تاریخ انتشار:
گفت‌وگو با اعظم خاتم جامعه‌شناس پژوهشگر دانشگاه یورک در کانادا
بازگشت به طرح جامع مسکن
اعظم خاتم جامعه‌شناس شهری، مسوول مطالعات نظام اسکان جمعیت در طرح مجموعه شهری تهران و بررسی جمعیت و مسکن در طرح جامع جدید تهران در سال‌های گذشته بوده است.
اعظم خاتم جامعه‌شناس شهری، مسوول مطالعات نظام اسکان جمعیت در طرح مجموعه شهری تهران و بررسی جمعیت و مسکن در طرح جامع جدید تهران در سال‌های گذشته بوده است. او همچنین از موسسان و اعضای گروه شهر انجمن جامعه‌شناسی ایران و سایت مطالعات شهری ایران است که از اوایل دهه هشتاد تشکیل شده است. در سال 1385 مسوولیت طرح تحقیقی مسکن اجتماعی در قالب طرح جامع مسکن به او سپرده شد؛ طرحی که در این سال‌ها کم و بیش به فراموشی سپرده شده است. خاتم که چند سالی است در دانشگاه یورک کانادا به پژوهش مشغول است در پرسش و پاسخ مکاتبه‌ای با «تجارت فردا» به ناهماهنگی روند تولید مسکن و دسترسی خانوارها به خانه‌های عرضه‌شده در بازار اشاره کرد. او از توفیق نیافتن طرح‌های مسکن اجاری در ایران به دلیل تمایل خانوارها به مالکیت گفت و راهگشای مسکن کمدرآمدها را بازگشت به طرح جامع مسکن عنوان کرد.
در چند سال اخیر تولید ساخت مسکن ارزان‌قیمت یکی از شعارهای اصلی دولت‌ها در بخش مسکن بوده است. اگرچه آمار ساخت‌وساز مسکن رو به فزونی بوده است اما مسکن همچنان دور از دسترس خانواده‌های کم‌درآمد باقی مانده است. چه عاملی باعث شده است تا مسکن در موقعیت بحرانی باشد. کمبود تولید یا عدم تناسب میان سیاست‌های اجرایی و جنس تقاضای بازار؟
مرور شاخص‌های عمومی بخش مسکن در دو دهه اخیر نشان می‌دهد تولید مسکن شهری نسبتاً مناسب و در سطح تقاضا بوده است اما شاخص دسترسی گروه‌های مختلف اجتماعی نامناسب است. برآوردهای مختلف نشان می‌دهد شاخص دسترسی یعنی نسبت قیمت مسکن به درآمد خانوار از حدود شش در سال 1370 به حدود 10 در سال‌های اخیر رسیده است. باید توجه کنیم که این متوسط برای کل جامعه است و اگر شاخص دسترسی را برای گروه‌های کم‌درآمد ببینیم برای دهک‌های اول تا چهارم شاخص بین 30 تا 17 است. این در حالی است که استاندارد بین‌المللی شاخص دسترسی خانوار به مسکن بین 5 تا 10 است. این نشانه بحرانی بودن وضع است و پیامد آن افزایش اجاره‌نشینی و یک جابه‌جایی پلکانی در محلات شهری است که رو به سمت حاشیه شهر دارد. طوری که افزایش بهای اجاره در مناطق شهری که طی دوره 1385-1370 سالانه 20 درصد بوده است در سال‌های اخیر به 30 تا 35 درصد رسیده است.
البته باید این موضوع را در نظر بگیریم ویژگی بحرانی که ما اکنون در حوزه مسکن با آن مواجه هستیم، بحران کمبود تولید نیست و همه مطالعات حکایت از آن دارند که طی چند سال اخیر روند رو به رشدی در این حوزه داشته‌ایم. در واقع می‌توان گفت در شرایط کنونی، اگرچه تراکم خانواده‌ها در واحدهای مسکونی حاکی از کمبودهایی در این زمینه است، ولی توان بالای تولید مسکن در کشور به ویژه طی سال‌های اخیر، می‌توانست نوید‌بخش غلبه سریع بر این وضعیت باشد. حال آنکه در شرایط موجود، توزیع مسکن به نحو مناسبی در جهت استفاده گروه‌های کم‌درآمد صورت نگرفته و این مساله موجب بروز بحران‌هایی مانند بحران حاشیه‌نشینی و اسکان غیررسمی شده است.
اجرای سیاست مسکن اجتماعی معمولاً به عنوان یکی از برنامه‌های شهری برای حل بحران افزایش قیمت مسکن، کاهش اسکان غیررسمی و پاسخگویی به تقاضای مسکن کمدرآمدها در طرح مطالعاتی مسکن اجتماعی توصیه شده است. تا چه حد این سیاست می‌تواند راهگشای مشکلات بخش مسکن به خصوص برای کمدرآمدها باشد؟
موضوع مسکن کمدرآمدها به عنوان یکی از اصلی‌ترین نقاط ضعف موجود در این حوزه است و یکی از مهم‌ترین دستاوردهای این طرح، شناسایی غلبه سوداگری بر تامین نیاز بازار مصرف در بخش مسکن است. در این زمینه، آمارها نشان می‌دهد در شهر تهران، حداقل 15 درصد از خانه‌ها بدون اینکه کسی از آنها استفاده کند، دست به دست می‌شوند و این امر نشان می‌دهد بخشی از تولید مسکن به نحو شایسته‌ای وارد چرخه مصرف نمی‌شود.
آنچه در ایران به عنوان مسکن اجتماعی مطرح شده با تعبیری که از این سیاست در اروپا و کانادا یا سنگاپور و هنگ‌کنگ وجود دارد، تفاوت دارد. در آن کشورها مسکن اجتماعی معادل «نظام استیجار ارزان» است یعنی مسکن اجاری تحت مالکیت بخش عمومی یا غیر‌انتفاعی که گروه‌های کم‌درآمد و میان‌درآمد از آن استفاده می‌کنند. در کشورهای مختلف بین 10 تا 30 درصد مسکن در حال ساخت در زمره مسکن اجتماعی است و سیاست مهمی در تعادل‌بخشی به بازار مسکن محسوب می‌شود. ما در ایران چنین سیاستی نداریم. در گذشته اجاره به شرط تملیک داشتیم و حالا هم مسکن مهر یا مسکن ویژه داریم که با مسکن اجتماعی متفاوت است.
سیاست‌های دولتی در بخش مسکن نیز که طی سال‌های گذشته اجرا شده عموماً ناموفق مانده‌اند. به عنوان مثال طرح اجاره به شرط تملیک سیاستی بود که در طول این سال‌ها برای مسکن کمدرآمدها اجرا شد. مطالعات نشان می‌دهند اولاً این طرح ابعاد بسیار محدودی داشت و ظرف یک دوره 8 تا 9ساله، در مجموع صد هزار واحد مسکونی را پوشش می‌داد و در عین حال، واگذاری‌های این مسکن‌ها عمدتاً به گروه‌های متوسط صورت گرفت و نیمی از مصرف‌کنندگان این مسکن‌های اجتماعی، کارکنان دولت و از دهک‌های سوم و چهارم جامعه بودند. از سوی دیگر، بنیادهای مختلف نظیر بنیاد جانبازان، بنیاد شهید یا کمیته امداد نیز عمدتاً دهک‌های چهارم به بعد یا گروه‌های خاص اجتماعی را پوشش می‌دهند بنابراین دسترسی کلیه اعضای جامعه در این زمینه تامین نمی‌شود.
تجربه کشورهای دیگر در اجرای طرح مسکن اجتماعی برای دهک‌های پایین جامعه چگونه بوده است؟
در اروپا و بسیاری از کشورهای در حال توسعه هنوز هم این سیاست به‌رغم رشد بازارگرایی در چند دهه اخیر معتبر است.
در بسیاری از کشورهای صنعتی در کنار بخش استیجار خصوصی، شکلی از مسکن اجاری ارزان وجود دارد. البته مطالعات در طرح جامع مسکن نشان داد که مسکن اجتماعی یک نظام واحد نیست و حداقل دو نظــام متفاوت استیجار اجتماعـــی در کشورهای انگلوساکسون و آلمان وجود دارد که تفاوت آنها در میزان دولتی بودن آنها و نحوه تعامل آن با مسکن اجاری بخش خصوصی است. در تجربه انگلوساکسون نظام استیجار اجتماعی به عنوان یک تور ایمنی برای کمدرآمدها برپا شد که کاملاً از استیجار بخش خصوصی منفک بود. به اعتقاد کمنی1 (Kemeny) غیررقابتی بودن بخش استیجار دولتی در انگلیس و کنترل دولت بر آن به تدریج مسکن اجتماعی را به یک اقتصاد دستوری مبدل ساخت. این رویکرد به مسکن اجتماعی مشکلات خودش را به وجود آورد. هم خانوارها مسکن استیجاری را بی‌جاذبه و بدنام می‌یافتند هم نگهداری از آنها باری بر دوش دولت شد.
در آلمان تجربه مسکن اجتماعی متفاوت است. در واقع متن تاریخی شکل‌گیری آن هم متفاوت است. در این کشور مسکن اجتماعی محصول جنبش تعاونی‌های مسکن بود که اصولاً ذهنیت جامعه را برای پذیرش مسکن اجتماعی و احساس مسوولیت در قبال آن آماده ساخت. مسکن اجتماعی در آلمان تبدیل به یک بخش دولتی نشد زیرا نظریه بازار اجتماعی در این کشور در دهه 1930 به عنوان راه سوم در مقابل سیاست افراطی لیبرالی جمهوری وایمار از یک‌‌سو و اقتصاد دستوری نازی‌ها از سوی دیگر مطرح شد. این نظریه به بازار به عنوان نهادی حک شده در مناسبات اجتماعی می‌نگریست و وظیفه دولت را مشارکت فعال در ساختمان بازار و حفظ استمرار فعالیت‌های آن به جای تشویق بازار سود‌محور و اکتفا به ساختن تور حمایتی اضطراری برای آسیب‌دیدگان آن قلمداد می‌کرد.
آلمان‌ها به جای تور ایمنی، به تشویق رقابت بین فعالیت‌های غیر‌انتفاعی با فعالیت‌های سوداگرانه توجه کردند و عرضه مستمر خانه‌های جدید در نظام استیجار ارزان تضمین شد، به گونه‌ای که از نوسانات شدید تولید اضافی یا کمبود مسکن جلوگیری می‌کرد و قیمت‌های ارزان آن سطح عمومی اجاره را پایین نگه می‌داشت.
در ایران به دلایل مختلف همیشه موضوع صاحبخانه شدن کمدرآمدها مطرح بوده است. این البته علت خودش را دارد اما تصور اینکه مسکن اجتماعی در همه جا منتفی شده و همه سیاست‌ها معطوف به اجاره یا خرید مسکن در بازار آزاد است تصور درستی نیست. مثلاً در تحقیقی پیرامون تجربه جهانی تامین مسکن اقشار کم‌درآمد که چند سال پیش در ایران نشر یافت (کتاب مسکن اقشار کم‌درآمد، اهری و دیگران) از «مسکن اجتماعی» به عنوان تجربه‌ای که تنها در دهه پنجاه تا هفتاد میلادی در کشورهای توسعه‌یافته مرسوم بوده یاد می‌شود. سیاستی که دیگر به فراموشی سپرده شده در حالی که به‌رغم افت و خیزها این سیاست هنوز هم در دنیا مطرح است. مثلاً در کشور فیلیپین در سال‌های 2000-1998 حدود 27 درصد از تولید مسکن جدید در قالب مسکن اجتماعی بود.
از آنجا که هر برنامه‌ای دارای وجوه مثبت و منفی است؛ پیامدهای منفی و یا کژ‌کارکردهای مسکن اجتماعی چه هستند و تحت تاثیر چه عوامل جانبی تقویت و یا تضعیف می‌شوند؟
ببینید همان طور که اشاره کردم مسکن اجتماعی حتی در اروپا هم معنای واحدی ندارد. شاید مهم‌ترین ارزش سیاست مسکن اجتماعی به رسمیت شناختن ناتوانی بازار در حل معضل مسکن کمدرآمدها و ضرورت مداخله و حمایت دولت در این زمینه است. اما وجوه منفی آن از کشوری به کشور دیگر تفاوت می‌کند. مثلاً یکی از مسائل مبتلا‌به این ساختمان‌ها در انگلیس تمرکز آنها در بخشی از محلات شهری بود. تمرکز مسکن اجتماعی یعنی تمرکز کمدرآمدها. این تمرکز خودش مصیبت‌زا بود. یا یک مساله دیگر که ما هم امروزه با آن در مسکن مهر مواجه هستیم ساخت مسکن اجتماعی در اراضی ارزان حاشیه شهر است که فاقد زیرساخت‌های لازم است.
البته در ایران به دلایلی که جای بررسی مستقلی دارد هر جا صحبت از مسکن کم‌درآمدهاست منظور مسکن ملکی است. ساخت مسکن اجاری ارزان هیچ‌وقت در ایران پا نگرفت. قبل از انقلاب البته کارخانه‌ها و صنایع برای کارکنان خود مسکن سازمانی می‌ساختند که اجاره اندکی دریافت می‌کردند اما این بیشتر برای جذب نیروی کار به مشاغل سخت یا مناطق دورافتاده بود و پس از انقلاب هم احداث آن بسیار محدود شد. در برنامه دوم و سوم بحثی به عنوان مسکن حمایتی و اجاره به شرط تملیک مطرح شد که همان مسکن ملکی ارزان را در دستور کار قرار می‌داد. میزان تولید مسکن حمایتی یا اجاره به شرط تملیک چنان ناچیز بود که در مقابل راه‌حل ابتکاری کمدرآمدها یعنی ساخت و ساز غیررسمی در اراضی اطراف شهرها به حساب نمی‌آید.
در صحبت‌هایتان به این موضوع اشاره کردید که ساخت مسکن اجاری ارزان در ایران هیچ‌وقت مورد توفیق نبوده است. در چند سال اخیر هم سیاست‌های اجرا‌شده از سوی دولت در بخش مسکن فقط در بخش مسکن ملکی بوده است. در بحث جامعه‌شناسی چه دلیلی وجود دارد که مسکن اجاری مورد اقبال خانواده‌ها قرار ندارد؟
تلاش خانوارهای کم‌درآمد برای صاحبخانه شدن و تمرکز سیاست‌های دولت بر مسکن ملکی که امروزه به صورت مسکن مهر و مسکن ویژه دیده می‌شود دلایل متعددی دارد. مهم‌ترین انگیزه در این میان ارزش مسکن به عنوان دارایی است. در ایران از دیرباز زمین و مسکن ارزش دارایی داشتند و ناکامی ما در صنعتی شدن به تداوم سودآوری نامتعادل ساختمان و ارزش آن به عنوان دارایی کمک کرده است. مسکن اجتماعی و حمایتی در ایران باید در این چارچوب معطوف به خانه‌دارشدن کمدرآمدها باشد چون اجاره‌نشینی بلندمدت به نفع هیچ خانواری نیست. اما مطالعات ما نشان می‌دهد خانوارهای جوان در دهه‌های گذشته به طور متوسط بین 8 تا 10 سال اجاره‌نشین بودند تا ذخیره لازم را برای ورود به بازار مسکن فراهم کنند. این دوره حتماً در دهه اخیر طولانی‌تر هم شده است و این امر یکی از دلایل افزایش اجاره‌نشینی در کشور است. وجود یک نظام استیجار ارزان به عنوان بخشی از سیاست مسکن اجتماعی می‌توانست به کنترل اجاره در بخش خصوصی کمک کند و به انباشت سریع‌تر سرمایه لازم برای تملک مسکن بینجامد.
یعنی مسکن مهر را می‌توان انطباق همان سیاست مسکن اجتماعی با شرایط خاص ایران دانست؟
ببینید دلایلی وجود دارد که نمی‌توان توفیق چندانی برای این سیاست قائل بود. مسکن مهر به نوعی ادامه مسکن حمایتی یا اجاره به شرط تملیک است. کمبود سرمایه مهم‌ترین مانع تحقق اهداف آن برنامه‌ها بود و آنها را تبدیل به پروژه‌های کوچکی کرد که تا حدی خاصه‌پروری هم می‌کرد. قانون برنامه سوم منابع قابل توجهی را در اختیار ساخت واحدهای اجاری و اجاره به شرط تملیک قرار داد. براین اساس در برنامه پیش‌بینی شده بود که تولید در این بخش از 15 درصد واحدهای احداثی در سال پایه 1378 به 20 درصد طی پنج سال افزایش یابد. اما چنین نشد. داستان این ناکامی و علل آن طولانی است. حالا در مسکن مهر برای ارزان کردن تولید این واحدها از اراضی منابع طبیعی و املاک فاقد زیرساخت‌های شهری استفاده می‌شود. مردم هم از سر ناچاری و به امید خانه‌دارشدن از پروژه استقبال می‌کنند اما به زودی مشکلاتی که سکونت در این واحدها را دشوار می‌کند آشکار می‌شود. این طرح حاشیه‌نشینی جدیدی شکل می‌دهد که ساخته دست دولت است. در قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن که در سال 1387 تصویب شد سیاست‌های متنوعی برای حمایت از بخش مسکن مطرح شده بود که شامل ایجاد نظام استیجار ارزان، حمایت از نوسازی در بافت فرسوده و انبوه‌سازی برای کمدرآمدها می‌شد اما به تدریج از مجموع این برنامه‌ها تنها ساخت مسکن در اراضی دولتی برجسته شد که تصور می‌شد در کوتاه‌مدت جواب می‌دهد.
به این ترتیب برای ساخت مسکن مهر یارانه‌هایی در نظر گرفته شد. مثل کاهش هزینه صدور پروانه ساختمانی، تخفیف 50 درصد هزینه صدور پروانه ساختمانی، کاهش هزینه‌های مهندسی و تقسیط دو‌ساله هزینه دریافت انشعابات آب، برق و گاز و ... و از ابتدای سال 1389، سقف تسهیلات مسکن مهر، به 20 تا 25 میلیون تومان افزایش یافته است. برای سازندگان هم معافیت‌های مالیاتی در نظر گرفته شده است. تا پایان سال 1390 قرار‌داد ساخت حدود 5/1 میلیون واحد مسکن مهر منعقد شده که پیرامون ده‌ها شهر در حال ساخت است. این برنامه‌ای گسترده برای حاشیه‌نشینی سازمان‌یافته در شهرهای مختلف است که با تسهیلات فوق مورد حمایت قرارگرفته است.
شهرهای جدیدی که از دهه 70 پیرامون شهرهای بزرگ ساخته شدند تاکنون نتوانسته‌اند جمعیتی متناسب با ساخت و ساز و سرمایه‌گذاری انجام‌شده در آنها را به خود جذب کنند. ساخت مسکن مهر بی‌اعتنایی به این تجربه پر‌هزینه در ایران است. بخشی از مسکن مهر قرار است در شهرهای جدید ساخته شود (حدود 250 هزار واحد در سه شهر هشتگرد و پرند و پردیس). این ساخت و ساز بر حجم معضلات شهرهای جدید می‌افزاید. بخشی از پروژه‌ها هم قرار است در بافت‌های فرسوده احداث شود که به دلیل مالکیت خصوصی املاک فوق اصولاً معلوم نیست چگونه این کار شدنی است.
طرح جامع مسکن برای مسکن کمدرآمدها طرحی را که متناسب با بازار مسکن ایران قابلیت اجرایی داشته باشد ارائه کرده است؟
در طرح جامع مسکن، استراتژی‌ها و نگاه راهبردی معطوف به دخالت فعال‌تر دولت در بازار است. این طرح از دولت می‌خواهد که مالیاتی بر سود نگهداری زمین در ایران وضع کند. در عین حال، سیاست‌هایی مانند اجاره زمین‌های دولتی، شناسایی صحیح گروه‌های کم‌درآمد و واگذاری زمین به صورت نظام‌یافته به آنها و همچنین ایجاد بانک زمین از جمله پیشنهاد‌های این طرح است. همچنین در زمینه اصلاح یارانه‌ها، پیشنهاد شده که یک صندوق مالی در کنار صندوق‌های خرد وام مسکن تاسیس شود و یا نظام تخصیص مالیات‌ها از طریق سیستم نظام‌مند تامین اجتماعی صورت گیرد که همه گروه‌های کم‌درآمد را در بر داشته باشد.
اگرچه راهبردهای استراتژیک پیشنهاد‌شده از سوی طرح جامع مسکن راهبردهای راه‌گشایی است اما دلایل عدم اجرایی شدن آنها در سال‌های گذشته، باید مورد بررسی دوباره قرار گیرند.
پی‌نوشت:
1- تفاوت‌های این دو نظام مسکن اجتماعی عمدتاً با استفاده از منبع زیر تدوین شده است:
Jim Kemeny, From Public Housing to The Social Market, Rutledge, 1995
***
در چند سال اخیر تولید ساخت مسکن ارزان‌قیمت یکی از شعارهای اصلی دولت‌ها در بخش مسکن بوده است. اگرچه آمار ساخت‌وساز مسکن رو به فزونی بوده است اما مسکن همچنان دور از دسترس خانواده‌های کم‌درآمد باقی مانده است. چه عاملی باعث شده است تا مسکن در موقعیت بحرانی باشد. کمبود تولید یا عدم تناسب میان سیاست‌های اجرایی و جنس تقاضای بازار؟
مرور شاخص‌های عمومی بخش مسکن در دو دهه اخیر نشان می‌دهد تولید مسکن شهری نسبتاً مناسب و در سطح تقاضا بوده است اما شاخص دسترسی گروه‌های مختلف اجتماعی نامناسب است. برآوردهای مختلف نشان می‌دهد شاخص دسترسی یعنی نسبت قیمت مسکن به درآمد خانوار از حدود شش در سال 1370 به حدود 10 در سال‌های اخیر رسیده است. باید توجه کنیم که این متوسط برای کل جامعه است و اگر شاخص دسترسی را برای گروه‌های کم‌درآمد ببینیم برای دهک‌های اول تا چهارم شاخص بین 30 تا 17 است. این در حالی است که استاندارد بین‌المللی شاخص دسترسی خانوار به مسکن بین 5 تا 10 است. این نشانه بحرانی بودن وضع است و پیامد آن افزایش اجاره‌نشینی و یک جابه‌جایی پلکانی در محلات شهری است که رو به سمت حاشیه شهر دارد. طوری که افزایش بهای اجاره در مناطق شهری که طی دوره 1385-1370 سالانه 20 درصد بوده است در سال‌های اخیر به 30 تا 35 درصد رسیده است.
البته باید این موضوع را در نظر بگیریم ویژگی بحرانی که ما اکنون در حوزه مسکن با آن مواجه هستیم، بحران کمبود تولید نیست و همه مطالعات حکایت از آن دارند که طی چند سال اخیر روند رو به رشدی در این حوزه داشته‌ایم. در واقع می‌توان گفت در شرایط کنونی، اگرچه تراکم خانواده‌ها در واحدهای مسکونی حاکی از کمبودهایی در این زمینه است، ولی توان بالای تولید مسکن در کشور به ویژه طی سال‌های اخیر، می‌توانست نوید‌بخش غلبه سریع بر این وضعیت باشد. حال آنکه در شرایط موجود، توزیع مسکن به نحو مناسبی در جهت استفاده گروه‌های کم‌درآمد صورت نگرفته و این مساله موجب بروز بحران‌هایی مانند بحران حاشیه‌نشینی و اسکان غیررسمی شده است.
اجرای سیاست مسکن اجتماعی معمولاً به عنوان یکی از برنامه‌های شهری برای حل بحران افزایش قیمت مسکن، کاهش اسکان غیررسمی و پاسخگویی به تقاضای مسکن کمدرآمدها در طرح مطالعاتی مسکن اجتماعی توصیه شده است. تا چه حد این سیاست می‌تواند راهگشای مشکلات بخش مسکن به خصوص برای کمدرآمدها باشد؟
موضوع مسکن کمدرآمدها به عنوان یکی از اصلی‌ترین نقاط ضعف موجود در این حوزه است و یکی از مهم‌ترین دستاوردهای این طرح، شناسایی غلبه سوداگری بر تامین نیاز بازار مصرف در بخش مسکن است. در این زمینه، آمارها نشان می‌دهد در شهر تهران، حداقل 15 درصد از خانه‌ها بدون اینکه کسی از آنها استفاده کند، دست به دست می‌شوند و این امر نشان می‌دهد بخشی از تولید مسکن به نحو شایسته‌ای وارد چرخه مصرف نمی‌شود.
آنچه در ایران به عنوان مسکن اجتماعی مطرح شده با تعبیری که از این سیاست در اروپا و کانادا یا سنگاپور و هنگ‌کنگ وجود دارد، تفاوت دارد. در آن کشورها مسکن اجتماعی معادل «نظام استیجار ارزان» است یعنی مسکن اجاری تحت مالکیت بخش عمومی یا غیر‌انتفاعی که گروه‌های کم‌درآمد و میان‌درآمد از آن استفاده می‌کنند. در کشورهای مختلف بین 10 تا 30 درصد مسکن در حال ساخت در زمره مسکن اجتماعی است و سیاست مهمی در تعادل‌بخشی به بازار مسکن محسوب می‌شود. ما در ایران چنین سیاستی نداریم. در گذشته اجاره به شرط تملیک داشتیم و حالا هم مسکن مهر یا مسکن ویژه داریم که با مسکن اجتماعی متفاوت است.
سیاست‌های دولتی در بخش مسکن نیز که طی سال‌های گذشته اجرا شده عموماً ناموفق مانده‌اند. به عنوان مثال طرح اجاره به شرط تملیک سیاستی بود که در طول این سال‌ها برای مسکن کمدرآمدها اجرا شد. مطالعات نشان می‌دهند اولاً این طرح ابعاد بسیار محدودی داشت و ظرف یک دوره 8 تا 9ساله، در مجموع صد هزار واحد مسکونی را پوشش می‌داد و در عین حال، واگذاری‌های این مسکن‌ها عمدتاً به گروه‌های متوسط صورت گرفت و نیمی از مصرف‌کنندگان این مسکن‌های اجتماعی، کارکنان دولت و از دهک‌های سوم و چهارم جامعه بودند. از سوی دیگر، بنیادهای مختلف نظیر بنیاد جانبازان، بنیاد شهید یا کمیته امداد نیز عمدتاً دهک‌های چهارم به بعد یا گروه‌های خاص اجتماعی را پوشش می‌دهند بنابراین دسترسی کلیه اعضای جامعه در این زمینه تامین نمی‌شود.
تجربه کشورهای دیگر در اجرای طرح مسکن اجتماعی برای دهک‌های پایین جامعه چگونه بوده است؟
در اروپا و بسیاری از کشورهای در حال توسعه هنوز هم این سیاست به‌رغم رشد بازارگرایی در چند دهه اخیر معتبر است.
در بسیاری از کشورهای صنعتی در کنار بخش استیجار خصوصی، شکلی از مسکن اجاری ارزان وجود دارد. البته مطالعات در طرح جامع مسکن نشان داد که مسکن اجتماعی یک نظام واحد نیست و حداقل دو نظــام متفاوت استیجار اجتماعـــی در کشورهای انگلوساکسون و آلمان وجود دارد که تفاوت آنها در میزان دولتی بودن آنها و نحوه تعامل آن با مسکن اجاری بخش خصوصی است. در تجربه انگلوساکسون نظام استیجار اجتماعی به عنوان یک تور ایمنی برای کمدرآمدها برپا شد که کاملاً از استیجار بخش خصوصی منفک بود. به اعتقاد کمنی1 (Kemeny) غیررقابتی بودن بخش استیجار دولتی در انگلیس و کنترل دولت بر آن به تدریج مسکن اجتماعی را به یک اقتصاد دستوری مبدل ساخت. این رویکرد به مسکن اجتماعی مشکلات خودش را به وجود آورد. هم خانوارها مسکن استیجاری را بی‌جاذبه و بدنام می‌یافتند هم نگهداری از آنها باری بر دوش دولت شد.
در آلمان تجربه مسکن اجتماعی متفاوت است. در واقع متن تاریخی شکل‌گیری آن هم متفاوت است. در این کشور مسکن اجتماعی محصول جنبش تعاونی‌های مسکن بود که اصولاً ذهنیت جامعه را برای پذیرش مسکن اجتماعی و احساس مسوولیت در قبال آن آماده ساخت. مسکن اجتماعی در آلمان تبدیل به یک بخش دولتی نشد زیرا نظریه بازار اجتماعی در این کشور در دهه 1930 به عنوان راه سوم در مقابل سیاست افراطی لیبرالی جمهوری وایمار از یک‌‌سو و اقتصاد دستوری نازی‌ها از سوی دیگر مطرح شد. این نظریه به بازار به عنوان نهادی حک شده در مناسبات اجتماعی می‌نگریست و وظیفه دولت را مشارکت فعال در ساختمان بازار و حفظ استمرار فعالیت‌های آن به جای تشویق بازار سود‌محور و اکتفا به ساختن تور حمایتی اضطراری برای آسیب‌دیدگان آن قلمداد می‌کرد.
آلمان‌ها به جای تور ایمنی، به تشویق رقابت بین فعالیت‌های غیر‌انتفاعی با فعالیت‌های سوداگرانه توجه کردند و عرضه مستمر خانه‌های جدید در نظام استیجار ارزان تضمین شد، به گونه‌ای که از نوسانات شدید تولید اضافی یا کمبود مسکن جلوگیری می‌کرد و قیمت‌های ارزان آن سطح عمومی اجاره را پایین نگه می‌داشت.
در ایران به دلایل مختلف همیشه موضوع صاحبخانه شدن کمدرآمدها مطرح بوده است. این البته علت خودش را دارد اما تصور اینکه مسکن اجتماعی در همه جا منتفی شده و همه سیاست‌ها معطوف به اجاره یا خرید مسکن در بازار آزاد است تصور درستی نیست. مثلاً در تحقیقی پیرامون تجربه جهانی تامین مسکن اقشار کم‌درآمد که چند سال پیش در ایران نشر یافت (کتاب مسکن اقشار کم‌درآمد، اهری و دیگران) از «مسکن اجتماعی» به عنوان تجربه‌ای که تنها در دهه پنجاه تا هفتاد میلادی در کشورهای توسعه‌یافته مرسوم بوده یاد می‌شود. سیاستی که دیگر به فراموشی سپرده شده در حالی که به‌رغم افت و خیزها این سیاست هنوز هم در دنیا مطرح است. مثلاً در کشور فیلیپین در سال‌های 2000-1998 حدود 27 درصد از تولید مسکن جدید در قالب مسکن اجتماعی بود.
از آنجا که هر برنامه‌ای دارای وجوه مثبت و منفی است؛ پیامدهای منفی و یا کژ‌کارکردهای مسکن اجتماعی چه هستند و تحت تاثیر چه عوامل جانبی تقویت و یا تضعیف می‌شوند؟
ببینید همان طور که اشاره کردم مسکن اجتماعی حتی در اروپا هم معنای واحدی ندارد. شاید مهم‌ترین ارزش سیاست مسکن اجتماعی به رسمیت شناختن ناتوانی بازار در حل معضل مسکن کمدرآمدها و ضرورت مداخله و حمایت دولت در این زمینه است. اما وجوه منفی آن از کشوری به کشور دیگر تفاوت می‌کند. مثلاً یکی از مسائل مبتلا‌به این ساختمان‌ها در انگلیس تمرکز آنها در بخشی از محلات شهری بود. تمرکز مسکن اجتماعی یعنی تمرکز کمدرآمدها. این تمرکز خودش مصیبت‌زا بود. یا یک مساله دیگر که ما هم امروزه با آن در مسکن مهر مواجه هستیم ساخت مسکن اجتماعی در اراضی ارزان حاشیه شهر است که فاقد زیرساخت‌های لازم است.
البته در ایران به دلایلی که جای بررسی مستقلی دارد هر جا صحبت از مسکن کم‌درآمدهاست منظور مسکن ملکی است. ساخت مسکن اجاری ارزان هیچ‌وقت در ایران پا نگرفت. قبل از انقلاب البته کارخانه‌ها و صنایع برای کارکنان خود مسکن سازمانی می‌ساختند که اجاره اندکی دریافت می‌کردند اما این بیشتر برای جذب نیروی کار به مشاغل سخت یا مناطق دورافتاده بود و پس از انقلاب هم احداث آن بسیار محدود شد. در برنامه دوم و سوم بحثی به عنوان مسکن حمایتی و اجاره به شرط تملیک مطرح شد که همان مسکن ملکی ارزان را در دستور کار قرار می‌داد. میزان تولید مسکن حمایتی یا اجاره به شرط تملیک چنان ناچیز بود که در مقابل راه‌حل ابتکاری کمدرآمدها یعنی ساخت و ساز غیررسمی در اراضی اطراف شهرها به حساب نمی‌آید.
در صحبت‌هایتان به این موضوع اشاره کردید که ساخت مسکن اجاری ارزان در ایران هیچ‌وقت مورد توفیق نبوده است. در چند سال اخیر هم سیاست‌های اجرا‌شده از سوی دولت در بخش مسکن فقط در بخش مسکن ملکی بوده است. در بحث جامعه‌شناسی چه دلیلی وجود دارد که مسکن اجاری مورد اقبال خانواده‌ها قرار ندارد؟
تلاش خانوارهای کم‌درآمد برای صاحبخانه شدن و تمرکز سیاست‌های دولت بر مسکن ملکی که امروزه به صورت مسکن مهر و مسکن ویژه دیده می‌شود دلایل متعددی دارد. مهم‌ترین انگیزه در این میان ارزش مسکن به عنوان دارایی است. در ایران از دیرباز زمین و مسکن ارزش دارایی داشتند و ناکامی ما در صنعتی شدن به تداوم سودآوری نامتعادل ساختمان و ارزش آن به عنوان دارایی کمک کرده است. مسکن اجتماعی و حمایتی در ایران باید در این چارچوب معطوف به خانه‌دارشدن کمدرآمدها باشد چون اجاره‌نشینی بلندمدت به نفع هیچ خانواری نیست. اما مطالعات ما نشان می‌دهد خانوارهای جوان در دهه‌های گذشته به طور متوسط بین 8 تا 10 سال اجاره‌نشین بودند تا ذخیره لازم را برای ورود به بازار مسکن فراهم کنند. این دوره حتماً در دهه اخیر طولانی‌تر هم شده است و این امر یکی از دلایل افزایش اجاره‌نشینی در کشور است. وجود یک نظام استیجار ارزان به عنوان بخشی از سیاست مسکن اجتماعی می‌توانست به کنترل اجاره در بخش خصوصی کمک کند و به انباشت سریع‌تر سرمایه لازم برای تملک مسکن بینجامد.
یعنی مسکن مهر را می‌توان انطباق همان سیاست مسکن اجتماعی با شرایط خاص ایران دانست؟
ببینید دلایلی وجود دارد که نمی‌توان توفیق چندانی برای این سیاست قائل بود. مسکن مهر به نوعی ادامه مسکن حمایتی یا اجاره به شرط تملیک است. کمبود سرمایه مهم‌ترین مانع تحقق اهداف آن برنامه‌ها بود و آنها را تبدیل به پروژه‌های کوچکی کرد که تا حدی خاصه‌پروری هم می‌کرد. قانون برنامه سوم منابع قابل توجهی را در اختیار ساخت واحدهای اجاری و اجاره به شرط تملیک قرار داد. براین اساس در برنامه پیش‌بینی شده بود که تولید در این بخش از 15 درصد واحدهای احداثی در سال پایه 1378 به 20 درصد طی پنج سال افزایش یابد. اما چنین نشد. داستان این ناکامی و علل آن طولانی است. حالا در مسکن مهر برای ارزان کردن تولید این واحدها از اراضی منابع طبیعی و املاک فاقد زیرساخت‌های شهری استفاده می‌شود. مردم هم از سر ناچاری و به امید خانه‌دارشدن از پروژه استقبال می‌کنند اما به زودی مشکلاتی که سکونت در این واحدها را دشوار می‌کند آشکار می‌شود. این طرح حاشیه‌نشینی جدیدی شکل می‌دهد که ساخته دست دولت است. در قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن که در سال 1387 تصویب شد سیاست‌های متنوعی برای حمایت از بخش مسکن مطرح شده بود که شامل ایجاد نظام استیجار ارزان، حمایت از نوسازی در بافت فرسوده و انبوه‌سازی برای کمدرآمدها می‌شد اما به تدریج از مجموع این برنامه‌ها تنها ساخت مسکن در اراضی دولتی برجسته شد که تصور می‌شد در کوتاه‌مدت جواب می‌دهد.
به این ترتیب برای ساخت مسکن مهر یارانه‌هایی در نظر گرفته شد. مثل کاهش هزینه صدور پروانه ساختمانی، تخفیف 50 درصد هزینه صدور پروانه ساختمانی، کاهش هزینه‌های مهندسی و تقسیط دو‌ساله هزینه دریافت انشعابات آب، برق و گاز و ... و از ابتدای سال 1389، سقف تسهیلات مسکن مهر، به 20 تا 25 میلیون تومان افزایش یافته است. برای سازندگان هم معافیت‌های مالیاتی در نظر گرفته شده است. تا پایان سال 1390 قرار‌داد ساخت حدود 5/1 میلیون واحد مسکن مهر منعقد شده که پیرامون ده‌ها شهر در حال ساخت است. این برنامه‌ای گسترده برای حاشیه‌نشینی سازمان‌یافته در شهرهای مختلف است که با تسهیلات فوق مورد حمایت قرارگرفته است.
شهرهای جدیدی که از دهه 70 پیرامون شهرهای بزرگ ساخته شدند تاکنون نتوانسته‌اند جمعیتی متناسب با ساخت و ساز و سرمایه‌گذاری انجام‌شده در آنها را به خود جذب کنند. ساخت مسکن مهر بی‌اعتنایی به این تجربه پر‌هزینه در ایران است. بخشی از مسکن مهر قرار است در شهرهای جدید ساخته شود (حدود 250 هزار واحد در سه شهر هشتگرد و پرند و پردیس). این ساخت و ساز بر حجم معضلات شهرهای جدید می‌افزاید. بخشی از پروژه‌ها هم قرار است در بافت‌های فرسوده احداث شود که به دلیل مالکیت خصوصی املاک فوق اصولاً معلوم نیست چگونه این کار شدنی است.
طرح جامع مسکن برای مسکن کمدرآمدها طرحی را که متناسب با بازار مسکن ایران قابلیت اجرایی داشته باشد ارائه کرده است؟
در طرح جامع مسکن، استراتژی‌ها و نگاه راهبردی معطوف به دخالت فعال‌تر دولت در بازار است. این طرح از دولت می‌خواهد که مالیاتی بر سود نگهداری زمین در ایران وضع کند. در عین حال، سیاست‌هایی مانند اجاره زمین‌های دولتی، شناسایی صحیح گروه‌های کم‌درآمد و واگذاری زمین به صورت نظام‌یافته به آنها و همچنین ایجاد بانک زمین از جمله پیشنهاد‌های این طرح است. همچنین در زمینه اصلاح یارانه‌ها، پیشنهاد شده که یک صندوق مالی در کنار صندوق‌های خرد وام مسکن تاسیس شود و یا نظام تخصیص مالیات‌ها از طریق سیستم نظام‌مند تامین اجتماعی صورت گیرد که همه گروه‌های کم‌درآمد را در بر داشته باشد.
اگرچه راهبردهای استراتژیک پیشنهاد‌شده از سوی طرح جامع مسکن راهبردهای راه‌گشایی است اما دلایل عدم اجرایی شدن آنها در سال‌های گذشته، باید مورد بررسی دوباره قرار گیرند.
پی‌نوشت:
1- تفاوت‌های این دو نظام مسکن اجتماعی عمدتاً با استفاده از منبع زیر تدوین شده است:
Jim Kemeny, From Public Housing to The Social Market, Rutledge, 1995
دیدگاه تان را بنویسید