سوءمدیریت نهادینه‌شده

دهه‌هاست که دلسوزان اقتصادی کشور حسرت یک سیاست ارزی مناسب را می‌کشند تا آن سیاست در جهت تقویت تولید داخلی و صادرات کشور و همین‌طور قطع رانت ارز چندنرخی عمل کند. هر بار که به‌نوعی یک اقتصاددان بر مسند بانک مرکزی می‌نشیند، همگان با امید منتظر آن هستند که بازار ارز ایران سامان یابد. سامان به معنای آنکه نرخ ارز در جهت تقویت تولید داخلی و خالی از رانت باشد. اما هر بار این امید به یأس تبدیل شده است و این بار نیز دولت تدبیر و امید نشان داده که سوءمدیریت در بازار ارز، مساله‌ای فراتر از جناح و دولت است و به‌نوعی ساختار نادرست نظام ارزی در ایران ساختاریافته و نهادینه شده است. قرار بود که ارز تک‌نرخی شود! نه‌تنها تک‌نرخی نشد که سه‌نرخی شد و عده‌ای برای استفاده از رانت ارز ارزانی که بانک مرکزی از اموال مردم به حراج گذاشته بود، در صف ایستادند.

متاسفانه، ساختار معیوب مدیریت بازار ارز مانع از آن است که این بازار سامان یابد. لذا باید توضیح داده شود که نظام مدیریت بازار ارز ایران از چه عواملی تاثیر می‌پذیرد. رژیم حاکم بر بازار ارز ایران، شناور مدیریت‌شده (Managed Float) است و این به معنای آن است که بازار ارز از سوی عرضه‌کننده عمده ارز یعنی دولت مدیریت می‌شود. تصمیمات دولت به دلیل تسلط دولت بر منابع ارزی، معمولاً بر تصمیمات دیگران غالب است. از این‌رو بازار ارز ایران از دو پارامتر اساسی تاثیر می‌پذیرد: یکی خواست دولت است و دیگر توان دولت برای اجرای خواسته‌هایش. در ادامه هر یک از این دو موضوع بررسی شده‌اند.

خواست دولت در بازار ارز چیست؟

خواست دولت در بازار ارز از دو گروه با عقاید و اهداف بعضاً متضاد تاثیر می‌پذیرد. یک گروه در بدنه دولت کارشناسان و خبرگان اقتصادی در خود دولت یا بانک مرکزی هستند. این گروه خواستار تعیین نرخ ارز بر اساس مصالح اقتصادی هستند. مصالح اقتصادی مورد نظر این گروه، تقویت تولید داخلی و صادرات غیرنفتی است. با توجه به تورم بالای ایران طی سال‌های گذشته، خواسته این گروه در این مقطع افزایش نرخ ارز متناسب با تورم است تا توان رقابت داخلی حفظ شود. البته حفظ تورم در محدوده تک‌رقمی و انضباط مالی دولت از تعیین نرخ ارز مهم‌تر است. اما با توجه به اینکه چشم‌انداز روشنی در نظم‌پذیری وضعیت مالی دولت‌های ایران وجود ندارد، به نظر فعلاً تعیین نرخ ارز متناسب با تورم هدف مناسبی برای حفظ توان رقابت تولیدات داخلی است.

در بدنه دولت اما یک گروه سیاسی نیز وجود دارند. هدف این گروه برآورده کردن اهداف سیاسی است که مهم‌ترین آنها رضایت عمومی برای رای آوردن در انتخابات است. به همین دلیل دو هدف این گروه عبارتند از: 1-‌ حفظ و حتی تقویت ارزش پول ملی به عنوان وسیله‌ای برای ایجاد غرور ملی و نشان دادن توان دولت در بازار ارز. 2-‌ کنترل تورم به واسطه واردات ارزان‌قیمت.

این دو هدف بدنه سیاسی دولت سبب می‌شود منافع اقتصادی و سیاسی در خود دولت در مقابل هم قرار گیرند. به‌طور تاریخی بدنه سیاسی دولت همیشه برنده این دعوا بوده است مگر اینکه شرایط اقتصادی ایران به حد بحرانی رسیده باشد تا جایی که جز پذیرش نظر بدنه کارشناسی دولت در افزایش نرخ ارز راه دیگری باقی نمانده باشد.

اما خواست دولت تنها مولفه‌ای نیست که سرنوشت بازار ارز را رقم می‌زند. اینکه دولت بتواند خواسته خود را به مرحله اجرایی درآورد، مساله بعدی است. لذا پارامتر مهم بعدی تعیین‌کننده در بازار ارز، توانایی دولت در اجرای خواسته‌هایش است.

توانایی دولت در اجرای اهدافش در بازار ارز چقدر است؟

بنا به اینکه خواست دولت افزایش یا برعکس، ثبات و کاهش نرخ ارز باشد، در سر راه هر دو خواسته دولت موانعی وجود دارد که اجازه نمی‌دهد خواسته دولت در عمل اجرا شود. هر دو مورد در ادامه بررسی شده‌اند.

در مورد اول در زمانی که خواست دولت ثبات یا حتی کاهش نرخ ارز است، موانع پیش روی این سیاست دولت عبارتند از:

■شرایط اقتصادی از جمله تورم بالا

■لابی تولیدکنندگان و صادرکنندگان

■بحران‌های سیاسی خارجی که منجر به جنگ یا تحریم شده است.

با وجود این موانع، در حقیقت وقتی که دولت خواسته است که نرخ ارز را مناسب با تورم و دیگر شرایط اقتصادی افزایش ندهد، به‌خصوص طی سال‌های کم‌تنش سیاسی، لابی تولیدکنندگان تنها توانسته است که بخشی از تورم را در نرخ ارز جبران کند و معمولاً وزنه به سمت بدنه سیاسی دولت و خواست آن حرکت کرده است. یعنی ارز یا با‌ثبات بوده یا متناسب با شرایط اقتصادی کاهش ارزش نداشته است. تنها مانع قوی در برابر این تصمیم دولت‌های ایران در دهه‌های گذشته، انقلاب اسلامی سال 57، جنگ هشت‌ساله و در نهایت تحریم‌های چند سال اخیر بوده است. این نشان می‌دهد عامل برونزای افزایش نرخ ارز در اقتصاد ایران، قدرتمندتر از عوامل افزایشی ناشی از پذیرش نظر بدنه کارشناسی و لابی تولیدکنندگان داخلی بوده است.

اما لزوماً همیشه دولت نمی‌خواهد برخلاف رود اقتصاد شنا کند و نگرانی از اشتغال و تولید داخلی ممکن است سبب شود که دولت به فکر چاره‌ای برای افزایش نرخ ارز باشد. اما در زمانی که خواست دولت نیز افزایش نرخ ارز است، موانعی بر سر راه آن وجود دارد و این‌گونه نیست که وقتی بدنه کارشناسی بر سیاسی پیروز شد، دولت سریعاً تصمیم خود را به مرحله عمل وارد کند. این موانع عبارتند از:

1- افکار عمومی

2- جناح‌های سیاسی مخالف

3- لابی واردکنندگان

در حقیقت یکی از مهم‌ترین مشکلات پیرامون مساله ارز، افکار عمومی هستند که نسبت به کاهش ارزش ریال حساس هستند. کاهش ارزش ریال هم شرایط اقتصادی خانوارهای ایرانی و قدرت خرید آنها را کاهش می‌دهد و هم به‌نوعی با غرور ملی آنها، مثل هر کشور و ملتی، گره خورده است. بنابراین وقتی نرخ ارز افزایش پیدا می‌کند، گروه‌های سیاسی مخالف دولت نیز دست‌به‌کار شده و علیه دولت، به درست و نادرست، تبلیغات خود را آغاز می‌کنند. در نتیجه دولت به‌رغم تصمیم اولیه ممکن است که برای آرامش افکار عمومی و کاهش حملات به دولت، نرخ ارز را آنقدر که باید افزایش ندهد. علاوه بر این، نهادهای قدرتمند دیگری نیز در حکومت هستند که در مقابل این تصمیم دولت ایستادگی می‌کنند. نمایندگان مجلس، به‌خصوص از جناح مخالف دولت، از جمله این معترضان همیشگی هستند.

البته در این میان یک بی‌اعتمادی نیز به دولت در مساله افزایش نرخ ارز وجود دارد. همیشه افکار عمومی افزایش نرخ ارز را روش دولت برای جبران کسری بودجه انگاشته است. هیچ‌وقت این اتهام نه اثبات شده است و نه می‌توان با قدرت آن را رد کرد. عدم شفافیت در کارکردهای بازار ارز که مختص همه دولت‌های ایران بوده است، همیشه مانع از شفاف‌سازی عملکردها و رانت‌زدایی از آن بوده است.

پیشنهاداتی برای آینده

واضح است که ادامه سیستم چند‌نرخی بودن ارز جز فساد و سوخت کردن فرصت اصلاح اقتصادی ثمری برای اقتصاد ایران ندارد اگرچه ممکن است که اهداف سیاسی و اقتصادی برخی را فراهم کند. اما متاسفانه چرخه‌های معیوب اصلاح در اقتصاد و جامعه ایران مانع از آن است که این مشکل نیز قبل از آنکه دچار سیاسی‌کاری و نگرش‌های عوامانه شود، مرتفع شود. بنابراین قبل از هر چیزی به نظر می‌رسد که مجموعه حکومت در مورد نرخ تورم و تنش‌های سیاسی خارجی به یک تفاهم و همدلی برسد. با حل این دو مورد، مرحله بعدی وفاق بر سر روش تعیین نرخ ارز است. نرخ ارزی که بتواند هم جذب سرمایه را تسهیل کند و هم بتواند از تولیدات داخلی پس از آن در جهت صادرات حمایت کند. چیزی که در حال حاضر به هیچ‌وجه وجود ندارد.