نسخه‌ای برای نجات صنایع مزیت‌دار

صنایع بزرگ کشور که با بهره‌گیری از مزیت منابع زیرزمینی، نفت، گاز و معادن شکل گرفته‌اند، از منظر سودآوری و رقابت‌پذیری در سطح جهانی، در رده‌های نخست صنعت کشور قرار دارند. اما روی دیگر این سکه صنایع مکمل و پایین‌دستی این صنایع بزرگ هستند که مستمراً و به‌صورت فزاینده در چالش تامین مواد اولیه خود هستند. صنایع بزرگ مزبور از زمانی که از سوی دولت واگذار شدند، عمدتاً به بخش عمومی غیردولتی، رویکرد بیشینه کردن فروش و سود را بسیار جدی‌تر دنبال می‌کنند. از منظر مدیریت بنگاهی اتخاذ جدی این رویکرد مورد ایراد نیست و بلکه درست تلقی می‌شود. اما مشکل اینجاست که این صنایع تا زمانی که دولتی بودند، وظیفه تامین مواد اولیه صنایع مکمل و پایین‌دست خود را، به‌عنوان یک مساله‌ حاکمیتی، در رویکردهای خود داشتند، وظیفه‌ای که با واگذاری این صنایع مرتباً کمرنگ و کمرنگ‌تر شد. ریشه این مشکل در اینجاست که وجود معافیت‌ها و مشوق‌های مالیاتی برای صادرات، انگیزه صنایع بزرگ را در صادرات محصولاتشان بسیار پررنگ‌تر از فروش آنها به صنایع داخلی کرده است. نتیجه این شده است که فروش محصولات صنایع بزرگ به صنایع کوچک و متوسط غالباً با قیمت‌هایی بیش از قیمت‌های صادراتی انجام می‌شود که این تفاوت قیمت گاه حتی به 40 درصد هم رسیده است. طی سال‌های گذشته تلاش شد با راه‌اندازی فروش محصولات صنایع بزرگ در بورس کالا این مشکل حل شود، اما از آنجا که رغبت صنایع بزرگ کماکان به صادرات است و از سوی دیگر نوعی شبه‌انحصار در تولید و مدیریت این صنایع در کشور وجود دارد، سازوکار بورس بدین واسطه کارایی لازم را برای تعدیل قیمت به دست نداده است. از سوی دیگر تلاش‌هایی از سوی سازمان‌های متولی قیمت‌گذاری و تنظیم بازار برای تعدیل قیمت مواد اولیه محصول صنایع بزرگ و تکلیف به تامین نیاز داخل انجام شد اما این دستورات و توصیه‌ها هم از پایداری و منطق مورد قبول صنایع بزرگ برخوردار نبوده و نیستند و آنها هم در حل این مشکل ناکام مانده‌اند.

در نتیجه مزیت‌های مطلق کشور، یعنی منابع نفت و گاز و معادن و انرژی ارزان، صرفاً به صنایع بزرگ مبتنی بر آنها منتقل شده‌اند و به صنایع مکمل و پایین‌دستی تسری پیدا نکرده‌اند. به بیان دیگر مزیت‌های اقتصاد کشور در صنایع بزرگ حبس و تماماً استفاده شده‌اند و سازوکار پایدار و منطقی نیز از سوی دولت و سازمان‌های ذی‌ربط برای حل این مشکل تاکنون طراحی نشده و سبب شده است که صنایع بزرگ در تضاد منافع آشکاری با تامین نیاز داخل کشور قرار بگیرند.

تجربه چین

برای ارائه راه‌حل پایدار و سازوکار مبتنی بر سیاست‌های تجربه‌شده، لازم دانستم تا به بررسی و تحقیق پیرامون سیاست‌های کشور چین بپردازم. اقتصاد چین طی 30 سال گذشته رشد چشمگیر و بی‌نظیری داشته است. بی‌تردید مطالعه دلایل و عوامل این رشد و بررسی سیاست‌هایی که چین را در این 30 سال این‌گونه متحول کرده است، می‌تواند درس‌های زیادی را برای کشور ما و اصلاح و اتخاذ سیاست‌های مناسب‌تر در مسیر بهبود شرایط و وضعیت کنونی اقتصاد ما به همراه داشته باشد. یکی از این سیاست‌ها که به‌نوعی می‌تواند پاسخی به مشکل پیشتر گفته‌شده در اقتصاد ما باشد، نحوه مدیریت تولید و صادرات مواد اولیه در چین است.

از سال 1986 چین تلاش خود را برای پیوستن به سازمان جهانی تجارت شروع کرد. در همین راستا این کشور در سال 1994 اصلاحات قابل توجه مالیاتی در نظام مالیاتی خود به وجود آورد که طی آن مالیات استاندارد تجاری و صنعتی را با مالیات بر ارزش افزوده جایگزین کرد. در چین مالیات بر ارزش افزوده در نرخ عمومی 17 درصد اعمال می‌شود اما نرخ کاهش‌یافته 13 درصد برای کالاهای اساسی خانوار همانند غذا، سوخت، برق، کتاب، روزنامه و مجله و محصولات کشاورزی اعمال می‌شود. توجه به این نکته لازم است که به موجب مقررات سازمان جهانی تجارت (موافقتنامه یارانه‌ها و خدمات جبرانی) اعطای مشوق‌های صادراتی، از جمله معافیت صادرات از مالیات بر درآمد مجاز نیست. بنابراین چین هم به‌طور کلی و همگانی معافیت مالیات بر درآمد برای صادرات کالاها و خدمات خود ندارد. اما در خصوص مالیات بر ارزش افزوده، استرداد مالیات بر ارزش افزوده به صادرکنندگان ارتباط مستقیم با میزان فرآوری و ایجاد ارزش افزوده از یک‌سو و ملاحظات محیط زیستی از سوی دیگر دارد. نرخ صفر (استرداد کامل) برای صادرات کالاها و خدمات نهایی، همانند محصولات نرم‌افزاری و کالاهای نهایی با ارزش افزوده بالا اعمال می‌شود. اما مالیات بر ارزش افزوده سایر کالاها ضرورتاً بازپرداخت نمی‌شود. هر محصولی یک نرخ استرداد دارد که ممکن است برابر نرخ مالیات بر ارزش افزوده یا کمتر باشد. این نرخ‌های بازپرداخت متناسب با میزان فرآوری و ایجاد ارزش افزوده، نیاز صنایع مکمل این کشور، نیاز صنایع کوچک و متوسط و درجه آلایندگی آن محصول متغیر هستند. در سال 2014 نرخ‌های بازپرداخت 17، 16، 13، 15، 5 /9 و صفر درصد بوده است. در نتیجه این سیاست، نرخ‌های بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده کمتر از استرداد کامل هزینه‌ای روی فروش صادراتی اعمال می‌کند. این موضوع سبب می‌شود مزیت صادرات برای تولیدکننده به‌طور نسبی نسبت به فروش داخل کاهش یابد. بدین طریق در چین بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده به‌عنوان ابزاری برای تحریک صادرات یا کاهش آن به کار گرفته می‌شود که می‌تواند در راستای اهداف توسعه صنعتی آن کشور طراحی و به کار برده شود.

بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده صادرات

با افزایش نقش صادرات در اقتصاد چین، بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده به‌طور پیوسته تعدیل شده است تا برای حل مشکلات مختلف به کار برده شود. در برنامه‌های پنج‌ساله دهم و یازدهم (2005-2001 و 2010-2006) به‌طور واضح بیان شده است هدف دولت چین انتقال ساختار صادراتی چین به سمت محصولات با ارزش افزوده بیشتر و محصولات با تکنولوژی بالاتر است. مسائل انرژی و زیست‌محیطی نیز در برنامه پنج‌ساله دهم در نظر گرفته شده بود. از سال 2004 دولت چین بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده برای بعضی محصولات انرژی‌بر و ایجادکننده قابل توجه آلایندگی و مواد اولیه را کاهش داده یا کلاً متوقف کرده است.

بررسی نرخ بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده و نرخ مالیات بر ارزش افزوده و همچنین سهم بازپرداخت طی دوره 2002 تا 2012 نشان می‌دهد، این سهم از سال 2002 به‌طور پیوسته تا سال 2009 کاهش یافته و در این سال در واکنش به بحران اقتصادی جهانی افزایش یافته و تا سال 2012 در مقدار افزایش‌یافته باقی‌مانده است. در سال 2008 صادرکنندگان واجد شرایط تقریباً 53 درصد از هزینه مالیات بر ارزش افزوده را دریافت می‌کردند در حالی که در سال 2002 این نسبت حدود 84 درصد بوده است. این نسبت به 63 درصد در سال 2009 افزایش یافته و در همان حول‌وحوش باقی‌مانده است. با بررسی تغییرات در سیاست‌های صادراتی چین در طول 10 سال بعد از پیوستن چین به سازمان جهانی تجارت مشاهده می‌شود که نرخ میانگین مالیات روی صادرات به‌طور قابل توجهی افزایش داشته است. این افزایش به‌طور عمده مربوط به کاهش در نرخ بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده برای صادرکنندگان بود که در مقررات سازمان جهانی تجارت منعی برای آن دیده نشده است. هم مشاهدات تجربی و هم بیانات سیاستگذاران نشان‌دهنده سیاست صنعتی در راستای حمایت از صنایع پایین‌دستی بوده است. در واقع افزایش مالیات بر صادرات در چین در صنایعی متمرکز بوده که در آن صنایع کاهش تعرفه واردات ناشی از پیوستن به سازمان جهانی تجارت کمترین مقدار را داشته و در حقیقت بخش قابل توجهی از این رابطه از سوی کاهش تعرفه قابل توجه برای کالاهای فرآوری‌شده که با افزایش نسبی بیشتر در مالیات روی صادرات مواد خام همراه شده است توضیح داده می‌شود. به بیان دیگر واردات مواد خام اولیه که از ابتدا نرخ تعرفه پایینی روی آنها وجود داشته است در اثر پیوستن به سازمان جهانی تجارت تغییرات تعرفه‌ای کمی را تجربه کرده‌اند و کاهش تعرفه‌ها بیشتر در بخش کالاهای فرآوری‌شده بوده و این موضوع با افزایش نسبی بیشتر مالیات روی صادرات مواد خام همراه شده است. همچنین بررسی‌های بیشتر نشان می‌دهد بخش قابل توجهی از افزایش مالیات بر صادرات ناشی از کاهش نرخ بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده است. از سوی دیگر بررسی میانگین مالیات بر صادرات محصولات غیرکشاورزی نشان می‌دهد، در حالی که تعرفه بر واردات روند کاهشی داشته اما، مالیات بر صادرات به‌طور میانگین هفت درصد بین سال‌های 2002 تا 2011 رشد داشته است. در این بخش نرخ مالیات از سال 2008 رو به کاهش گذاشت و به مقدار تقریبی 10 درصد رسیده است. در مجموع داده‌ها گویای این حقیقت است که سیاست‌های تجاری چین در رابطه با ترجیحات سیاست صنعتی چین جهت‌دهی شده است. افزایش مالیات بر صادرات در چین به‌طور معنی‌داری برای مواد اولیه بیشتر از کالاهای فرآوری‌شده بوده است. پیشتر ذکر شد که سیاست تجاری چین بعد از پیوستن به سازمان جهانی تجارت نشان‌دهنده هدف این کشور برای تحریک صنایعی که کالای با ارزش افزوده بالاتر تولید می‌کنند، بوده و این هدف از طریق محدودیت‌های اعمال‌شده روی صادرات مواد اولیه پیگیری شده است. در ادامه باید اشاره کرد بررسی روند میانگین مالیات روی صادرات تولیدکنندگان مواد اولیه صنایع با و بدون عوارض صادراتی نشان می‌دهد مالیات بر صادرات مواد خام (نرخ موثر مالیات بر ارزش افزوده + عوارض صادراتی) روند روبه رشدی داشته و از مقدار اولیه در حدود سه درصد به حدود 20 درصد رسیده است. دو نکته مهم در این روند وجود دارد. اول، بیشتر افزایش مالیات بر صادرات ناشی از کاهش نرخ استرداد مالیات بر ارزش افزوده بوده و دوم، مالیات بر صادرات صنایع پایین‌دستی تغییر قابل توجهی را تجربه نکرده است. علاوه بر این مقایسه بین زنجیره‌های ارزش نشان می‌دهد افزایش مالیات بر صادرات برای سه زنجیره مواد معدنی، فلزات و محصولات شیمیایی قابل توجه بوده است؛ به‌خصوص مالیات روی صادرات فلزات حدود 24 واحد درصد افزایش نشان می‌دهد که حدود 14 درصد آن ناشی از کاهش نرخ بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده بوده است. در مورد مواد معدنی، مالیات بر صادرات به‌طور میانگین حدود 15 درصد افزایش داشته که حدود 12 درصد آن ناشی از مالیات بر ارزش افزوده بوده است. در مورد محصولات شیمیایی مالیات بر صادرات در حدود 12 درصد افزایش داشته که بخش قابل توجهی از آن در حدود 11 درصد ناشی از مالیات بر ارزش افزوده بوده است.

یک مطالعه موردی

ابزار اولیه‌ای که با آن دولت چین صادرات فویل آلومینیوم را حمایت کرده و گسترش داده از طریق کاهش نرخ بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده بوده است. برای سال‌های بسیار چین نرخ بازپرداخت 15 درصد روی صادرات آلومینیوم را در نظر گرفته بود، سیاستی که سبب تحریک و توسعه صنعت مواد اولیه آلومینیوم چین و صادرات آن شده بود. در سال 2003 چین شروع به تغییر سیاست مالیاتی برای تحریک صادرات محصولات صنایع پایین‌دستی آلومینیوم کرد که از طریق حذف تدریجی بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده و اعمال مالیات 15 درصد روی صادرات مواد اولیه و شمش آلومینیوم (Primary Aluminum, Bauxite, Alumina) پیگیری می‌شد. در همان زمان چین نرخ بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده روی صادرات فویل آلومینیوم را در سطح 13 درصد حفظ کرد. در سال 2007 بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده برای محصولات شمش، میله و سیم حذف شده و با مالیات 15 درصد روی صادرات جایگزین شد. علاوه بر این فویل آلومینیوم همانند قبل از نرخ بازپرداخت 13 درصد برخوردار بود. در سال 2007 صادرات مواد اولیه و محصولات ابتدایی آلومینیوم در حدود 50 درصد کاهش یافت. با وجود این، تولید و واردات مواد اولیه آلومینیوم کاهش پیدا نکرد. کاهش نیافتن تولید و واردات آلومینیوم اولیه همراه با کاهش صادرات آن سبب افزایش انباره نهاده ارزان برای تولیدکننده‌های چینی فویل شد. نرخ بازپرداخت مالیات بر ارزش افزوده 13 درصد برای صادرات فویل سبب تحریک صادرات فویل شد. از طرف دیگر 15 درصد مالیات روی آلومینیوم اولیه به‌طور موثری از طریق کاهش صادرات نهاده اولیه تولید فویل موجب کاهش هزینه نهاده تولید برای تولید فویل شد. بین سال‌های 2000 تا 2006 تولید فویل آلومینیوم در چین از 242 هزار تن به 760 هزار تن افزایش یافت؛ یعنی به‌طور میانگین سالی 21 درصد رشد داشته است. در همان زمان صادرات فویل از 24 هزار تن به 186 هزار تن افزایش یافت. چین حالا بزرگ‌ترین تولیدکننده و صادرکننده فویل آلومینیوم است.

نتیجه‌گیری

تجربه چین الگوی بسیار خوبی برای طراحی نقشه راه توسعه صنایع مکمل و پایین‌دستی کشور در حوزه‌های پتروشیمی، پالایش و فلزات پایه و همچنین صنایع کوچک و متوسط معدنی می‌تواند باشد. از ابتدای برنامه اول تا پایان برنامه پنجم کشور، یعنی به مدت 22 سال، سیاست‌های توسعه اقتصادی به‌گونه‌ای بوده که رشد صنایع بزرگ مبتنی بر منابع زیرزمینی و مزیت‌های انرژی کشور با آهنگی سریع‌تر و توجیه اقتصادی بیشتری به وجود آمده است. در 10 سال اخیر نیز با واگذاری بدون استراتژی مشخص صنایع بزرگ به بخش عمومی غیردولتی اهرم‌های تحریک سرمایه‌گذاری و رقابت‌پذیری در صنایع مکمل و پایین‌دستی، کاملاً از دست دولت خارج شده است. از سوی دیگر جهش‌های بی‌سابقه نرخ ارز در سال‌های 1392-1390 در حالی که نرخ خوراک یا حقوق دولتی این صنایع برای مدتی کماکان به نرخ‌های قبلی دریافت می‌شد، باعث شد این صنایع به‌شدت به صادرات بپردازند و در عین حالی که این صنایع سودهای دو و سه‌رقمی در سال داشتند، صنایع پایین‌دستی آنها مرتباً در چالش و ستیز برای تامین مواد اولیه خود بودند. شیب قیمتی مواد اولیه به‌سوی صادرات باعث شده رقبای صنایع کوچک و متوسط پایین‌دست صنایع پتروشیمی و فلزی در کشورهایی مانند چین و ترکیه، مواد اولیه را با سهولت بیشتر و قیمت مناسب‌تری از کشور ما خرید کنند و محصولات خود را به بازار ایران روانه کنند و حتی تولیدکننده ایرانی را در بازار داخلی خودش تحت فشار قرار دهند. با توجه به تجربه چین و با در نظر گرفتن اینکه ایران هم حدود 10 سال بیشتر تا زمان الحاق به سازمان جهانی تجارت فرصت ندارد، لازم است ما هم نقشه راهی برای مقاوم‌سازی صنایع در عین حال رشد و توسعه صنایع پایین‌دستی و بیشینه‌سازی ایجاد ارزش افزوده روی مواد اولیه حاصل از منابع زیرزمینی خود داشته باشیم. البته باید توجه داشت که در صورت لزوم، با تعدیل نرخ‌های خوراک یا حقوق دولتی، کماکان جذابیت‌های سرمایه‌گذاری جدید و توسعه سرمایه‌گذاری‌های قبلی را نیز باید برای صنایع بزرگ حفظ کرد. لازم است به این نکات هم اشاره کنم که توسعه صنایع مکمل و صادراتی کردن آنها می‌تواند زمینه را برای جهش دیگری در تولید، رشد اقتصادی و صادرات کشور به وجود آورد، زیرا این صنایع هم ارزش افزوده بیشتری ایجاد می‌کنند و هم اشتغال بسیار بیشتری از صنایع بزرگ به وجود می‌آورند. بنابراین مجموع پیشنهادها و موارد زیر اگر توأمان تبدیل به نقشه راه و سیاست‌های توسعه صنعتی کشور شود هم موجب ادامه رشد صنایع بزرگ خواهد شد و هم تضاد منافع صنایع بزرگ را با تامین مواد اولیه مورد نیاز صنایع کوچک و متوسط از بین خواهد برد.

1- با اتخاذ سیاست‌های مالیاتی شیب قیمت مواد اولیه تولید صنایع بزرگ را به سمت تامین و تقویت صنایع مکمل داخلی برگردانیم. در این راستا لازم است که معافیت‌های مالیات بر درآمد صادرات مواد اولیه پتروشیمی، پالایشی و فلزات پایه و صنایع انرژی‌بر حذف شود.

2- همچنین با تعریف یک سازوکار سنجش آستانه رقابت‌پذیری، استرداد مالیات ارزش افزوده نیز در صادرات مواد اولیه کلاً یا جزئاً متوقف شود.

3- در آن بخش‌هایی که لازم است، نرخ خوراک یا سایر حقوق دولتی صنایع بزرگ برای جبران اثر هزینه‌ای دو بند فوق بازنگری و تعدیل شود به نحوی که سودآوری متعارف این صنایع برقرار باشد.

4- برای ایجاد صنایع بزرگ جدید یا توسعه تولید صنایع بزرگ موجود، تخفیف‌های خوراک (مشخصاً در بخش‌های پتروشیمی و پالایشی) در نظر گرفته شود به نحوی که ایران جذاب‌ترین قطب سرمایه‌گذاری صنایع پتروشیمی و پالایشی باقی بماند.

5- همه مشوق‌های صادراتی برای صنایع بزرگ (از جمله جوایز صادراتی، انتخاب به‌عنوان صادرکننده نمونه و مانند اینها) حذف شود و منابع آن به تشویق صنایع مکمل آنها (صنایع کوچک و متوسط) منتقل شود.

6- به عوض مشوق‌های صادراتی برای صنایع بزرگ، مشوق‌ها و الزاماتی در راستای نوآوری، تحقیق و توسعه و سازگاری با محیط زیست مقرر کنند تا موجب شود صنایع بزرگ به بومی‌سازی فناوری‌ها و بهره‌وری بیشتر سوق یابند و مخاطرات محیط زیستی آنها هم به حداقل برسد.

7- برای رقابتی نگه داشتن بازار مواد اولیه و جلوگیری از تنبلی حاصل از اتکا به منابع ارزان، حقوق ورودی مواد اولیه تولید داخل (محصولات صنایع بزرگ) به سطح صفر کاهش یابد.

8- با توجه به اینکه مجموعه اقدامات فوق بازار داخلی مواد اولیه و همچنین محصولات صنایع مکمل آنها را رقابتی خواهد کرد، کلیه مداخلات دستوری دولت در قیمت‌گذاری تولیدات این صنایع متوقف شود.

لازم به ذکر است که اعمال سیاست‌های فوق نیاز به تغییر در برخی قوانین و مقررات دارد، اما آنچه مهم‌تر از تغییر در قوانین و مقررات است، لزوم تغییر در نگرش و طرز فکر مدیران و مسوولان ذی‌ربط است. شخصاً در پیگیری این سلسله‌سیاست‌ها، که می‌تواند انقلابی در صنعت کشور به وجود آورد، دریافته‌ام که کلیشه‌های بسیار محکم و متصلبی در ذهن مسوولان ذی‌ربط در سطوح میانی طی این چند دهه به وجود آمده است که تغییر آنها تلاش وافر می‌طلبد. اما با توجه به اینکه نسخه دیگری برای نجات صنعت کشور در حوزه‌های واجد مزیت وجود ندارد امیدوارم که مدیران ارشد کشور با نگاه‌های عمیق‌تر خود حامی و همراه این حرکت اساسی شوند.

منابع:

1- Scholz, R. W., Lang, D. J. & Walter, A. Working Paper. (2005).

2- Garred, J. Export Taxes, Industrial Policy and the Value Chain in China After WTO. (2014).

3- Matthew R. Nicely, Partner, Thompson Hine LLP, Counteracting Distortive Export Tax and VAT Rebate Policies at the WTO: A Downstream Industry Perspetive. (2008).