‌ای باشد تا سیاسی. کشورهای عضو اوپک نیز باید بپذیرند که دبیرکل به عامل یک کشور خاص تبدیل نخواهد شد و علاوه بر این که شخصاً بی‌طرف است، کشور متبوعش نیز در مناقشات عمده بی‌طرف خواهد بود.
دیپلماسی انرژی و دوقطبی ایران-عربستان
مساله دبیرکلی اوپک از جنبه دیپلماسی انرژی نیز قابل بررسی است. اگرچه موضوع دیپلماسی انرژی بحث مفصلی را می‌طلبد، به طور خاص می‌توان گفت عملکرد دیپلماسی انرژی ایران ضعیف است و تعامل مناسبی میان دستگاه نفت و دیپلماسی وجود ندارد. در عالم دیپلماسی ممکن است گاهی کشوری کاندیدایی را برای دبیرکلی معرفی کند، نه به قصد اینکه لزوماً دبیرکلی را به دست آورد؛ بلکه مثلاً با این هدف که در ازای به دست آوردن امتیاز، به نفع کشوری دیگر کناره‌گیری کند. طی دو تا سه سال اخیر به دلیل ضعف دیپلماسی نفتی ایران و عدم هماهنگی میان دو دستگاه یادشده، سعودی‌ها موفق شدند تا حدودی مسوولیت وضعیت بازار و قیمت‌ها را به گردن ایران بیندازند. در انکشاف بازارهای انرژی نیز همین مساله مطرح است. مثلاً در شرایط پسابرجام دو دستگاه نفت و سیاست خارجی باید هرچه زودتر با هماهنگی و تلاش دیپلماتیک مشخص کنند که کدام بازارهای گاز روی ایران گشوده یا بسته است تا صنعت نفت بتواند استراتژی صادرات گاز خود را مشخص کند. پس از تعیین استراتژی نیز دستگاه دیپلماسی باید راه تحقق آن را هموار سازد.
مساله دیپلماسی انرژی به ویژه در اختلافات ایران و عربستان در اوپک و از جمله در مورد انتخاب دبیرکل نیز به چشم می‌خورد. این دو کشور حتی طی دوران قبل از انقلاب نیز در مسائل مختلف رقیب بوده‌اند و این رقابت در دوران بعد از انقلاب تشدید شده است. علاوه‌براین خصوصاً از نظر عوامل اقتصادی، واگرایی ایران، عربستان و اغلب کشورهای منطقه بیش از همگرایی آنان است. تمامی کشورهای یادشده اقتصاد وابسته به نفت دارند ولذا رقیب یکدیگر هستند. اما واگرایی میان دو کشور بعد از تحولات موسوم به بهار عربی (که البته خیلی زود به خزان نشست) و خصوصاً پس از جدی شدن مذاکرات برجام، تشدید شده است. رقابت در تاثیرگذاری بر روند تحولات منطقه در جریان بهار عربی اختلافات را بیشتر کرد و نزدیکی ایران به غرب در جریان مذاکرات برجام و پس از آن، بر نگرانی‌های عربستان افزود. رژیم سعودی نگران است که ارتقای جایگاه و تاثیرگذاری ایران در تحولات جهانی و منطقه‌ای در پسابرجام، منجر به تقلیل جایگاه این کشور بشود.
سیاست سعودی
عربستان اخیراً وزیر نفت خود را تغییر داده؛ اتفاقی که قبلاً نیز مشابه آن صورت گرفته است. این کشور یک بار دیگر هم در سال 1366 و در شرایطی مشابه، وزیر نفت خود را تغییر داد و شیخ «زکی‌یمانی»، وزیر وقت خود را که عامل سقوط قیمت با تز «حفظ سهم بازار» بود، برکنار کرد. همزمان، سیاست نفتی این کشور نیز تغییر یافت. ممکن است تصور شود که این بار هم برکناری «علی النعیمی»، که او هم در سال‌های اخیر سیاست سهم بازار را در پیش گرفته بود، به معنای تحول در سیاست نفتی عربستان است؛ اما به نظر می‌رسد این برکناری بیشتر به رقابت‌های سیاسی داخلی عربستان مربوط می‌شود و نه تغییر سیاست نفتی. با بررسی روند رقابت‌های داخلی قدرت در عربستان پس از در‌گذشت ملک عبدلله و روی کار آمدن ملک سلمان، می‌توان به این نتیجه رسید که این تغییر چندان هم غیرقابل پیش‌بینی نبوده است. لذا این اقدام پیام چندان مهمی برای بازار نفت ندارد و انتظار نمی‌رود تغییر قابل توجهی در سیاست نفتی عربستان رخ دهد؛ که اگر چنین بود، در همین اجلاس اخیر اوپک می‌شد نشانه‌ای از آن را دید. اگر عربستان درصدد احیای هرچه سریع‌تر قیمت‌ها بود، در همین اجلاس نسبت به کاهش (ولو اندک) تولید انعطاف نشان می‌داد. وقتی در شرایط متزلزل بازار مانند شرایط فعلی، اوپک تشکیل جلسه می‌دهد و تصمیمی در مورد سقف تولید نمی‌گیرد، عملاً تزلزل بازار تشدید می‌شود. البته ممکن است عربستان به دلیل شرایط اقتصادی خود خواهان کاهش بیشتر قیمت نباشد، ولی حداقل هنوز نشان نداده که درصدد احیای قیمت‌هاست.
جمع‌بندی
صرف انتخاب یک دبیرکل، نباید به اغراق درباره اینکه روند اوپک تغییر کرده است، بینجامد. اوپک به دلیل واگرایی اعضا و ساختار اساسنامه خود، خصوصاً مساوی بودن آرای اعضا و همچنین نیاز به حصول اتفاق آرا برای تصمیم‌گیری‌ها، در بن‌بستی قرار دارد که شاید خروج از آن غیرممکن باشد. این سازمان فاقد استراتژی بلندمدت و جامع‌نگری به مساله انرژی است. اوپک خصوصاً پس از ظهور نفت شیل، حتی در تنظیم بازار به صورت گذشته نیز موفق نیست.
از سوی دیگر حذف نظام سهمیه‌بندی به معنای آزاد گذاشتن اعضا در تولید است و قطعاً اوپک را در کنترل بازار ضعیف‌تر می‌کند. احیای نظام سهمیه‌بندی بدون همکاری و حمایت عربستان به عنوان مهم‌ترین تولیدکننده و صادرکننده اوپک، مقدور و معنادار نیست و با مواضع این کشور، بعید است این سیستم به زودی احیا شود. مجموع عوامل یادشده ممکن است این تصور را ایجاد کند که شاید خروج از اوپک بهتر از ماندن در آن باشد؛ چرا که اوپک سال‌هاست که تاثیرگذاری قابل توجهی در بازار نفت و تحولات انرژی ندارد. اما در واقع هنوز حضور در این سازمان منافعی دارد و در نتیجه شخصاً با خروج ایران از اوپک موافق نیستم. حضور در اوپک مثل حضور در یک کلوپ است و حضور در کلوپ، یعنی حضور در بازی و فرصت قرار داشتن در جریان اطلاعات و تحولات. این حضور امکان سنجش دیدگاه‌های رقبا را فراهم می‌کند و در بعضی شرایط هم می‌توان از طریق اوپک جلوی وقوع رویدادی بدتر را گرفت. همچنین در صورت برخورد فعال می‌توان از دبیرخانه اوپک و اطلاعات آن استفاده کرد. با در نظر گرفتن موارد یادشده، انتخاب دبیرکل جدید اوپک، گامی ناچیز ولی به جلو در سازمانی ناکارآمد به شمار می‌رود که نباید در مورد آن اغراق شود.
دبیرکلی سازمانی نه‌چندان مهم
در زمانی که اهمیت اوپک کاهش یافته است، طبیعتاً دبیرکلی آن نیز اهمیت چندانی ندارد. در شرایط پویایی اوپک، اگر دبیرکلی آن را شخصیتی معتبر بر عهده داشت، می‌توانست در سطح یکی از وزرای کشورهای عضو عرض اندام کند و ایفای نقش داشته باشد. البته دبیرکل، مسوول اداره دبیرخانه اوپک است و اگر فردی مطلع باشد می‌تواند مطالعات دبیرخانه را به سمتی جهت دهد که برای کشورهای عضو مفید و اثربخش باشد؛ هرچند متاسفانه در اجلاس وزرای اوپک توجه چندانی به گزارش‌های دبیرخانه نمی‌شود و مبنای اغلب تصمیم‌گیری‌ها سیاسی است. باوجود این موارد، صرف همین موضوع که اعضای اوپک پس از سال‌ها توانسته‌اند در مورد انتخاب دبیرکل به توافق دست یابند، یک گام به پیش است و وجهه این سازمان را قدری بهتر می‌سازد؛ اگرچه نمی‌توان آن را حمل بر کاهش واگرایی در بین اعضای این سازمان دانست. ایران نیز در گذشته برای دبیرکلی اوپک کاندیدا معرفی کرده بود. به طور کلی بعید به نظر می‌رسد به این زودی بتوان انتظار حضور نماینده ایران را در جایگاه دبیرکلی داشت، مگر اینکه سیاست و روابط خارجی ایران دچار تحولات اساسی شود. در شرایطی که تصمیم‌گیری اوپک بر مبنای اتفاق آرا صورت می‌گیرد، روابط ایران با عربستان و سایر کشورهای تاثیرگذار جنوب خلیج‌فارس، حسنه نیست و تا زمانی که این شرایط پابرجاست، نه ایران شانس دارد و نه عربستان و نه حتی شاید امارت و قطر و کویت. ضمناً به نظر می‌رسد توافق ضمنی و نانوشته‌ای بین اعضای اوپک وجود دارد که دبیرکلی در دست کشورهای قوی‌تر اوپک قرار نگیرد تا تعادل در سازمان برقرار بماند. در همین راستا طی سال‌های اخیر علاوه بر نیجریه، کشورهایی مثل اندونزی و عراق نیز کاندیداهایی برای دبیرکلی معرفی کرده بودند که به نتیجه نرسید. شاید علت ناکامی این کشورها را بتوان به افراد معرفی‌شده مربوط دانست که چندان مناسب این سمت نبوده‌اند. طبق اساسنامه اوپک، دبیرکل باید از نظر داشتن دانش و تجربه در صنعت نفت، شایسته و در عین حال فردی بیشتر حرفه‌ای باشد تا سیاسی. کشورهای عضو اوپک نیز باید بپذیرند که دبیرکل به عامل یک کشور خاص تبدیل نخواهد شد و علاوه بر این که شخصاً بی‌طرف است، کشور متبوعش نیز در مناقشات عمده بی‌طرف خواهد بود.
دیپلماسی انرژی و دوقطبی ایران-عربستان
مساله دبیرکلی اوپک از جنبه دیپلماسی انرژی نیز قابل بررسی است. اگرچه موضوع دیپلماسی انرژی بحث مفصلی را می‌طلبد، به طور خاص می‌توان گفت عملکرد دیپلماسی انرژی ایران ضعیف است و تعامل مناسبی میان دستگاه نفت و دیپلماسی وجود ندارد. در عالم دیپلماسی ممکن است گاهی کشوری کاندیدایی را برای دبیرکلی معرفی کند، نه به قصد اینکه لزوماً دبیرکلی را به دست آورد؛ بلکه مثلاً با این هدف که در ازای به دست آوردن امتیاز، به نفع کشوری دیگر کناره‌گیری کند. طی دو تا سه سال اخیر به دلیل ضعف دیپلماسی نفتی ایران و عدم هماهنگی میان دو دستگاه یادشده، سعودی‌ها موفق شدند تا حدودی مسوولیت وضعیت بازار و قیمت‌ها را به گردن ایران بیندازند. در انکشاف بازارهای انرژی نیز همین مساله مطرح است. مثلاً در شرایط پسابرجام دو دستگاه نفت و سیاست خارجی باید هرچه زودتر با هماهنگی و تلاش دیپلماتیک مشخص کنند که کدام بازارهای گاز روی ایران گشوده یا بسته است تا صنعت نفت بتواند استراتژی صادرات گاز خود را مشخص کند. پس از تعیین استراتژی نیز دستگاه دیپلماسی باید راه تحقق آن را هموار سازد.
مساله دیپلماسی انرژی به ویژه در اختلافات ایران و عربستان در اوپک و از جمله در مورد انتخاب دبیرکل نیز به چشم می‌خورد. این دو کشور حتی طی دوران قبل از انقلاب نیز در مسائل مختلف رقیب بوده‌اند و این رقابت در دوران بعد از انقلاب تشدید شده است. علاوه‌براین خصوصاً از نظر عوامل اقتصادی، واگرایی ایران، عربستان و اغلب کشورهای منطقه بیش از همگرایی آنان است. تمامی کشورهای یادشده اقتصاد وابسته به نفت دارند ولذا رقیب یکدیگر هستند. اما واگرایی میان دو کشور بعد از تحولات موسوم به بهار عربی (که البته خیلی زود به خزان نشست) و خصوصاً پس از جدی شدن مذاکرات برجام، تشدید شده است. رقابت در تاثیرگذاری بر روند تحولات منطقه در جریان بهار عربی اختلافات را بیشتر کرد و نزدیکی ایران به غرب در جریان مذاکرات برجام و پس از آن، بر نگرانی‌های عربستان افزود. رژیم سعودی نگران است که ارتقای جایگاه و تاثیرگذاری ایران در تحولات جهانی و منطقه‌ای در پسابرجام، منجر به تقلیل جایگاه این کشور بشود.
سیاست سعودی
عربستان اخیراً وزیر نفت خود را تغییر داده؛ اتفاقی که قبلاً نیز مشابه آن صورت گرفته است. این کشور یک بار دیگر هم در سال 1366 و در شرایطی مشابه، وزیر نفت خود را تغییر داد و شیخ «زکی‌یمانی»، وزیر وقت خود را که عامل سقوط قیمت با تز «حفظ سهم بازار» بود، برکنار کرد. همزمان، سیاست نفتی این کشور نیز تغییر یافت. ممکن است تصور شود که این بار هم برکناری «علی النعیمی»، که او هم در سال‌های اخیر سیاست سهم بازار را در پیش گرفته بود، به معنای تحول در سیاست نفتی عربستان است؛ اما به نظر می‌رسد این برکناری بیشتر به رقابت‌های سیاسی داخلی عربستان مربوط می‌شود و نه تغییر سیاست نفتی. با بررسی روند رقابت‌های داخلی قدرت در عربستان پس از در‌گذشت ملک عبدلله و روی کار آمدن ملک سلمان، می‌توان به این نتیجه رسید که این تغییر چندان هم غیرقابل پیش‌بینی نبوده است. لذا این اقدام پیام چندان مهمی برای بازار نفت ندارد و انتظار نمی‌رود تغییر قابل توجهی در سیاست نفتی عربستان رخ دهد؛ که اگر چنین بود، در همین اجلاس اخیر اوپک می‌شد نشانه‌ای از آن را دید. اگر عربستان درصدد احیای هرچه سریع‌تر قیمت‌ها بود، در همین اجلاس نسبت به کاهش (ولو اندک) تولید انعطاف نشان می‌داد. وقتی در شرایط متزلزل بازار مانند شرایط فعلی، اوپک تشکیل جلسه می‌دهد و تصمیمی در مورد سقف تولید نمی‌گیرد، عملاً تزلزل بازار تشدید می‌شود. البته ممکن است عربستان به دلیل شرایط اقتصادی خود خواهان کاهش بیشتر قیمت نباشد، ولی حداقل هنوز نشان نداده که درصدد احیای قیمت‌هاست.
جمع‌بندی
صرف انتخاب یک دبیرکل، نباید به اغراق درباره اینکه روند اوپک تغییر کرده است، بینجامد. اوپک به دلیل واگرایی اعضا و ساختار اساسنامه خود، خصوصاً مساوی بودن آرای اعضا و همچنین نیاز به حصول اتفاق آرا برای تصمیم‌گیری‌ها، در بن‌بستی قرار دارد که شاید خروج از آن غیرممکن باشد. این سازمان فاقد استراتژی بلندمدت و جامع‌نگری به مساله انرژی است. اوپک خصوصاً پس از ظهور نفت شیل، حتی در تنظیم بازار به صورت گذشته نیز موفق نیست.
از سوی دیگر حذف نظام سهمیه‌بندی به معنای آزاد گذاشتن اعضا در تولید است و قطعاً اوپک را در کنترل بازار ضعیف‌تر می‌کند. احیای نظام سهمیه‌بندی بدون همکاری و حمایت عربستان به عنوان مهم‌ترین تولیدکننده و صادرکننده اوپک، مقدور و معنادار نیست و با مواضع این کشور، بعید است این سیستم به زودی احیا شود. مجموع عوامل یادشده ممکن است این تصور را ایجاد کند که شاید خروج از اوپک بهتر از ماندن در آن باشد؛ چرا که اوپک سال‌هاست که تاثیرگذاری قابل توجهی در بازار نفت و تحولات انرژی ندارد. اما در واقع هنوز حضور در این سازمان منافعی دارد و در نتیجه شخصاً با خروج ایران از اوپک موافق نیستم. حضور در اوپک مثل حضور در یک کلوپ است و حضور در کلوپ، یعنی حضور در بازی و فرصت قرار داشتن در جریان اطلاعات و تحولات. این حضور امکان سنجش دیدگاه‌های رقبا را فراهم می‌کند و در بعضی شرایط هم می‌توان از طریق اوپک جلوی وقوع رویدادی بدتر را گرفت. همچنین در صورت برخورد فعال می‌توان از دبیرخانه اوپک و اطلاعات آن استفاده کرد. با در نظر گرفتن موارد یادشده، انتخاب دبیرکل جدید اوپک، گامی ناچیز ولی به جلو در سازمانی ناکارآمد به شمار می‌رود که نباید در مورد آن اغراق شود.
دیدگاه تان را بنویسید