مثلثنفتی کشور: نفت، بودجه، اقتصاد

کاهش 50‌درصدی قیمت نفت در شش ماه گذشته نه‌تنها اخبار مربوط به حوزه بودجه را تحت‌الشعاع قرار داد، بلکه بازار ارز و بازار سهام را نیز دچار نوسان کرد که رهاورد آن برای دلار صعودی و برای بازار سرمایه نزولی بود. کارشناسان و متخصصان بر این باورند با توجه به تاثیرپذیری نسبتاً زیاد بازار، اخبار مربوط به مذاکرات هسته‌ای میان ایران و گروه 1+5 و کاهش قیمت نفت، توانسته بر اقتصاد تقریباً وابسته به نفت کشور اثرات چشمگیری بگذارد. با توجه به این نکته که تقریباً 50 درصد کل بازار بورس را سهام صنایع وابسته به نفت به خود اختصاص می‌دهند، در نتیجه می‌توان افت شدید قیمت نفت را، در کنار نگرانی‌های درباره مذاکرات، از دلایل افت شاخص کل بازار بورس و افزایش نرخ دلار در روزهای گذشته دانست.

علاوه بر این، لایحه پیشنهادی دولت نیز ابهاماتی را برای درآمد سال آینده کشور و همچنین وضعیت بازارهای مختلف به وجود آورده که اثرات نسبتاً محسوسی بر بازارهای ارز و بورس داشته است. با انتشار خبر مربوط به لایحه پیشنهادی دولت برای بودجه سال 1394 مشخص شد سقف بودجه، با رشدی اندک به 837 هزار و 907 میلیارد تومان افزایش یافته و مجموع منابع عمومی دولت به 224 هزار و 361 میلیارد تومان، واگذاری دارایی‌های مالی به 31 هزار و 183 میلیارد تومان و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نیز به 73 هزار و 621 میلیارد تومان رسیده است. این در حالی است که محاسبات مربوط به درآمدهای ناشی از فروش نفت خام بر اساس بشکه‌ای 72 دلار صورت گرفته است. بنا به لایحه پیشنهادی، منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های آن معادل 71 هزار میلیارد تومان بوده که تقریباً 31 درصد از کل منابع بودجه عمومی را به خود اختصاص می‌دهد. حال آنکه نفت در بازار جهانی با قیمتی زیر 60 دلار مبادله می‌شود و بنا به پیش‌بینی تحلیلگران و متخصصان حوزه انرژی، این رقم به 50 دلار نیز خواهد رسید و حتی ممکن است به 40 دلار در هر بشکه نیز برسد. حتی اگر میزان تخفیف‌هایی را که شرکت نفت به مشتریان خود ارائه می‌دهد در نظر نگیریم، با اختلافی 22‌دلاری، یا به عبارت دیگر با اختلافی تقریباً 30‌درصدی در درآمد حاصل از فروش نفت مواجه خواهیم بود و این خود به معنای کسری بودجه، فقط در حوزه درآمدهای نفتی است.

با در نظر گرفتن شرایط کنونی، دولت می‌تواند برای جبران کسری بودجه به روش‌های متعددی متوسل شود. یکی از این روش‌ها، افزایش درآمدهای مالیاتی است. به گفته علی عسگری، رئیس کل سازمان امور مالیاتی، ایران دارای ظرفیت‌های اقتصادی زیادی بوده به طوری که می‌توان با درآمدهای مالیاتی کشور را اداره کرد. به موجب اتخاذ چنین راهکاری، اتکای کشور به درآمدهای نفتی کاهش یافته که این مساله در راستای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی که توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شده نیز هست. توجه به این نکته ضروری است که درآمدهای مالیاتی به درآمد ملی بستگی دارد و در صورت افزایش فعالیت‌های اقتصادی و به دنبال آن رونق کسب و کار، توانایی اشخاص برای پرداخت مالیات افزایش خواهد یافت که این امر نیز با توجه به شرایط حال حاضر و رشد اقتصادی کم، امکان‌پذیر نیست. در نتیجه، این راهکار به معنای افزایش مالیات اخذشده نخواهد بود؛ بلکه به موجب آن، افراد و سازمان‌ها -اعم از دولتی و غیردولتی- که در‌آمد بالایی دارند و به موجب استفاده از روش‌های مختلف، راهکارهای گریز از مالیات را فراگرفته‌اند، شناسایی خواهند شد. این در حالی است که برخی از افراد لزوماً دارای شغل مولد نیستند و طبیعتاً شناسایی این دسته با دشواری همراه خواهد بود. لازم به ذکر است بهره‌مندی از این روش، نیازمند اصلاح در ساختار فناوری نظام مالیاتی و همچنین بهبود زیرساخت‌های اجتماعی، فرهنگی و سیاسی است. در نتیجه، استفاده از روش‌های تبادل اطلاعاتی جهت شفاف‌سازی فرآیندها و همچنین تشکیل پایگاه‌های اطلاعاتی و به‌روزرسانی مستمر آنها جهت شناسایی درآمدها، می‌تواند از گام‌های ابتدایی برای اصلاح نظام مالیاتی در نظر گرفته شود. به هر روی، جایگزین کردن درآمدهای مالیاتی جهت اتکای کمتر به درآمدهای نفتی، از طریق اصلاح بستر حقوقی، برای دولت ضروری به نظر می‌آید.

افزایش قیمت حامل‌های انرژی، کالاهای اساسی و خدمات دولتی، یکی دیگر از روش‌های افزایش درآمد دولت به شمار می‌آید. با توجه به وضعیت کنونی اقتصاد ایران، استفاده از این روش می‌تواند موجبات افزایش تورم انتظاری را در جامعه فراهم آورد که در نهایت به افزایش تورم منجر خواهد شد، این راهکار برای سیاست‌های خروج از رکود تورمی دولت تدبیر و امید مناسب نخواهد بود، لذا استفاده از این روش زمانی که اوضاع اقتصادی بهبود یافته و تاثیرپذیری بازار نسبت به اخبار ناشی از مذاکرات و کاهش قیمت نفت کمتر شده، امکان‌پذیر خواهد بود.

دولت برای جبران کسری بودجه می‌تواند به روش‌هایی نظیر انتشار اسناد خزانه اسلامی، اوراق مشارکت و فروش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی روی آورد. هر چند با توجه به عملکرد استفاده از اوراق مشارکت، صکوک و اسناد خزانه در سال‌های 1392 و 1393، پیش‌بینی‌های انجام‌شده درباره فروش 11 هزار میلیارد تومان اوراق بهادار توسط دولت کمی خوش‌بینانه است. به همین دلیل این روش نیز شاید نتواند برای جبران کسری بودجه راهکار مناسبی باشد.

یکی دیگر از راه‌های جبران کسری بودجه، توجه به اصل 44 قانون اساسی، خصوصی‌سازی و افزایش این روند است. به گفته نصرالله برزنی، مدیرعامل شرکت کارگزاری بانک اقتصاد نوین، دولت شرکت‌های سودآور زیادی را در اختیار دارد که می‌تواند آنها را امسال از طریق بورس به عموم عرضه کند. بدین طریق هم می‌تواند منابع مناسبی را کسب کرده و هم اینکه رونق را به بازار سرمایه تزریق کند. به گفته وی، دولت چنانچه اصرار به بودجه متوازن داشته باشد می‌تواند از ابزارهای دیگری چون بازار بورس، برای جبران کسری بودجه استفاده کند. در این صورت نیازی به تحمیل هزینه به صنایع یا مردم از طریق افزایش قیمت انرژی (برق، گاز یا بنزین) نخواهد بود.

از دیگر روش‌های جبران کسری، کاهش مصارف بودجه در قالب کاهش هزینه‌های جاری دولت است. طبق آمارهای منتشر‌شده توسط بانک مرکزی، حجم دولت به طور پیوسته از سال 68 تا 90 در حال افزایش بوده که این مساله خلاف اصل 44 قانون اساسی است. علاوه بر این، حجم هزینه‌های عمرانی دولت به مراتب کمتر از هزینه جاری است و این امر نشان‌دهنده افزایش بی‌مورد حجم دولت است. لذا لازم است دولت هزینه‌های جاری خود را کاهش داده یا هزینه‌های عمرانی را اولویت‌بندی کرده و به طرح‌های زودبازده اختصاص دهد. بدین طریق دولت خواهد توانست هزینه‌های خود را کاهش داده و کسری بودجه را جبران کند، از طرف دیگر با تمرکز بر طرح‌های زودبازده امکان بهره‌وری هرچه سریع‌تر نیز به وجود خواهد آمد که به تولیدات بهتر و در نتیجه تامین مالی بیشتر خواهد انجامید.

دولت می‌تواند برای جبران کسری بودجه از حساب ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی برداشت کند. کارکرد حساب ذخیره ارزی مشابه با صندوق توسعه ملی، جهت جبران کسری بودجه ناشی از کاهش درآمدهای نفتی به دلیل کاهش قیمت جهانی نفت در بازارهای بین‌المللی، بدین صورت است؛ بخشی از مازاد درآمدهای نفتی به این حساب واریز می‌شود و در دوره‌هایی که به دلیل کاهش قیمت نفت، درآمدهای ناشی از فروش آن کاهش می‌یابد، مابه‌التفاوت ایجادشده از این محل تامین خواهد شد. بخشی از کارکردهای حساب ذخیره ارزی باید از محل صندوق توسعه ملی در اقتصاد کشور انجام شود. البته لازم به ذکر است که طبق قانون برنامه پنجم توسعه، سهم صندوق ملی از 20 درصد شروع شده و هر ساله می‌بایست سه درصد به آن اضافه شود. در نتیجه در سال جدید این رقم باید به 23 درصد برسد. حال آنکه در بند «ب» تبصره 2 لایحه بودجه پیشنهادی، این سهم 20 درصد منظور شده که مغایر با قانون است. علاوه بر این، بند «ن» تبصره 2 ماده واحده، به دولت اجازه می‌دهد، مازاد درآمدهای پیش‌بینی شده ریالی حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی (که می‌تواند ناشی از افزایش قیمت نفت یا افزایش صادرات یا افزایش نرخ ارز باشد) را تا سقف 15 هزار میلیارد تومان، صرف سرفصل‌های متعدد و کلی کند. در نتیجه اساساً وجوهی برای واریز به حساب ذخیره ارزی باقی نخواهد ماند که دولت بتواند برای کسری بودجه به آن رجوع کند. از طرفی، طبق ماده 85 قانون برنامه، عواید حاصل از صادرات نفت (اعم از نفت خام و میعانات گازی) به صورت نقدی و تهاتری و درآمد دولت از صادرات فرآورده‌های نفتی و خالص صادرات گاز، پس از کسر مصارف ارزی پیش‌بینی‌شده در جداول قانون بودجه کل کشور و پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی، به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود. اما حکم بند «ن» تبصره 2 ماده واحده، این سازوکار را مخدوش کرده است و با تغییر ماده 85 قانون برنامه، حکم به واریز مازاد منابع نفتی، به صندوق توسعه ملی، به جای واریز به حساب ذخیره ارزی داده است. به همین دلیل، نمی‌توان امید داشت که دولت بتواند به بهترین نحو، از حساب ذخیره ارزی برای جبران کسری بودجه بهره ببرد.

از سوی دیگر، دولت نرخ هر دلار آمریکا را در لایحه خود 2850 تومان در نظر گرفته که نسبت به بودجه امسال 200 تومان بیشتر شده است. با وجود این، برخی از کارشناسان اعتقاد دارند که دولت باید نرخ دلار را در بودجه 94 افزایش دهد. یعنی با افزایش نرخ دلار در بودجه و بهره‌گیری از نوسانات قیمت، تا حدودی کسری بودجه را جبران کند. از طرف دیگر، اگر نگاهی کلی به روند بازار ارز نیز داشته باشیم متوجه خواهیم شد بازار دلار هنوز هم پتانسیل کافی برای تبدیل شدن به بازاری مطلوب برای سفته‌بازان را داراست. لازم به ذکر است که دولت یازدهم در فعالیت سال اول خود توانست ثباتی نسبی را به بازار ارز برگرداند به طوری که باعث شد این بازار از دست سفته‌بازان خارج شود و بسیاری از افراد به بازار سهام روی آورند. با این حال، دلار که تقریباً به ثباتی نسبی رسیده بود بعد از ماه‌ها بار دیگر دچار نوسان شد. با تمدید مذاکرات هسته‌ای و عدم حصول توافق جامع نهایی و همچنین افت بیشتر قیمت نفت، دلار با افزایش‌های پی‌درپی مواجه شد و زمینه مناسبی را برای فعالیت فرصت‌طلبان و دلالان ایجاد کرد. به نقل از گروه بورسی دنیای اقتصاد، مشاهدات بازار نشان می‌دهد که بازار ارز عملاً از دست صرافان خارج شده و به دست سفته‌بازان افتاده است. سید‌بهاءالدین حسینی‌هاشمی، مدیرعامل سابق بانک صادرات، معتقد است با کاهش قیمت نفت، دست بانک مرکزی برای عرضه ارز بسته‌تر می‌شود و این موضوع اصلی‌ترین مجرای ورودی ارز به کشور را محدود می‌سازد. به عقیده او، کاهش قیمت نفت به عنوان عاملی تاثیرگذار و بنیادین در بازار ارز شناخته می‌شود. وی بر این باور است که هیجانات ارزی و تقاضای انباشت شده، عواملی گذرا بوده و اثرشان در بازار ارز کاهش خواهد یافت. اما اثر کاهش قیمت نفت در این مدت هفت‌ماهه پایدار خواهد بود. او معتقد است 70 درصد نیاز ارزی کشور از محل فروش نفت تامین می‌شود و سهم صادرات غیرنفتی و ارزهای آزادشده از تامین مصارف ارزی 30 درصد است. با کاهش قیمت نفت، درآمد ارزی کشور و در نتیجه عرضه ارز به بازار نیز تحت تاثیر قرار خواهد گرفت.

با توجه به تحریم‌های غرب، امکان استفاده از روش‌هایی چون استقراض از بانک جهانی یا افزایش میزان فروش نفت امکان‌پذیر نیست. علاوه بر این، استقراض از بانک مرکزی نیز به دلیل افزایش بدهی‌های دولت به بانک مرکزی، موجب افزایش پایه‌ پولی خواهد شد که همین موجبات تزریق نقدینگی و افزایش تورم را به دنبال خواهد آورد. با توجه به قول دولتمردان به مردم مبنی بر کنترل تورم و بهبود اوضاع اقتصادی، این امر نارضایتی مردم را نیز به دنبال خواهد داشت. لازم به ذکر است که روش‌هایی چون حذف دهک‌های بالا در نظام پرداخت یارانه‌ای و همچنین حذف یارانه‌های برخی صنایع (به دلیل عدم وجود مزیت نسبی) از دیگر روش‌ها بوده که دولت خواهد توانست با ترکیب این روش‌ها نسبت به تامین کسری بودجه اقدام کند.