مثبت و منفی تراکم‌فروشی

یکی از اهداف اصلی مدیریت شهری، ایجاد شرایط مناسبی است تا خدمات به طور مطلوب در اختیار شهروندان قرار گیرد. شاخص سنجش میزان رفاه شهری، از سرانه میزان خدمات مطلوب توزیع‌شده حاصل می‌شود. بنابراین مدیران لزوماً در هر مقطع باید دو مولفه حجم خدمت مناسب ارائه‌شده و تعداد افرادی که از این خدمات استفاده می‌کنند را در نظر داشته باشند.

در شرایطی که همواره شاهد بهبود فضا و گسترش زیرساخت‌ها هستیم و خبر از توسعه مسیرهای ارتباطی و خدمات جمعی به گوش می‌رسد، روز به روز زندگی در کلانشهری مثل تهران، سخت‌تر و ناممکن‌تر از گذشته می‌شود. مهم‌ترین دلیلی که موجب کاهش شاخص رفاه می‌شود، رشد جمعیتی در شهر است. البته این رشد لزوماً افزایش نرخ رشد خالص تولد نیست بلکه افزایش سکنی‌گزینی در کلانشهرها، علی‌الخصوص تهران است.

بر اساس آمارهای ارائه‌شده درخصوص منابع شهرداری تهران (درآمدها، دارایی‌های سرمایه‌ای و دارایی‌‌های مالی) بخش قابل ملاحظه‌ای از عواید پیش‌بینی‌شده در سال 1395 به فروش مجوز تراکم اختصاص داده شده است. این درحالی است که بیش از ۵۰ درصد درآمدهای شهرداری تهران از محل درآمدهای ناپایدار تامین می‌شود.

آیا تراکم‌فروشی مغایر قانون است؟

اما سوالی که در این میان وجود دارد این است که تراکم چیست؟، آیا تراکم‌فروشی مغایر قانون است؟ برای تبیین بیشتر این موضوع، مروری اجمالی بر تراکم و دلایل روی‌آوری شهرداری‌ها به این موضوع خواهیم داشت. برای درک مفهوم تراکم باید شاخص‌های کنترل آن را ملاحظه کنیم. این شاخص‌ها شامل 1- تراکم واحد مسکونی در سطح، 2- ارتفاع ساختمانی، 3- ضریب سطح اشغال و 4-تراکم ساختمانی است. تراکم ساختمانی، از نسبت سطح زیربنا به کل سطح زمین حاصل می‌شود. این شاخص متداول‌ترین شاخص تراکم محسوب می‌شود.

اما مساله‌ این است که آیا این اصول و معیارهای شهری در تراکم‌فروشی رعایت می‌شود، آیا مجری رسیدگی به رعایت این شاخص‌ها که شهرداری است، خود را ملزم به لحاظ ضوابط تعیین‌شده می‌داند.

بدیهی است که تراکم شهری به‌عنوان ابزار سیاستی در توسعه شهری محسوب می‌شود، که عدم رعایت آن عواقب نامطلوبی بر خدمات‌رسانی و رفاه عمومی ایجاد می‌کند. اما طی سال‌های متمادی، شاهد تخطی از این موضوع بوده‌ایم به طوری‌که تراکم‌فروشی جزو منابع مهم درآمد شهرداری‌ها منظور شده است.

تراکم‌فروشی در ایران از زمانی آغاز شد که دولت (در دهه 60) تامین مالی شهرداری‌ها را از بودجه سالانه خود حذف کرد و به‌علت عدم جایگزینی منابع، کانال تامین مالی از طریق تراکم‌فروشی و تغییرکاربری مصوب و قانونی شد.

سوال مهم‌تر این است که عدم رعایت شاخص‌های تراکم چه عوارضی برای شهر و شهروندان ایجاد می‌کند؟ ضرورت رعایت این شاخص‌ها چیست؟ برای روشن شدن این موضوع برخی از نتایجی را که افزایش تراکم شهری برای شهر ایجاد می‌کند مورد بررسی قرار می‌دهیم.

از منظر اجتماعی و فرهنگی، تجمیع بیش از حد ساکنان در مقیاس واحد، احتمال وجود ناهنجاری را افزایش داده و بالطبع تضاد فرهنگی، آفت‌های اجتماعی را در زندگی و شیوه تربیت نسل‌های بعدی ایجاد می‌کند. تحقیقی که در این زمینه انجام شده حاکی از آن است که ناهنجاری‌ها، تفاوت‌های فرهنگی و سبک زندگی همسایه‌ای و افزایش ضریب جرائم در ساختمان‌های مرتفع، حدود 40 درصد بیشتر از ساختمان‌های کم‌ارتفاع است.

از طرفی، فراوانی بیش از حد، تجمیع آلایندگی انسانی، آلاینده‌های مرتبط (خدماتی و صنعتی) را افزایش می‌دهد که در نتیجه آن مسائل زیست‌محیطی در مقیاس محلی به خطر افتاده و کیفیت زندگی ساکنان را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

علاوه بر موارد فوق، عدم رعایت نرم استاندارد تراکم شهری موجب فزونی ارتفاع ساختمان‌ها شده و به دلیل عدم استحکام سازه‌ها،‌ ساختمان‌هایی با ایمنی بسیار پایین ایجاد خواهد شد.

البته نباید موضوع فروش تراکم را تنها از جنبه منفی بررسی کرد، زیرا بر اساس نظریه‌های شهر عمودی و شهر فشرده، وجود تراکم موجب افزایش توجیه اقتصادی گسترش زیرساخت‌های شهری و خدمات عمومی شده و از تخریب و فرسایش منابع و ثروت‌های طبیعی جلوگیری می‌کند.

اما جوانب منفی افزایش شاخص‌های تراکم شهری از جنبه‌های مثبت آن بیشتر است و اثرگذاری نامطلوبی دارد. یکی از مهم‌ترین اثرات منفی تراکم‌فروشی و افزایش تراکم ساختمانی، زمینه تخلف و رانت‌خواری است که افزایش قیمت زمین و مسکن را به دنبال دارد.

در کشور‌های توسعه‌یافته، شهرداری‌ها درآمدی از محل فروش تراکم در نظر نمی‌گیرند، زیرا نظام استاندارد مدیریت شهری به هر قیمتی اقدام به تامین مالی نمی‌کند. اما عکس این موضوع در ایران صادق است که نشان از ساختار غیراستاندارد آن در ایران دارد. به‌عبارتی، پیرو مکتب شیکاگو در حوزه معماری، ساختمان‌های مرتفعی که گسترش یافت کاربری تجاری و اداری داشته در حالی که در ایران، عمده ساختمان‌های با طبقات بالا مسکونی بوده و منجر به افزایش جمعیت شهری شده است.

یکی از دلایل مدیران برای افزایش تمرکز سکونت، افزایش نسبت بهره‌مندی مردم از خدمات شهری است اما در صورتی ‌که این نسبت از نرم استاندارد آن فراتر رود، احتمالاً نتیجه عکس خواهد داد. با افزایش فراوانی ساکنان در واحد مساحت، حجم بالایی از خدمات در آنجا متمرکز می‌شود که همین امر آلودگی هوا، افزایش جرم و جنایت و کاهش کیفیت زندگی را به دنبال خواهد داشت.

جمعیت بیش از حد کلانشهری مانند تهران، تبدیل به معضلی برای مدیریت شده است، که به همین منظور دولت قبلی برای حل موضوع اقدام به انتقال کارمندان به استان /شهرهای موطن آنها کرد. این درحالی است که اقدام مخالف شهرداری برای فروش تراکم، دقیقاً در جهت عکس سیاست کاهش جمعیتی تهران قرار دارد.

برخی از مسوولان برای قانونی جلوه دادن مجوزهای بی‌رویه تراکم در سطح شهر، اذعان می‌کنند تراکم‌فروشی با فروش تراکم مجاز متفاوت است. البته دلیل‌شان این است که تراکم بر اساس سطح زمین و موقعیت منطقه تعیین می‌شود. در پاسخ به این دسته از مدیران باید گفت که این دیدگاه به موضوع تراکم، راه تخلف را باز کرده که نتیجه آن در حال حاضر در شاکله شهری تهران کاملاً مشهود است. ترافیک‌های فزاینده و آزاردهنده بزرگراه‌ها و خیابان‌ها، سروصداهای ناهنجار، چهره زیست‌محیطی ناسالم و در نهایت، کاهش کیفیت زندگی نتیجه سهل‌انگاری در همین راستاست.

به هر حال، موضوع عدم رعایت شاخص تراکم ساختمانی همواره به‌عنوان نقطه ضعف شهرداری‌ها محسوب شده و نوک اتهام را به سمت خود معطوف کرده است اما نبود درآمدهای پایدار و مخارج هنگفت شهرداری‌ها که ریشه در زیرساخت اجرایی و مالی آنها دارد و از سال‌های قبل با خود به یدک می‌کشد، موجب شده برخی از قانون‌سازی‌های غیرمعقول مانند تراکم‌فروشی هنوز منبعی برای تامین منابع باقی بمانند.

اگر سیاستگذاری‌های شهرداری‌ها برای جبران هزینه‌های خود بر اساس چنین مسائلی باشد، دیری نخواهد پایید که وضعیت شهری بسیار بدتر از حال خواهد شد، تمرکزهای زندگی که عمدتاً باید به حاشیه شهرها انتقال یابند در مرکز شهر مجتمع شده و ساختمان‌های مرتفع سکونتی روز‌به‌روز بیشتر خواهند شد. در مقابل، تلاش شهرداری برای توسعه خدمات، غیراقتصادی و غیر‌معقول خواهد بود.

با عنایت به مطالب بیان‌شده، به نظر می‌رسد دولت‌ها که به‌عنوان نماینده منافع عمومی هستند باید بر عملکرد شهرداری‌ها نظارت بیشتر و دقیق‌تری داشته باشند و برنامه جامع ساماندهی شهری را برای بلندمدت پیاده کنند. بنابراین ایجاد درآمدهای پایدار از طریق توسعه خدمات عمومی و فروش آنها، کاهش دارایی‌های منجمد شهرداری که موجب رکود منابع شده است می‌تواند درآمد را افزایش دهد، از طرفی برخی از هزینه‌‌های غیرضرور و تشریفاتی نیز می‌تواند به سالم‌سازی عملکرد شهرداری‌ها کمک کند.

علی ایحال، هرگونه اقدامی هر چند ناچیز در راستای بهبود کانال‌های کسب درآمد شهرداری که یکی از آنها فروش تراکم ساختمانی است، از توسعه نامتوازن شهری جلوگیری می‌کند، از این‌رو در شرایط کنونی که این مساله‌ مجدداً در سطوح عالی اجرایی کشور مطرح شده است باید به مطالبه عمومی تبدیل شده و به‌صورت جدی پیگیری شود، همچنین لازم است که مجلس در این فرصت مقتضی قانون‌های لازم‌الاجرا و شفاف برای آن تبیین و تعیین کند.