مشارکت شهروندان
نقش شهروندان در حکمرانی مهم‌تر است یا اختیارات بوروکراتیک؟
امواج پی‌درپی نظریه مدیریت دولتی به‌طور فزاینده‌ای نقش شهروندان را در تحقق اهداف عمومی در اولویت قرار می‌دهد. اخیراً، نظریه حکمرانی عمومی نوین (NPG) به جای تمرکز بر نتایج، بر نقش شهروندان در دستیابی به اهداف عمومی تاکید دارد زیرا آن را به عنوان راه‌حلی برای پراکندگی سیستم در نظر می‌گیرد. NPG ریشه در نظریه شبکه‌ای جامعه‌شناسی دارد و مراحل توسعه و اجرای سیاست را با تاکید بر نقش شهروندان در الگوی سیاست به هم مرتبط می‌کند. شهروندان به عوامل پیونددهنده تبدیل می‌شوند و روابط نهادی متعدد و پیچیده را در جامعه در هم می‌آمیزند.
از دیدگاه نظریه حکمرانی عمومی نوین، مشارکت شهروندان در سراسر فرآیند سیاستگذاری اهمیت دارد. تعاریف و الگو‌های نظری مختلفی از مشارکت شهروندی وجود دارد که بسیاری از آنها در طبقه تولید مشترک قرار می‌گیرند. اگرچه هیچ تعریف روشن و ثابتی از مشارکت شهروندان یا تولید مشترک وجود ندارد، اما در ابتدایی‌ترین شکل، هر دو، از شهروندان می‌خواهند در مجموعه‌ای از فعالیت‌هایی که کالا یا خدمات عمومی را دنبال می‌کنند، با مدیران دولتی تعامل داشته باشند. دیدگاه کثرت‌گرایانه NPG شهروندان را به عنوان عوامل پیونددهنده‌ای می‌بیند که روابط بین‌سازمانی را میان سازمان‌ها، بوروکراسی‌ها و حتی بازارها ایجاد می‌کنند. در این سیستم شهروندان جایگاهی را در مدیریت دولتی کسب می‌کنند که در خارج از این سیستم نداشتند و در فرآیند حکمرانی یکسان در نظر گرفته می‌شوند.
به همین ترتیب، از مدیران دولتی انتظار می‌رود که سیاست‌ها را اجرا کنند. آنها غالباً اختیارات بوروکراتیک گسترده‌ای برای اتخاذ بهترین راه‌ها برای رسیدن به اهداف سیاستگذاری دارند. مدیران دولتی در اجرای اهداف سیاستی نقش اساسی و تاثیرات سازنده‌ای دارند. نظریه NPG نقش مدیران دولتی را از مدیران برنامه‌ای که متمرکز بر دستیابی به اهداف خط‌مشی هستند به مدیران شبکه‌های دولتی که مسوول نظارت بر مسائل پیچیده، غیرمعمول، سیاست‌ها و روابط در شبکه‌ها هستند گسترش می‌دهد. مسوولیت‌هایی که فرادولتی، مرزگستر و مشارکتی هستند. در عین حال، از مدیران دولتی انتظار می‌رود که از نظر سیاسی بی‌طرف باشند تا بتوانند دیدگاه‌های ذی‌نفعان رقیب و احتمالاً مخالف را مدیریت کنند. درواقع، مدیران دولتی اختیارات گسترده‌ای برای به‌کارگیری راه‌های نفوذ سیاسی دارند. مشکل زمانی به وجود می‌آید که نقش و نفوذ مدیران دولتی را گسترش دهیم و در عین حال انتظار داشته باشیم که اصول اخلاقی خود را نادیده بگیرند.
مشارکت شهروندان و اختیارات بوروکراتیک چه تاثیری بر تصمیم‌گیری اداری دارند؟ تاثیر کدام‌یک مهم‌تر است؟ آیا ادعای نظریه حکمرانی عمومی نوین مبنی بر اینکه فرآیند، مهم‌تر از نتیجه است، نادرست است؟ برای اینکه تاثیرات مثبتی که NPG ادعا می‌کند در فرآیند سیاستگذاری نمایان شوند، شهروندان باید در فرآیند سیاستگذاری سهم برابری داشته باشند. اگر شهروندان فقط به صورت سطحی درگیر این فرآیند شوند، مشارکت آنها می‌تواند تاثیر منفی بر روند سیاستگذاری و به‌طور بالقوه دموکراسی بگذارد.
پیشینه
نظریه حکمرانی عمومی از ریشه‌های جامعه‌شناختی در آغاز قرن بیست و یکم متولد شد. تعاریف زیادی از نظریه حکمرانی عمومی نوین وجود دارد که مختصرترین آنها یک رویکرد شبکه‌ای و کلی‌نگر به روابط نهادی است که به دولت‌های کثرت‌گرا در درک، توسعه و اجرای سیاست‌های عمومی کمک می‌کند. مولفه اصلی NPG، شکل‌گیری اعتماد و سرمایه رابطه‌ای میان ذی‌نفعان است. این روابط برای توسعه مکانیسم‌های حکمرانی درست و یک شبکه کارآمد حیاتی هستند. حکمرانی عمومی درست بر اصول اخلاقی مدیریت عمومی متمرکز است. اصول اخلاقی که شامل مشارکت ذی‌نفعان، پاسخگویی، پایداری، شفافیت، اخلاق‌مداری و برابری است. شهروندان و مدیران دولتی برای سازوکارهای دولت مشارکتی بسیار مهم هستند. منافع افراد انگیزه مشارکت آنها در شبکه است و باید برای رسیدن به این منافع با یکدیگر همکاری کنند. روابط این افراد بر اساس اعتماد و سرمایه متقابل ساخته شده است. قرار است این روابط داوطلبانه و مستمر تضمین کند که بازیگران برای ترویج رفتارهای مثبت، سازنده و مشارکتی با هم تعامل دارند.
تاثیر مشارکت شهروندان بر حکمرانی
مشارکت دادن شهروندان در فرآیند تصمیم‌گیری عمومی، امری پیچیده و نیازمند زمان و هزینه است که هر دو از منابع کمیاب برای مدیران دولتی است. با این حال، مشارکت شهروندان زمانی که توسط یک سازمان مورد استقبال قرار می‌گیرد، می‌تواند سود زیادی به همراه داشته باشد. یکی از این سودها ناشی از پر کردن شکاف میان مدیران دولتی و افرادی است که تحت تاثیر خدمات و سیاست‌ها قرار می‌گیرند. شهروندان دیدگاه‌هایی را مطرح می‌کنند که منعکس‌کننده نگرانی‌های گسترده‌تر جامعه است. دیدگاه‌های آنها ایجاب می‌کند که مدیران دولتی در مورد چگونگی رابطه تنگاتنگ اجرای سیاست‌ها با اهداف و نیازهای جامعه بیشتر فکر کنند.
علاوه بر این شهروندان داوطلب در مورد آنچه از تجربه خود در جامعه‌شان آموخته‌اند صحبت می‌کنند، مروج سازمان می‌شوند و مشارکت اجتماعی و حمایت ایجاد می‌کنند. مهم‌تر از همه، این احساس اعتماد فقط به شهروندان داوطلب محدود نمی‌شود، بلکه در میان عموم مردم گسترش پیدا می‌کند. مشارکت شهروندان، اعتماد به دولت را افزایش می‌دهد که برای دموکراسی بسیار مهم است. هنگامی که شهروندان به یک دولت یا برنامه اعتماد ندارند، مشروعیت دولت کاهش می‌یابد و می‌تواند حمایت سیاسی را از بین ببرد. مدیران دولتی به مشارکت شهروندان نیاز دارند، زیرا این امر مقدمه حمایت سیاسی لازم برای بقای آنهاست.
از نگاه نظریه حکمرانی عمومی نوین، شهروندان بخش مهمی از سیستم دولتی هستند. دانش شهروندان کیفیت تصمیم‌گیری برای سیاست‌ها و ارائه خدمات را بهبود می‌بخشد و مشروعیت دموکراتیک را افزایش می‌دهد. این به این دلیل است که مشارکت شهروندان در دولت، «نوآیندی» یا Emergence ایجاد می‌کند. نوآیندی یعنی یک سیستم چیزی بیشتر از صرفاً مجموع اجزای آن است. سیستم‌های شبکه‌ای راهی برای جمع‌آوری ظرفیت‌های فردی در کنار یکدیگر هستند، اما نظریه نوآیندی معتقد است که شبکه‌ها، ظرفیت فردی را افزایش می‌دهند. به‌طور خلاصه، نفعی که اضافه کردن به سیستم‌های دولتی و نظام دموکراسی بزرگ‌تر می‌رساند، فراتر از مجموع مشارکت آنهاست.
تاثیر اختیارات بوروکراتیک بر حکمرانی
مدیران دولتی مسوول اجرای سیاست‌ها، بوروکرات‌های سطح خیابان هستند. آنها وظیفه دارند قوانین، سیاست‌ها، دستورالعمل‌ها و قوانین را بخوانند و آنها را به‌طور منصفانه و پیوسته به‌کار گیرند. این مسوولیت مستلزم تصمیمات حرفه‌ای آنهاست، که نگران‌کننده است زیرا به مدیران عمومی فرصت نفوذ در فرآیند سیاستگذاری را می‌دهد. تصمیمات بوروکراتیک فقط بیان قضاوت حرفه‌ای نیست بلکه سوگیری‌های شخصی را نیز منعکس می‌کند. بوروکرات‌ها افرادی هستند که نمی‌توانند کاملاً غیرسیاسی یا فاقد عقیده باشند. آنها سوگیری‌های ضمنی دارند که می‌تواند به‌طور عمدی یا ناخواسته از طریق اختیارات بوروکراتیک بیان شود. بوروکرات‌ها سیاست‌ها را از دریچه ایدئولوژی سیاسی خود تفسیر می‌کنند. بوروکرات‌های سطح خیابان قضاوت‌های اختیاری می‌کنند و سیاست‌ها و فرآیندها را به شیوه‌هایی تحت تاثیر قرار می‌دهند که با سوگیری‌های ضمنی خودشان سازگار است. این مساله می‌تواند به اعمال قوانین به شکلی ناهماهنگ از سوی آنها و آسیب به جامعه‌ای منجر شود که به آن خدمت می‌کنند. تعصبات حزبی و ایدئولوژی سیاسی بوروکرات‌ها نحوه استفاده آنها از اختیارات بوروکراتیک را شکل می‌دهد.
یکی از دلایل احتمالی این امر این است که بسیاری از مدیران دولتی در چارچوبی کار می‌کنند که ذاتاً سیاسی است. بسیاری با منصوبان سیاسی تعامل دارند و از آنها حمایت می‌کنند. مدیران دولتی در محیطی کار می‌کنند که در آن مرز بین تصمیم‌گیری حرفه‌ای و سیاسی اغلب مشخص نیست و همین امر بی‌طرف ماندن از نظر سیاسی را به کاری چالش‌برانگیز تبدیل می‌کند. بوروکرات‌ها اختیارات گسترده‌ای دارند که اغلب برای انجام موثر وظایفشان ضروری است. بنابراین، نباید نگران این بود که آیا بوروکرات‌ها از اختیارات خود استفاده می‌کنند یا خیر، بلکه این نگرانی باید در مورد سایه انداختن این امر بر اثرات ناشی از مشارکت شهروندان بر سیستم‌های دولتی باشد.
تاثیر اختیارات بوروکراتیک و مشارکت شهروندان
شهروندان به دلایل مختلف به‌طور داوطلبانه با دولت همکاری می‌کنند. از ابراز انگیزه نیک‌خواهانه یا برای اینکه احساس کنند به آنها نیاز است. این دلایل بر نمایندگی آنها از عموم مردم تاثیر می‌گذارد. هر شهروند اولویت‌های خود را برای سیاستگذاری، تعاریف خود از مشکلات و نتایج دلخواه خود همراه می‌آورد. با این حال، فرض اصلی مکانیسم مدیریت نوین می‌گوید که روابط متقابل سیستم، وابستگی‌های متقابلی را ایجاد می‌کند که منافع فردی را متعادل می‌کند. از نظر تئوری، شهروندان برای پیشبرد منافع خود همکاری می‌کنند و وابستگی متقابلی را در اعتماد و سرمایه ارتباطی در گروه ایجاد می‌کنند. این وابستگی‌های متقابل توانایی جمعی گروه را برای اصلاح عدم تعادل تقویت می‌کند. بنابراین، نفع شخصی فردی باید تاثیر کمی بر نتایج کلی گروه داشته باشد زیرا وابستگی‌های متقابل باید تاثیر آن را خنثی کند.
حال سوالی که پیش می‌آید این است که وقتی بوروکرات‌ها ایدئولوژی‌های سیاسی و قدرت‌های ارتباطی متفاوتی دارند و همه حوزه‌ها را در دست دارند، آیا مشارکت جمعی شهروندی می‌تواند مجدداً تعادلی در اختیارات بوروکراتیک ایجاد کند؟
در سال 1994، کنگره آمریکا، هیات شورایی مکان‌محور مدیریت محیط زیست (EMSSAB) را برای مشارکت دادن جامعه در تصمیمات پاکسازی تاسیسات هسته‌ای منصوب کرد. در حال حاضر، وزارت انرژی ایالات متحده آمریکا دارای هشت EMSSAB است که شهروندان یعنی ساکنان قانونی منطقه تحت پاکسازی می‌توانند برای آنها داوطلب شوند. این شهروندان داوطلب به شدت در اجرای اهداف سیاست برای از کار انداختن و پاکسازی تاسیسات هسته‌ای مشارکت دارند. از شهروندان داوطلب به‌طور خاص خواسته می‌شود توصیه‌هایی در مورد فعالیت‌های مدیریت زیست‌محیطی هر بخش ارائه دهند. این نوع درگیری شهروندان با مسائل به‌طور مستقیم مشارکت آنها را در تصمیم‌گیری‌های وزارت انرژی آمریکا افزایش می‌دهد.
شهروندانی که علاقه‌مند به کار داوطلبانه هستند باید درخواست دهند، و طی یک فرآیند چندمرحله‌ای تایید شوند. همه اعضای این هیات‌های مشورتی باید از نظر جمعیت‌شناسی، حرفه، تحصیلات، و گرایش حزبی دارای صلاحیت باشند. این رویه‌های دقیق نشان‌دهنده تعهد به عدالت رویه‌ای است که موجب ترویج برابری در مشارکت شهروندان می‌شود.
شهروندان و بوروکرات‌ها اغلب دیدگاه‌ها و سطوح نفوذ متفاوتی بر تصمیمات عمومی دارند. این خبر خوبی است، زیرا به این معنی است که بوروکرات‌ها به‌طور غیرمنصفانه بر شهروندانی که داوطلبانه در کار دولت مشغول هستند تاثیر نمی‌گذارند، حتی در کارهای بسیار فنی مبتنی بر علم که در آن فقدان دانش می‌تواند باعث شود که گروه به راحتی تحت تاثیر قرار گیرد. این یافته، از ادعای NPG مبنی بر اهمیت مشارکت شهروندان حمایت می‌کند و شواهد اولیه‌ای را ارائه می‌کند که نشان می‌دهد شهروندان به راحتی صحبت می‌کنند و نظرات متفاوتی را بیان می‌کنند. این یک عنصر ضروری برای شهروندان است که باعث می‌شود شرکای موثری در کار دولت باشند.
با وجود این، مشارکت شهروندان آن اکسیر جادویی نیست که NPG تبلیغ می‌کند و ممکن است که فرآیند مهم‌تر از نتیجه نباشد. شهروندان نقش اساسی در فرآیند سیاستگذاری دارند، با این حال وقتی بوروکرات‌ها و شهروندان دیدگاه‌های متفاوتی درباره تصمیم‌های مدیریت عمومی دارند، این بوروکرات‌ها هستند که بر دولت تاثیر می‌گذارند. اگر استدلال اصلی NPG این است که مشارکت شهروندان نوآیندی و وابستگی متقابلی را ایجاد می‌کند که عدم تعادل شبکه و منافع فردی را اصلاح می‌کند، پس فرض اصلی که NPG بر آن استوار است، نادرست است. بوروکرات‌ها با نشان دادن اینکه NPG توانایی شبکه برای حفظ تعادل را بیش از حد دست بالا می‌گیرد زیرا تاثیرات نامتقارن بوروکرات‌ها را دست‌کم گرفته است، عدم تعادل نامتقارن را وارد شبکه می‌کنند.
علاوه بر این، NPG مدعی است که شهروندان در جلو و مرکز قرار دارند و مشارکت آنها در این فرآیند مهم‌تر از نتیجه است زیرا مشارکت و اعتماد شهروندان را به دولت افزایش می‌دهد. با این حال، اگر عدم توزیع نامتقارن قدرت و نفوذ باعث ایجاد شکاف در فرآیند شود، ممکن است این ادعا صادق نباشد. شهروندانی که داوطلبانه زمان و تلاش خود را برای مشارکت در کار دولت اختصاص می‌دهند، در صورت عدم ارزش نهادن به نظرات آنها ممکن است مورد بی‌اعتنایی قرار گیرند. قدردانی نکردن از داوطلبان و اینکه احساس کنند زمان و تلاش آنها ارزشی ندارد، می‌تواند آسیب جبران‌ناپذیری به احساس تعلق آنها وارد کند. داوطلبان از سازمان سرخورده می‌شوند یا بدتر از آن، می‌توانند به دشمن سازمان تبدیل شوند و به دریافت‌کنندگان بالقوه خدمات آسیب برسانند. قدردانی نکردن از کمک‌های شهروندان داوطلب ممکن است به سرخوردگی و دلسردی آنها از دولت منجر شود.
اگر یک شهروند داوطلب یک تجربه داوطلبانه ناخوشایند داشته باشد می‌تواند برای سازمان‌های دولتی بسیار مضرتر باشد. نارضایتی و سرخوردگی شهروندان ارتباط مستقیمی با عدم اعتماد به دولت‌ها دارد. مشارکت شهروندان مزایایی برای دولت دارد، اما اصول مدیریت کارآمد داوطلب باید در این زمینه اعمال شود. ناآرامی‌های اجتماعی اخیر نشان‌دهنده تقاضای شهروندان مبنی بر یافتن راه‌حل برای مشکلات عمومی است که سال‌هاست گریبان دولت‌ها را گرفته است. مدیران دولتی باید روی کمک شهروندان برای حل این چالش‌ها حساب کنند. اما ابتدا باید راه‌های جدیدی برای توانمندسازی شهروندان به عنوان شرکای ارزشمند در کار دولت پیدا کرد.
