دو راهکار برای دو مانع رشد

در روزهای میانی هفته گذشته وب‌سایت رسمی دولت بالاخره متن کامل نسخه نهایی آنچه در روزهای پیشین تحت عناوینی همچون بسته جدید ضدرکود یا بسته ویژه رونق اقتصادی دولت نامیده می‌شد را منتشر کرد. متنی که می‌توان آن را سومین سند سیاستی دولت روحانی در حوزه اقتصاد از زمان روی کار آمدن دانست که البته، به جز سیاست خارجی، احتمالاً در حوزه‌های دیگر فعالیت دولت نیز (به جز مواردی همچون منشور دولت تدبیر و امید یا منشور حقوق شهروندی یا مواردی از این دست) چنین اسنادی تاکنون ارائه نشده است. نکته قابل توجه این است که هر سه این اسناد اقتصادی، با تمرکز بر «رکود» ارائه شده‌اند. به‌طوری که متن اول تحت عنوان «بسته تحلیلی دولت برای خروج از رکود» (البته داخل این متن عنوان «چرایی بروز رکود تورمی و جهت‌گیری برون‌رفت از آن») در یک سال نخست فعالیت دولت (23 تیرماه 1393) منتشر شد و به دنبال آن در فاصله کوتاهی، سندی تحت عنوان «متن کامل سیاست‌های اقتصادی دولت برای خروج غیرتورمی از رکود طی سال‌های 1393 و 1394» منتشر شد که به نوعی، نسخه مدون و تکمیل‌شده سند اول بود.
حال پس از گذشت 15 ماه از آن مقطع، دولت در مواجهه با کاهش نرخ رشد اقتصادی و احتمالاً منفی شدن این شاخص در تازه‌ترین آمار، تصمیم به انتشار بسته جدیدی برای مقابله با رکود گرفته است که البته نه عنوان «بسته» را دارد و نه به صورت صریح در آن روی عبارت «رکود» تاکید شده است. در ادامه، برخی از جنبه‌های این مجموعه سیاست‌ها که برای اختصار «بسته» یا «بسته جدید» نامیده می‌شود، مورد بررسی قرار خواهد گرفت. نکته قابل توجه در عنوان این سند، تصریح قید «تا پیش از رفع تحریم‌ها» است که جای تفسیر زیادی را در مورد اهمیت این بسته جدید و اعتبار آن، ایجاد خواهد کرد. چرا که در صورتی که روزهای پایانی پاییز به عنوان زمان احتمالی لغو تحریم‌ها مطرح باشد، می‌توان گفت این سند دو ماه اعتبار زمانی دارد و با لغو تحریم‌ها و ورود اقتصاد به مختصات جدید، حتی اگر دولت نخواهد «بسته» تازه‌ای را متناسب با هوای تازه اقتصاد به صورت مدون مهیا کند، خواه‌ناخواه ناگزیر به تغییر و تنظیم جهت‌گیری‌ها با تحولات پیش آمده خواهد شد. بنابراین، یک نکته مهم در نگاه نخست به بسته جدید این است که یک، این بسته در شرایط واکنشی و احتمالاً در مواجهه با آمار رشد منفی بهار تدوین شده است و دو، این سیاست‌ها به نوعی متناسب با شرایط «موقت» و «اضطراری» تنظیم شده و فضای بدون تحریم، اتخاذ سیاست‌هایی متفاوت را ناگزیر خواهد کرد.

ساختار بسته جدید

مجموعه یا بسته سیاست‌های جدید مواجهه با چالش‌ها، در قالب سندی 9 صفحه‌ای روی وب‌سایت اطلاع‌رسانی دولت قرار گرفته است و البته از لحاظ شکلی، تفاوت‌هایی با یک نمونه مطلوب سند حاکمیتی دارد. به عنوان مثال فاقد «فهرست» است، «فونت» فارسی آن دارای اشکالی (در مواردی مثل نیم‌فاصله‌ها) است، قواعد «ارجاع‌گذاری» برای پی‌نوشت را رعایت نکرده است و مواردی از این دست که البته اهمیت محتوایی ندارد، ولی می‌تواند نشان‌دهنده میزان اهمیت این سند برای انتشاردهندگان آن باشد.

متن منتشر‌شده از سوی ستاد ویژه هماهنگی‌های اقتصادی دولت از سه بخش «مقدمه»،‌ «تبیین شرایط کنونی اقتصاد» و «راهکارهای مواجهه با چالش‌های اقتصادی دوره توافق تا رفع تحریم» تشکیل شده است.

در ابتدای این متن، این توضیحات آمده است که «اکنون و در مقطع زمانی بین انجام توافق هسته‌ای و رفع تحریم‌ها، اقتصاد کشور در شرایط ویژه‌ای قرار گرفته است» و سپس به عواملی که باعث «ایجاد نگرانی در خصوص افت سطح فعالیت‌های اقتصادی در کشور» شده، اشاره کرده است. به عبارت دیگر، در همان ابتدای متن، به صورت ضمنی از «منفی شدن رشد اقتصادی» در بازه زمانی بین اعلام توافق تا رفع تحریم‌ها سخن گفته شده است تا شاید دلایل ضرورت انجام چنین واکنشی از سوی دولت در شرایط فعلی، تا حدودی درک شود. در همین جملات نخستین، دلیلی که برای «احتمال کاهش سطح فعالیت‌های اقتصادی»‌ (بخوانید رشد منفی)‌ ذکر شده، شامل دو عامل مهم فعلی یعنی «کاهش شدید قیمت نفت» و «وضعیت انتظارات تا زمان رفع تحریم‌ها» بوده است. مواردی که به گفته این سند، باعث شده که «انجام اقدامات پیشگیرانه از سوی دولت ضروری شود». پس از بیان این «مقدمه» و ارائه تصویری مختصر از حال و هوای اقتصاد و شرایط انتشار سند، عنوان شده است که «بر پایه چنین ضرورتی، ستاد اقتصادی دولت مجموعه سیاست‌های اقتصادی کوتاه‌مدتی را مورد توجه قرار داده که این گزارش به توضیح آنها می‌پردازد».

خروج از رکود عمیق در سال 93

در بخش نخست از دومین قسمت سند ارائه‌شده یعنی قسمت «تبیین شرایط کنونی اقتصاد»، مثل اکثریت قریب به اتفاق گزارش‌های مسوولان دولتی طی دو سال اخیر، به شرایط اقتصاد در زمان روی کار آمدن دولت یازدهم اشاره کرده است. این گزارش سپس توضیح می‌دهد دولت برای موفقیت در گام اول یعنی «ثبات اقتصادی»، پارادایم سیاست پولی را به سمت «هدف کاهش تورم» تغییر داد و با کاهش رشد پایه پولی، تثبیت بازار ارز و مدیریت انتظارات تورمی، موفقیتی «بی‌نظیر» را در کاهش تورم به دست آورد.

این گزارش سپس به گام دوم سیاست‌های اصلی دولت یعنی «کاهش فشارهای اقتصادی خارجی» پرداخته است و می‌گوید با انجام «مذاکرات موثر در موضوع هسته‌ای، دولت موفق شد برخی از محدودیت‌های خارجی اقتصاد را کاهش دهد که در نتیجه آن و با افزایش منابع حاصله، وضعیت درآمدی دولت بهبود یافت که به رشد هزینه‌های عمرانی و عملکرد بهتر بودجه در سه فصل اول سال 1393 منجر شد». بنابراین با توجه به توضیحات سند ارائه‌شده، علاوه بر کاهش برخی از موانع تجارت خارجی، افزایش منابع ارزی کشور هم طی این دوره باعث افزایش واردات واسطه‌ای و در نتیجه افزایش تولید در برخی از صنایع شد. این گزارش می‌گوید مجموعه این اقدامات همراه با افزایش امید و خوش‌بینی به آینده پس از انتخابات 1392، به ثبت چهار فصل رشد اقتصادی مثبت در سال 1393 منجر شد که با خروج اقتصاد از رکود عمیقی که گرفتار آن بود، متوسط نرخ رشد سه‌درصدی را برای دومین سال فعالیت دولت به ارمغان آورد.

شوک نفتی به اقتصاد در حال ترمیم

سند ارائه‌شده در دومین بخش از قسمت «تبیین شرایط کنونی اقتصاد»، به مهم‌ترین عامل بازگشت رشد از سطوح مثبت سال گذشته پرداخته است و از این موضوع تحت عنوان «شوک منفی نفت در بستر اقتصاد در حال ترمیم» نام برده است. مطابق این بخش از متن، در حالی که اقتصاد از ابتدای سال قبل از رکود خارج شده و در حال ترمیم بود، قیمت نفت که در هشت سال دولت قبل به‌طور متوسط معادل 83 دلار بود، از تابستان سال قبل روند نزولی گرفت و تا دی‌ماه سال گذشته، حدود 60 درصد سقوط کرد و از آن مقطع تاکنون هم، بین 40 تا 60 دلار در نوسان بوده است. این کاهش به نصف شدن درآمدهای حاصل از صادرات نفتی کشور در زمستان سال قبل منجر شد و درآمد دولت از این محل را هم 55 درصد پایین آورد. امری که نصف شدن بودجه عمرانی در آخرین فصل از سال قبل را برای دولت به ارمغان آورد. این گزارش تاکید می‌کند علاوه بر این، کاهش قیمت نفت منجر به کاهش قیمت مشتقات نفت و گاز مثل فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمی نیز شد و در کنار این روند، قیمت جهانی فلزات اساسی هم که بخش قابل توجهی از تولید صنعتی و صادرات کشور است، دچار ریزش به دلیل افت جهانی تقاضا شد. این گزارش با اشاره به «وابستگی شدید رونق و رکود در کشورهای نفتی به قیمت نفت» به پیش‌بینی جدید صندوق بین‌المللی پول اشاره کرده که بر اساس برآورد آن، رشد اقتصادهای نفتی در سال‌های پیش‌رو کمتر از سال‌های منتهی به 2014 باشد. بر اساس تحلیل ستاد هماهنگی‌های اقتصادی دولت، «اقتصاد ایران هم از این قاعده مستثنی نیست و از نوسانات درآمد نفتی به شدت تاثیر می‌پذیرد».

اقتصاد از دو جهت در مضیقه بود

تحلیل ارائه‌شده، توضیح می‌دهد که شوک نفتی در شرایطی به اقتصاد وارد شد که از دو جنبه دیگر هم در مضیقه بود. نخست اینکه «کشور هنوز در شرایط تحریم‌های شدید قرار داشت و ابزارهای دولت برای مدیریت افت شدید قیمت نفت نسبت به سایر کشورهای نفتی، بسیار محدود بود». مورد دوم هم اینکه «سایر کشورهای نفتی در دوره‌های وفور درآمدها، ذخایر انبوهی انباشتند تا بتوانند در شرایط افول، ثبات خود را حفظ کنند و توانستند با این راهکار، موفق به مدیریت بحران کاهش قیمت نفت شوند. ولی ایران هیچ ذخیره‌ای برای روز مبادا نیندوخت». این متن، یک تحلیل نسبتاً جدید و بررسی‌شده نیز ارائه داده و درباره ذخایر خارجی کنونی کشور می‌گوید: «عمده ذخایر خارجی ایران متعلق به بانک مرکزی است که معادل ریالی آن قبلاً توسط دولت دریافت و هزینه شده است. بنابراین جزو ذخایر احتیاطی دولت برای مدیریت نوسانات درآمد نفتی محسوب نمی‌شود.»

این متن سپس دستاورد دولت را که در این شرایط موفق به حفظ ثبات و پایداری اقتصاد کشور در برابر «تکانه شدید کاهش قیمت نفت» شده و «حتی روند کاهنده تورم استمرار‌یافته است»، موفقیت‌آ‌میز قلمداد کرده و به ضربات شدید وارد به برخی از اقتصادهای نفتی (با افزایش تورم و رشد منفی) در همین مدت اشاره کرده است. بعد از این مباحث، تحلیل منتشر‌شده تاکید می‌کند که با وجود این، شوک منفی نفتی، اثر خود را بر روند احیای اقتصادی کشور و خروج از رکود گذاشته است.

شوک منفی تقاضا

قسمت سوم از بخش «تبیین شرایط کنونی اقتصاد» بسته جدید، به مبحثی با عنوان «شوک منفی تقاضا» پرداخته است و با اشاره به کاهش قدرت خرید خانوارهای ایرانی از سال 1386 به بعد و اثر این روند بر کاهش قابل توجه «تقاضای بخش خصوصی» پرداخته است. مطابق این متن، در کنار افت تقاضای خصوصی، کاهش شدید قیمت نفت و درآمدهای دولت هم «باعث کاهش هزینه‌های دولت به عنوان بزرگ‌ترین نهاد متقاضی کالا و خدمت» در اقتصاد شد. این دو عامل کاهنده تقاضا، بر اساس تحلیل ارائه‌شده، سبب شدند سرمایه‌گذاری کلی در زمستان سال قبل 18 درصد کم شود و سرمایه‌گذاری ساختمان هم 27 درصد کاهش یابد.

از سوی دیگر، روند کاهنده درآمد نفتی در سال جاری نیز ادامه یافت و به افت 26‌درصدی درآمدهای نفتی منجر شد و از سوی دیگر، در دوره توافق تا رفع تحریم، انتظارات درباره شرایط اقتصادی در دوره پساتحریم و تصور کاهش قیمت‌ها با رفع تحریم‌ها، باعث کند شدن فعالیت اقتصادی و تردید در تصمیم‌گیری‌های فعالان اقتصادی شد. چرا که آنها با تصور کاهش هزینه‌های مبادلاتی، برخی تصمیم‌گیری‌های خود را به دوره رفع تحریم موکول کرده‌اند که به کند شدن فعالیت‌های اقتصادی، دامن زده است.

مساله تنگنای مالی

چهارمین و آخرین قسمت از تبیین شرایط کنونی بسته جدید، به مساله تنگنای مالی پرداخته که البته «از گذشته برای دولت یازدهم به ارث رسیده است» و «بخش مهمی از آن به انباشت مطالبات معوق و دارایی‌های مسموم بانکی بازمی‌گردد». این بسته مطالبات را شامل چهار قسمت «بدهی‌های دولتی» (متاثر از تحریم)، «معوقات پیمانکاران به بانک‌ها» (متاثر از ناتوانی دولت در ایفای تعهدات)، «معوقات بنگاه‌های تولیدی» (متاثر از رکود) و «معوقات مرتبط با مسکن» (متاثر از رکود ساختمان) تقسیم کرده است و سپس توضیح می‌دهد ایجاد تنگنای مالی در پی این مسائل، «خود را به صورت عدم تناسب نرخ سود با کاهش تورم نشان داده است». بر اساس این متن، تنگنای مالی با بالا نگه داشتن نرخ سود تسهیلات، هزینه تامین مالی را برای بنگاه‌ها افزایش داده و همچنین، مانع از تحریک تقاضا برای خرید و مصرف شده است. این بسته، مشکل تامین مالی را هم در کنار تقاضا، مانع افزایش رشد اقتصادی عنوان کرده است و می‌گوید دولت برای حفظ رشد مثبت اقتصاد در سال 1394، برای رفع یا تخفیف این دو مشکل باید اقدام جدی انجام دهد.

راهکار نخست: تحریک تقاضا

بخش سوم بسته منتشرشده که «راهکارهای مواجهه با چالش‌های اقتصادی دوره توافق تا رفع تحریم» نام دارد، تمرکز خود را بر دو معضل اصلی ذکر‌شده یعنی «تقاضا» و «تامین مالی» گذاشته است. این مساله، یکی از عوامل اصلی انتقادات واردشده به رویکرد دولت برای خروج از رکود بوده است و منتقدان، هشدار می‌دادند در شرایط فعلی و در وضعیت ناتوانی سمت عرضه، سیاست‌های سمت تقاضا به افزایش تورم منجر می‌شود و در شرایطی که ساختار تامین مالی کشور معیوب است، اقدام برای انبساط پولی هم در سیاه‌چاله‌های بانکی و مالی فعلی اقتصاد، گم خواهد شد.

به هر طریق، در بخش نخست از راهکارها که به «تحریک تقاضا» اختصاص یافته است، دولت سه دسته سیاست «تحریک تقاضا توسط دولت» (مالی)، «سیاست‌های تسهیل پولی» و «سیاست‌های تحریک تقاضای اعتباری» را گنجانده است.

تحریک تقاضا توسط دولت: در مورد اول، گفته شده است که با توجه به محدودیت شدید منابع دولت شیوه‌هایی برای تحریک تقاضا مد نظر قرار گرفته‌اند که
الف-‌ در راستای سیاست‌های بلندمدت اقتصادی دولت باشند (احتمالاً منظور، سازگاری با راهبرد کلان کاهش تورم است)

ب-‌ هر یک ریال هزینه دولت، چند ریال منابع از بخش خصوصی را جذب کند (احتمالاً به این معنا که اثر تکاثری روی تولید داشته باشد و اثر تزاحمی هم برای مخارج خصوصی نداشته باشد)

ج-‌ جزو فعالیت‌های پربازده اقتصادی باشد

د-‌ جزو فعالیت‌هایی باشد که بیشترین و سریع‌ترین اثر را بر تولید دارند.

در این راستا، سیاست‌های «تشویق صادرات برای صنایع دارای مشکل فروش»، «حمایت از صادرات خدمات مهندسی»، «طرح‌های صرفه‌جویی انرژی» (مشابه بند ق بسته 1393)، «تسریع در واگذاری طرح‌های عمرانی»، «حمایت از تاسیس بنگاه‌های کوچک و متوسط کشاورزی و صنعت و معدن در حوزه‌های بدون مشکل فروش»، «اجرای طرح‌های ویژه»‌، «سرمایه‌گذاری‌های مهم در زنجیره‌های تولید دارای اولویت»، «حمایت از سرمایه‌گذاری‌های با پیشرفت بالای 80 درصد» (مشابه برنامه ابتدایی دولت) و «افزایش موقت تعرفه‌های کالاهای غیرقابل قاچاق مواجه با مازاد عرضه داخلی» گنجانده شده است. مواردی که اولاً، منابع تامین مالی آنها دقیقاً مشخص نیست و ثانیاً، در مثال آخر، با رویکرد رقابتی سازگار نیست و به تداوم حمایت‌های چند دهه‌ای کشور از بنگاه‌های ناکارآمد می‌تواند منجر شود.

‌تحریک تقاضا با تسهیل پولی: در مورد دوم راهکارهای تحریک تقاضا نیز که یکی از اجزای بحث‌برانگیر دیگر در بخش راهکارهای این بسته را تشکیل می‌دهد، در متن منتشر‌شده به سیاست‌های تسهیل پولی پرداخته و پس از اشاره به شکست تورم از دی 1393 به بعد و انتظار برای تک‌رقمی شدن تورم نقطه به نقطه (به عنوان تورم پیشرو یا پیشنگر)، این شرایط را منجر به این دانسته که «فضای مناسبی برای مانور سیاست پولی فراهم شده است و بانک مرکزی می‌تواند با هدایت درست سیاست پولی، مداخلاتی را در جهت تسهیل پولی داشته باشد، بدون اینکه به هدف مهم تورم تک‌رقمی خدشه‌ای وارد شود». به عبارت دیگر، می‌گوید با کاهش غیرمنتظره تورم، این امکان وجود دارد که سیاست‌های انبساطی کنترل‌شده‌ای برای تحریک اقتصاد اجرا شود، بدون اینکه تورم از محدوده فعلی چندان پایین‌تر یا بالاتر برود و همچنان تا پایان سال 1395 برای دستیابی به تورم تک‌رقمی فرصت وجود خواهد داشت. هدف از این تسهیل پولی، کمک به بخش حقیقی اقتصاد از طریق افزایش توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها و کاهش هزینه تامین مالی عنوان شده است. بر اساس این متن، این تسهیل پولی با دو ابزار «عرضه منابع بانک مرکزی در بازار بین‌بانکی ریالی با هدف رفع تنگناهای مالی کوتاه‌مدت بانک‌ها و کاهش هزینه تامین مالی» و «کاهش تشویقی نسبت سپرده قانونی بانک‌های تجاری تا نرخ 10 درصد و در اختیار بانک مرکزی» عنوان شده است.

‌تحریک تقاضای اعتباری: ضلع سوم سیاست‌های تحریک تقاضا در این بسته، به «سیاست‌های تحریک تقاضای اعتباری» پرداخته و توضیح داده است که با توجه به مشکلی که امروز بنگاه‌ها در فروش محصولات خود با آن مواجه هستند، لازم است منابع بانکی در شرایط فعلی برای تحریک تقاضا اختصاص یابد و برای این منظور، سیاست‌های اعتباری شامل «اعطای تسهیلات خرید کالای مصرفی بادوام (مثل خودرو)»، «افزایش مدت اقساط تسهیلات جدید»، «تخفیف در نرخ تسهیلات بانکی خرید کالا به شرط تسویه پیش از موعد» و «سپرده‌گذاری ارزی در بانک توسعه صادرات» را ارائه کرده است.

راهکار دوم: رفع تنگنای مالی

بخش آخر این بسته، راهکارهایی را برای دومین مانع عمده گفته‌شده در سر راه رشد، یعنی مشکل تامین مالی ارائه کرده است. این بخش، توضیح می‌دهد معضل تنگنای مالی ریشه‌دار و ساختاری است و باید با برنامه بلندمدت اصلاح نظام بانکی و بازپرداخت بدهی‌های دولت پیگیری شود، ولی در کوتاه‌مدت و به صورت عاجل هم، می‌توان سیاست‌های آن را مورد توجه قرار داد تا توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها افزایش یافته و نرخ سود کم شود. از جمله این سیاست‌ها، به مواردی مثل «افزایش سرمایه بانک‌ها از محل وصولی حساب ذخیره ارزی، فروش سهام بیمه‌ها و بانک‌ها و بودجه»، «فروش دارایی‌های غیرمولد بانک‌ها»، «اجرای برنامه کوتاه‌مدت اصلاح بانکی»،‌ «تشدید ساماندهی موسسات غیرمجاز و خدمات موثر نقدینگی به تولید با همکاری سایر دستگاه‌ها» (که امکان‌پذیری اجرای آن کاملاً مشکوک به نظر می‌رسد)، «راه‌اندازی بازار بدهی‌های دولت و انتشار اوراق مالی اسلامی: انتشار شش هزار میلیارد تومان صکوک اجاره در فاز اول» (که چگونگی بازپرداخت آن با نرخ 26‌درصدی در نظر گرفته‌شده محل ابهام است)، «خوش‌حساب کردن بخش دولتی در بازپرداخت اصل و سود اوراق بهادار در سررسید» (که ابهامات تامین مالی دارد) و «بازپرداخت بدهی‌های دولت به بانک‌ها» (با قید بدهی‌های ایجاد‌شده در سال جاری) می‌توان اشاره کرد.