میوه نارس برجام

صفحه اول روزنامه‌های یکشنبه 29 فروردین 1395، داستانی تلخ را از برجام روایت می‌کردند که تصور آن 90 روز قبل، یعنی 27 دی‌ماه 1394 و روز اجرای برجام، شاید تنها برای بدبین‌ترین افراد نسبت به توافق هسته‌ای ممکن بود و بس. البته احتمالاً حتی این منتقدان و مخالفان توافق هسته‌ای نیز گمان نمی‌بردند که در چنان روزی صفحه اول روزنامه‌های خود را به گفته‌های ولی‌الله سیف، رئیس‌کل بانک مرکزی، اختصاص دهند که طی سخنرانی خود در آمریکا، دستاورد اقتصادی برجام را برای ایران «تقریباً هیچ» خوانده است. اگرچه در نگاه اول به نظر می‌رسد که سخنان سیف صرفاً در یک موقعیت مکانی و زمانی خاص برای دفاع از منافع اقتصادی کشور پس از برجام گفته شده و الزاماً بیانگر دقیق واقعیت‌ها نیست؛ و به عبارت دیگر صرفاً «مصرف خارجی» داشته است، ماجرا روی دیگری نیز دارد: برای نخستین مرتبه، یک مقام بلندپایه اقتصادی، با چنین صراحتی از بی‌ثمری توافق هسته‌ای برای نظام اقتصادی و بانکی کشور می‌گوید. حرف‌های ولی‌الله سیف پیشتر نیز بارها در گزارش‌های رسانه‌ای و مصاحبه‌های فعالان اقتصادی مورد اشاره قرار گرفته بود و کار به جایی رسید که بانک مرکزی 16 فروردین‌ماه، خبرنگاران را به بازدید از سالن سوئیفت و اداره عملیات ارزی دعوت کرد تا همگان از تداوم ارسال پیام‌های سوئیفت اطمینان یابند. در همان روز بازدید خبرنگاران حسین یعقوبی، مدیرکل بین‌الملل بانک مرکزی، به آنها گفت: «باید عملاً بحث سوئیفت و روابط کارگزاری، ال‌سی و سایر موارد مربوطه را از یکدیگر جدا کرد.» (خبر 95011604435، ایسنا). این حرف یعقوبی تاییدی تلویحی بر انتقادهایی بود که اعلام می‌کردند بانک‌های اروپایی به اطمینان لازم برای گسترش و ازسرگیری روابط خود با نظام بانکی نرسیده‌اند و در نتیجه تحولی اساسی در امور به وجود نیامده است؛ و سخنان اخیر سیف را می‌توان تایید مجددی از سوی مقام‌های رسمی نظام بانکی بر تداوم مشکلات بانکی پس از برجام دانست. یحیی آل‌اسحاق، رئیس سابق اتاق بازرگانی تهران، اینگونه به سخنان پرحاشیه سیف واکنش نشان داد: «جریان مخابره پیام در سوئیفت ایجاد شده است، اما در این شبکه باید پاسخ‌های مثبتی از سوی بانک‌های خارجی ارسال شود که این موضوع هنوز اجرایی نشده است. ما پیام مخابره می‌کنیم اما از آن طرف بانک اروپایی به دلیل نگرانی از اعمال تحریم‌های جدید بر ضد خود حاضر به همکاری با بانک‌های ایرانی نیست» (خبر 1051035، تسنیم). تعدد اظهارات ضدونقیض درباره سوئیفت، ال‌سی و امکان و هزینه انتقال این سوال را در ذهن ایجاد می‌کند که آیا می‌توان گفت برای نظام بانکی، برجام تاکنون دستاورد چندانی نداشته است؛ البته اگر اصولاً نتیجه‌ای حاصل شده باشد؟ پاسخ به سوال باتوجه به پیچیدگی‌های فنی موضوع، آسان نیست؛ اگرچه می‌توان با کمی بررسی، به سوال دقیق‌تری دست یافت که شاید پاسخ به آن کمی آسان‌تر باشد.

مروری بر تحریم‌های مالی و بانکی
سرویس پژوهش کنگره آمریکا، گزارش‌هایی را برای مجلس سنا و نمایندگان این کشور تهیه می‌کند. گزارش شماره 20871 این سرویس، به موضوع تحریم‌های ایران می‌پردازد و آخرین تحولات تحریم‌ها در آن مورد بررسی قرار می‌گیرد. بر اساس این گزارش، دپارتمان خزانه‌داری آمریکا از سال 2006 تلاش برای قانع کردن بانک‌های خارجی را به توقف مبادله با ایران در دستور کار قرار داد. این دپارتمان توانست طی مدت هفت سال، بیش از 80 بانک را به توقف تراکنش‌های مالی با ایران مجاب سازد. در نوامبر 2008، دپارتمان خزانه‌داری بانک‌های آمریکایی را از هرگونه تراکنش غیرمستقیم (U-turn) با تمام بانک‌های ایرانی منع کرد. این ممنوعیت دسترسی به سیستم مالی آمریکا، پس از برجام به قوت خود باقی است. علاوه بر این، بخش 104 فرمان اجرایی تحریم ایران در سال 2010 (CISADA) و همچنین تحریم‌های سازمان ملل متحد و اتحادیه اروپا جلوگیری از دسترسی ایران به ال‌سی را هدف قرار داده بود. این بخش از CISADA خزانه‌داری را موظف می‌کرد مقرراتی را برای منع بانک‌های آمریکایی از بازگشایی حساب برای بانک‌های تسهیل‌کننده مبادله با ایران، دارای تراکنش با بانک‌های تحت تحریم و طرف مبادله با بخش‌های انرژی، کشتیرانی و کشتی‌سازی وضع کند. نخستین بانکی که در نتیجه بخش 104 تحریم شد، کونلون چین و بانک اسلامی ایلاف عراق بود. در نتیجه این تحریم‌ها، متقابلاً اقداماتی صورت گرفت تا مبادلات مالی و بانکی کشور طی دوران تحریم ادامه پیدا کند که بسیاری از آنها عملاً تحت عنوان پولشویی طبقه‌بندی می‌شوند. بر اساس تحریم‌های آمریکا، بانک مرکزی ایران نیز از جمله نهادهایی درنظر گرفته شد که تراکنش مالی با آن منع شده بود. بانک‌های متخلف امکان افتتاح حساب را در آمریکا نداشتند و حتی بانک‌های مرکزی کشورها در صورتی که برای انتقال پول نفت با بانک مرکزی ایران در تماس بودند، مشمول این دستور قانونی می‌شدند. بر اساس تحریم‌های آمریکا، پول حاصل از نفت نیز در مواردی که کشورها به صورت محدود اجازه واردات نفت داشتند، باید در حسابی در آن کشور بلوکه می‌شد. این امر باعث شد ایران به سمت واردات کالاهای خاص از کشورهای مقصد صادرات نفت سوق پیدا کند. سازمان ملل متحد به جز تحریم موردی چند بانک، تحریم خاص دیگری را درخصوص نظام بانکی وضع نکرد. اما در اتحادیه اروپا، بسیاری از بانک‌های کشور و همچنین بانک مرکزی تحت تحریم قرار گرفتند، دارایی‌های بانک مرکزی بلوکه شد و این اتحادیه ممنوعیت‌های متعددی برای انتقال پول و فعالیت‌های بانکی درنظر گرفت. اقدام مهم دیگر اتحادیه اروپا، درخواست لغو دسترسی به سوئیفت بود که اجرایی شد و بانک‌های کشور از این زیرساخت مهم محروم شدند. عدم دسترسی به سوئیفت اگرچه یک اتفاق تاثیرگذار به شمار می‌رفت و تمرکز زیادی بر اخبار آن صورت گرفت، عامل اصلی در محدودیت‌های بانکی و مالی نیست؛ بلکه تحریم بانک‌های ایرانی و از جمله بانک مرکزی، کارگزاران بانک‌های ایرانی و بانک‌های طرف مبادله با ایران، سهم عمده را در این میان داشته‌اند و دارند. با این مقدمه می‌توان به شکلی دقیق‌تر وضعیت پس از تحریم را بررسی کرد، و به سوال دقیق‌تری درباره دستاورد برجام برای نظام بانکی کشور دست یافت.

اجرای برجام و برقراری سوئیفت
بلافاصله پس از لغو تحریم‌ها، محدودیت دسترسی به سوئیفت نیز برطرف شد. ساعاتی بعد از قرائت متن توافق، رئیس‌جمهور در نشست خبری اعلام کرد: «از امروز از طریق بانک‌ها هزار ال‌سی باز شده است.» این سخنان رئیس‌جمهور، با تایید محسن جلال‌پور، رئیس اتاق بازرگانی ایران، همراه شد که می‌گفت: «گشایش هزار ال‌سی در روز یکشنبه نخستین بار دو ماه قبل از سوی بنده در اتاق بازرگانی و همزمان با گرد آمدن مدیران عامل همه بانک‌ها در اتاق مطرح شد که بر اساس آن در حضور مدیران همه بانک‌ها مقرر شد، در روز اجرای برجام بیش از هزار ال‌سی بازگشایی شود، چراکه هدف این بود که در همان روز ابتدایی لغو تحریم‌ها بتوان حداکثر استفاده از فرصت موجود را ایجاد کرد.» در نقطه مقابل اما افرادی قرار داشتند که داستان را به گونه‌ای دیگر روایت می‌کردند. یحیی آل‌اسحاق می‌گفت: «منظور رئیس‌جمهور از بابت گشایش هزار ال‌سی در روز یکشنبه و همزمان با لغو تحریم‌ها، فراهم شدن مقدمات بررسی پرونده‌های مورد درخواست متقاضیان گشایش اعتبارات اسنادی در بانک‌های ایرانی است که تعدادی از این درخواست‌ها نیز از سوی بانک‌ها ابلاغ شده است.» فاطمه مقیمی، عضو هیات‌رئیسه اتاق بازرگانی تهران، اعلام کرد: «بهتر است مسوولان بانک مرکزی در این خصوص شفاف‌سازی کنند، زیرا باز شدن هزار ال‌سی در ساعات اولیه اجرای برجام خیلی دور از ذهن است.» خبرهای بعدی نشان داد که باوجود لغو محدودیت سوئیفت، فرآیند دسترسی مجدد به این زیرساخت ارتباطی زمان‌بر و نیازمند گذشت حدود دو هفته بود؛ دو هفته‌ای که طی آن دولت با انبوه انتقادات درباره عدم لغو تحریم سوئیفت مواجه شد. اسدالله عسگراولادی، عضو اتاق بازرگانی ایران، دو روز پس از اجرای برجام این‌گونه به روایت ماجرا پرداخت؛ روایتی که شاید دقیق‌ترین توصیف از آنچه گذشت باشد: «بازگشایی هزار ال‌سی در ساعات اولیه برجام را به هیچ وجه قبول ندارم، چون یکشنبه کل دنیا تعطیل بوده و اصلاً امکان چنین مساله‌ای وجود نداشته است. برای بازگشایی ال‌سی تعامل با بانک‌های خارجی نیاز است، بنابراین وقتی بانک‌های خارجی تعطیل هستند، چگونه می‌توان ال‌سی باز کرد؟ ممکن است به صورت نمادین هزار درخواست برای بازگشایی ال‌سی به وجود آمده باشد، اما بازگشایی ال‌سی نیاز به مقدماتی مانند پرفورم دارد. برای داشتن پرفورم هم نیاز به سوئیفت داریم، بنابراین وقتی تحریم سوئیفت هنوز برقرار است و تازه شاید 10 روز دیگر برداشته شود، چگونه باید انتظار بازگشایی ال‌سی داشته باشیم.» یک هفته پس از اجرای برجام، شورای هماهنگی بانک‌های دولتی و کانون بانک‌های خصوصی نامه‌ای به رئیس‌جمهور نوشتند و ضمن تشکر از تیم دست‌ا‌ندرکار توافق هسته‌ای، اعلام کردند نظام پولی و بانکی کشور از فهرست تحریم‌ها خارج شده است. این نامه اگرچه نمادین بود و در زمانی نوشته می‌شد که هنوز اغلب بانک‌ها عملاً قادر به استفاده از سوئیفت نبودند، مهر تاییدی بر تاثیرات واقعی برجام در حوزه بانکی به شمار می‌رفت که به تدریج آشکار شدند. چنان که از اوایل بهمن‌ماه به تدریج اخباری درباره اتصال بانک‌های تحریم‌شده به سوئیفت و امکان استفاده از آن منتشر می‌شد. در روز 20 بهمن اعلام شد بیش از 142 هزار تراکنش توسط بانک‌های ایرانی متصل به این شبکه مورد پردازش قرار گرفته است و تقریباً همه از بازگشت بانک‌های ایرانی به شبکه سوئیفت اطمینان پیدا کردند. با توجه به قطع چندساله ارتباط بانک‌ها، اتصال مجدد به سوئیفت، نیازمند به‌روزرسانی و تغییراتی بود که این فرآیند مدتی به طول انجامید. از سوی دیگر در حالت عادی نیز اتصال به این شبکه ممکن است تا چند ماه به طول انجامد که به گفته مقامات بانک مرکزی، با مذاکرات صورت‌گرفته این روند برای بانک‌های ایرانی طی زمانی بسیار کوتاه‌تر به پایان رسید. گذشته از لزوم برخی تعاملات، حتی به لحاظ نرم‌افزارهای مورد استفاده نیز می‌شد انتظار داشت که روند اتصال به سوئیفت، مدتی به طول انجامد.

دو مانع ارتباط
اغلب تحریم‌های مورد اشاره در این نوشته، هم‌اکنون روی کاغذ لغو شده‌اند. به‌طور روشن همان‌طور که گفته شد، هم‌اکنون امکان دسترسی به سوئیفت وجود دارد. اما در روی دیگر سکه، روایت‌های متعددی از هزینه بالای انتقال مالی و عدم امکان ارائه ضمانت، گشایش اعتبار اسنادی و به‌طور کلی همکاری با بانک‌های اروپایی مطرح شده است. بر اساس این روایت‌ها، بسیاری از بانک‌ها از برقراری رابطه با ایران احتراز می‌کنند که به نظر می‌رسد هراس از تبعات منفی ارتباط با ایران، اصلی‌ترین دلیل این اقدام باشد. ایجاد بستری برای روابط کارگزاری با بانک‌های اروپایی تاکنون آن‌گونه که انتظار می‌رفت محقق نشده و این مساله هم‌اکنون اصلی‌ترین موضوع مورد بحث به شمار می‌رود، چراکه بسیاری از فعالیت‌های بانکی نیازمند شکل‌گیری چنین روابطی است.
بانک‌های خارجی در برخی موارد، از نیاز به بررسی و اعتبارسنجی مجدد می‌گویند. اگرچه شاید بتوان این اعلام را صرفاً نوعی فرصت‌سازی جهت اطمینان بیشتر و بررسی ریسک‌های مترتب بر ارتباط با ایران دانست، واقعیت این است که برخورداری بسیاری از بانک‌های ایرانی از استانداردهای حضور نظام بانکی جهان محل تردید است. دارایی‌های منجمد، نسبت‌های مالی نامناسب (از جمله کفایت سرمایه) و انجام برخی فعالیت‌های احتمالاً غیرمجاز طی دوران تحریم ممکن است به مانع مهمی برای ارتباط بانک‌های ایرانی با همتایان اروپایی خود تبدیل شود و بر اعتبارسنجی آنها تاثیرگذار باشد. طبیعتاً ایجاد روابط کارگزاری و دیگر فعالیت‌ها همچون گشایش ال‌سی نیز تحت‌تاثیر این موضوع قرار می‌گیرند. نتیجه آنکه باوجود لغو تحریم‌ها، عملاً بسیاری از تحولات مورد انتظار در نظام بانکی کشور روی نداده است. حمید قنبری در میزگرد شماره 163 «تجارت فردا»، این‌گونه از عقب‌ماندگی بانک‌های ایرانی از استانداردها و رویه‌های جهانی می‌گوید: «از سال 2008 به این سمت، بعد از بحران مالی جهانی، مقررات بانکداری در دنیا به‌طور جدی تغییر کرده است. درست در همان زمانی که ما غایب هستیم و در فضای بانکداری بین‌المللی حضور نداریم. در این فاصله استانداردهایی در بانکداری بین‌المللی به رویه تبدیل شده است که بانک‌های ایرانی و بانک مرکزی‌مان اصلاً در فضای شکل‌گیری آنها نبوده‌اند و حتی مجبور هم نبودیم آن مقررات بانکداری بین‌المللی را رعایت کنیم. حتی تحریم‌ها باعث شدند در این عرصه مقداری دچار بی‌انضباطی شویم و به نوعی بانک‌های ایرانی باید تحریم‌ها را دور می‌زدند تا نقل و انتقال پول انجام شود که این امر برخلاف مقررات بانکی بین‌المللی بود.» احمد عزیزی، در همان میزگرد به تحولات نظام بانکداری جهان در غیاب ایران و حتی در سال‌های پیش از تحریم می‌پردازد: «بخش دیگر عقب‌ماندگی از بانکداری جهانی به سال‌های قبل از تحریم‌های مالی و بانکی ایران در سال 2009 برمی‌گردد. پس از سپتامبر سال 2001 به دلیل تهدیدهای امنیتی‌ای که برای غرب در آن مقطع رخ داد؛ یکسری تغییرات وسیع در بخش‌های زیربنای مقرراتی و چیدمان بخش مالی جهان، به خصوص در سیستم‌های تسویه، پرداخت و مقررات ناظر بر رصد کردن مبادلات مالی، مبارزه با فساد مالی و مقررات رعایت (Compliance) ایجاد شد. در نتیجه ما عقب‌ماندگی وسیعی از سال 2001 به بعد در حوزه مقررات بال، مبارزه با پولشویی، مبارزه با تامین مالی تروریسم و اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی داریم.»
توجه به موارد یادشده البته نافی تاثیر تحریم‌های آمریکا، که از قریب یک دهه قبل به صورت جدی در دستور کار قرار گرفتند، بر نظام بانکی ایران نیست. کماکان بسیاری از افراد حقیقی و حقوقی تحت تحریم آمریکا قرار دارند و بانک‌های اروپایی با سردرگمی در ارزیابی ریسک مبادله با ایران مواجه هست. از سوی دیگر اگرچه عدم امکان استفاده از U-Turn به یک دهه قبل بازمی‌گردد، در ارتباط مستقیم با تحریم‌های هسته‌ای اخیر نبوده و در برجام اشاره مستقیمی به رفع تحریم‌های آن نشده است. در نتیجه امکان معاملات دلاری با این روش وجود ندارد. باتوجه به لزوم ارتباط غیرمستقیم با یک بانک آمریکایی در معاملات بر مبنای دلار و عدم اجازه این ارتباط از سال 2008 تاکنون، عملاً برجام محدود به رفع موانع معاملات غیردلاری شده است. شاید همین مانع را بتوان بر مقوله دیگری نیز واجد تاثیری دانست و آن مدیریت بازار ارز در پساتحریم است؛ اگرچه به نظر می‌رسد محدودیت U-turn صرفاً برای تک‌نرخی کردن «دلار» و آن هم به میزانی نه‌چندان زیاد موثر باشد و دلیل اصلی به تعویق انداختن آن‌را باید در جایی دیگر جست‌وجو کرد. سال‌هاست مقوله تک‌نرخی شدن ارز روی میز کار دولت‌ها قرار دارد. طی دوران افزایش تحریم‌ها و شرایط بعضاً بحرانی بازار ارز، دلایلی برای تعویق اجرای این موضوع مطرح می‌شد که در نتیجه حتی پس از توافق ژنو نیز ارز تک‌نرخی نشد. با اجرای برجام و لغو تحریم‌های بانکی انتظار می‌رود دولت اقدامات لازم را برای یکسان‌سازی نرخ ارز انجام دهد؛ اگرچه منتقدان معتقدند اراده روشنی در این جهت دیده نمی‌شود.