دولت زودتر دست به کار شود

محسن ریاضی/پژوهشگر تامین اجتماعی

صندوق‌های بازنشستگی در کشور نظیر سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشور در شرایط فعلی دوران آغازین فعالیت خود را سپری کرده‌اند و اکنون به دوران میانسالی و بعضاً کهنسالی خود رسیده‌اند. در این مقطع از فعالیت، یکی از ویژگی‌های نگران‌کننده صندوق‌های بازنشستگی، پیشی گرفتن رشد مصارف بر رشد منابع و متعاقب آن به مخاطره افتادن پایداری مالی آنها و وابستگی به منابع بیرونی (دولت) جهت ایفای تعهدات خود است. از آنجا که کیفیت خدمات ارائه‌شده از سوی این صندوق به مشتریان خود (که عموماً از قشر ضعیف یا متوسط جامعه هستند) تابع شرایط مالی آنهاست، این عارضه (به مخاطره افتادن پایداری مالی آنها) به نوبه خود بر میزان رضایت مشتریان از صندوق‌ها و به دلیل ویژگی‌های خاص و نوع خدمات صندوق‌ها در سطح جامعه، بر میزان رضایت آنها از حاکمیت تاثیر‌گذار است.
در این راستا در اسناد بالادستی کشور مسائل مربوط به این صندوق‌ها به‌خصوص موضوع حفظ ثبات مالی آنها به دلیل آثار و تبعات اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و امنیتی در سطح جامعه همواره مورد توجه بوده است. در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی به‌عنوان قانون بالادستی نظام تامین اجتماعی کشور و در تبصره ماده 7 این قانون، به مقوله «به‌کارگیری تمهیدات مالی، اعتباری و ساختاری لازم در صندوق‌های بازنشستگی به منظور تداوم و استمرار توان پاسخگویی این صندوق‌ها به مشتریان خود» اشاره شده است.
در شرایط فعلی و با بحرانی شدن شرایط مالی صندوق‌های بازنشستگی کشور، موضوع این صندوق‌ها به عنوان یکی از چالش‌های اصلی کشور بیش از پیش در محافل عمومی و تصمیم‌گیری کشور مطرح شده است و البته نگرانی‌هایی در این زمینه وجود دارد به نحوی که در برنامه ششم توسعه که در شرایط فعلی مراحل تصویب خود در مجلس شورای اسلامی را طی می‌کند و پس از تصویب مسیر حرکتی کشور در پنج سال آتی خواهد بود، بحران صندوق‌های بازنشستگی در کنار بحران آب و بحران زیست‌محیطی به‌عنوان یکی از سه چالش و بحران کشور در سنوات آتی شناخته شده است که این موضوع اهمیت توجه به مقوله صندوق‌های بازنشستگی و تلاش جهت حل مشکلات آنها را در آینده نشان می‌دهد.
در همین راستا برای اولین بار در سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه‌ای کشور، مشخصاً در سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه کشور مسائل مربوط به صندوق‌های بازنشستگی به‌طور مستقیم مورد توجه قرار گرفته که نشان از اهمیت آن برای سیاستگذار دارد.
در ماده 40 سیاست‌های کلی برنامه ششم (ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری) به استمرار نظام جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد و چند‌لایه تامین اجتماعی اشاره شده است. به زعم نگارنده، این ماده می‌تواند به عنوان فتح بابی بر انجام اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان لایه دوم این نظام مد نظر قرار گیرد. علاوه بر آن در اسناد و قوانین داخلی صندوق‌های بازنشستگی که همگی به تصویب مراجع حاکمیتی کشور رسیده نیز بحث انجام اصلاحات مورد نیاز صندوق‌های بازنشستگی مورد توجه قرار گرفته است به‌ نحوی که در تبصره 3 ماده 28 قانون تامین اجتماعی (به‌عنوان قانون حاکم بر بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور)، سازمان تامین اجتماعی مکلف شده هر سه سال یک بار نسبت به بررسی توان مالی خود بر اساس اصول محاسبات بیمه‌ای و انجام اصلاحات احتمالی مورد نیاز اقدام کند.
اما به‌رغم ضرورت موضوع (چنان که در برنامه ششم توسعه از آن به‌عنوان یکی از سه بحران اخیر کشور نام برده شده است) و وجود ابزارهای قانونی مورد نیاز در قوانین بالادستی و داخلی صندوق‌های بازنشستگی جهت انجام اصلاحات در این صندوق‌ها جهت حفظ تعادل مالی آنها، متاسفانه تاکنون هیچ اقدام عملی قابل توجهی در این زمینه در سطح صندوق‌های بازنشستگی و نهادهای متولی این صندوق‌ها نه‌تنها انجام نشده بلکه به نظر می‌رسد هیچ اراده و حمیتی نیز برای این منظور در سطح حاکمیت وجود ندارد.
به‌ نحوی که به‌رغم تاکیدات سیاست‌های کلی برنامه ششم در خصوص توجه به مسائل صندوق‌های بازنشستگی، متاسفانه در لایحه پیشنهادی دولت به مجلس و در مواد قانونی پیشنهادی، هیچ ردپا و اثری از این موضوع که دولت و حاکمیت به دنبال رفع چالش‌های این صندوق‌ها -که از آن به‌عنوان بحران آتی کشور یاد شده است - باشد به چشم نمی‌خورد و به‌نظر می‌رسد همچون سنوات و دهه‌های گذشته حل مشکلات و چالش‌های این صندوق‌ها به سنوات و دولت‌های آتی موکول شده است؛ موضوعی که اگر حل آن مشمول گذر زمان شود، رفع آن توسط حاکمیت و صندوق‌ها، به مراتب دشوارتر و پرهزینه‌تر خواهد بود. طبق آمار ارائه‌شده توسط مسوولان مربوطه در سال 1394، دولت حدود 25 هزار میلیارد تومان به صندوق‌های بازنشستگی کشور کمک کرده است که در سال 1395 این رقم به 40 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است (16 هزار میلیارد تومان سازمان تامین اجتماعی نیرو‌‌های مسلح، 22 هزار میلیارد تومان صندوق بازنشستگی کشور و دو هزار میلیارد تومان صندوق بازنشستگی فولاد). پیش‌بینی می‌شود سال آتی نیز این رقم به 5 /1 برابر یعنی 60 هزار میلیارد تومان جهش داشته باشد.
این در حالی است که سازمان تامین اجتماعی به عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور، هنوز نیازمند کمک از سوی دولت جهت ایفای تعهدات خود نشده است که با وارد شدن این سازمان به جرگه کمک‌گیرندگان از دولت (که بر اساس روندهای فعلی درآمدی و هزینه‌ای این صندوق، این مهم نیز در سال‌های نه‌چندان دور اتفاق خواهد افتاد) وضعیت به مراتب از شرایط فعلی حادتر خواهد شد.
این موضوع به این معناست که در صورت عدم انجام اصلاحات مورد نظر در صندوق‌های بازنشستگی- که در اسناد بالادستی کشور، صندوق‌ها و حاکمیت مکلف به این موضوع شده‌اند- هزینه‌های دولت در این صندوق‌ها در سنوات آتی به‌صورت تصاعدی بالا خواهد رفت به‌نحوی‌که اگر دولت در سال‌های پیش رو، اقدام به انجام اصلاحات مورد نیاز در این صندوق‌ها نکند، در آینده نه‌چندان دور مجبور خواهد بود بخش اعظمی از درآمدهای خود (و به عبارتی بخش قابل توجهی از درآمد حاصل از فروش نفت) را جهت پرداخت تعهدات صندوق‌های بازنشستگی هزینه کند که در صورت وقوع این مهم، دولت عملاً از چرخه سیاستگذاری و نقش آفرینی در توسعه اقتصادی کشور باز خواهد ماند و ایفای نقش اصلی آن در اقتصاد کشور با اما و اگرهایی همراه خواهد بود.
البته به نظر می‌رسد عدم تمایل به انجام اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی ریشه در عوامل متفاوتی دارد. زمانبر بودن اصلاحات این حوزه شاید یکی از این عوامل باشد چنان که مشکلات و هزینه‌ها را دولت فعلی تقبل خواهد کرد ولی بهره‌برداری سیاسی و اجتماعی آن به نام دولت‌های بعدی رقم خواهد خورد. همچنین دشواری و هزینه‌بر بودن مقوله اصلاحات در این عدم تمایل تاثیرگذار است.
افزون بر این، نبود زیرساخت‌های لازم برای انجام اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی مشکل دیگری است که حاکمیت با آن مواجه است. مشکلاتی از جمله عدم حمایت عمومی از اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی در سطح جامعه، بدهی‌های ضمنی صندوق‌ها و مسائل سخت دوران گذار اصلاحات، مهیا نبودن شرایط اقتصادی کشور جهت انجام اصلاحات، نبود بازارهای مالی کارآمد، فقدان استراتژی مشخص برای اصلاحات، نبود چارچوب‌های نظارتی و تنظیم مقررات در صندوق‌های بازنشستگی کشور، نبود راهبر و متولی مناسب جهت انجام و پیگیری اصلاحات و مواردی از این قبیل. با این وجود، مسلم آن است که نظیر تجربه هدفمند کردن یارانه‌ها در کشور، حاکمیت دیر یا زود مجبور به انجام اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی خواهد بود و هر چه انجام این مهم به آینده موکول شود، فرآیند و هزینه‌های آن برای حاکمیت و صندوق‌های بازنشستگی به مراتب بیشتر خواهد بود.