تاریخ انتشار:
معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی از عوارض تراکم‌فروشی شهرها می‌گوید
پروژه‌های ناهنجار شهر ناشی از مبادلات شهرداری و بانک‌هاست
معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی می‌گوید حدود ۸۰ درصد بودجه کلانشهرها از عوارض ساخت‌و‌ساز تامین می‌شود؛ عوارضی که ناشی از فروش قانونی یا غیرقانونی تراکم در سطح شهر است. به گفته پیروز حناچی، پیچ تنظیم این مساله بستگی به بودجه شهرداری‌ها دارد.
معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی می‌گوید حدود 80 درصد بودجه کلانشهرها از عوارض ساخت‌و‌ساز تامین می‌شود؛ عوارضی که ناشی از فروش قانونی یا غیرقانونی تراکم در سطح شهر است. به گفته پیروز حناچی، پیچ تنظیم این مساله بستگی به بودجه شهرداری‌ها دارد. متناسب با بودجه مورد نیاز شهرداری برای هزینه‌های جاری و عمرانی، تراکم در سطح شهر فروخته می‌شود. حناچی می‌گوید برای همین منظور قرار است دولت لایحه درآمدهای پایدار شهرداری را تهیه کند. حناچی پروژه‌های ناهنجار شهرسازی را ناشی از استقراض شهرداری از بانک‌ها و موسسات مالی می‌داند و می‌گوید: شهرداری از این موسسات استقراض میکند و مابه‌ازای آن پروژه‌های بزرگ تعریف میکند. ما نمی‌گوییم چرا شهرداری استقراض میکند. اما مهم این است که این بانک‌ها مابه‌ازای تسهیلاتی که به شهرداری می‌دهند چه چیزی می‌گیرند و شهرداری این تسهیلات را چگونه پرداخت میکند؟ اما آنچه در ادامه مطرح می‌شود بحث نظارتی وزارت راه و شهرسازی است که معاون این وزارتخانه می‌گوید در دولت یازدهم این نقش نظارتی پررنگ شده اما شواهدی مانند ساخت و سازهای خارج از قانون در برخی مناطق تهران مانند منطقه22 کمی
این نقش نظارتی را زیرسوال می‌برد.
رئیس‌جمهوری در اجلاس جهانی شوراها و شهرداران عنوان کرده باید برای اداره شهرها راهی پیدا کنیم که درآمد پایدار و سالم داشته باشند. چرا روحانی چنین انتقادی را طرح کرد؟
صحبتی که آقای رئیس‌جمهور در اجلاس جهانی شوراها و شهرداران مطرح کردند یک سخن عمومی بود. ایشان مثال زدند که وابستگی نظام مدیریت شهری به تراکم‌فروشی (اما من نامش را می‌گذارم عوارض ساخت و ساز) از وابستگی به نفت بدتر است و هر چه سریع‌تر این اتکا باید کاهش یابد. این حرف بسیار درستی است. ما درمورد هشت کلانشهر ایران مطالعاتی انجام داده‌ایم و نتیجه آن نشان می‌دهد در 10ساله اخیر به طور متوسط 79 درصد بودجه کلانشهرهای ما مستقیماً به عوارض ساخت و ساز مربوط می‌شود. در میان کلانشهرهای کشور تهران در همه آمارها از جمعیت گرفته تا صدور پروانه ساخت و ساز و عوارض و... به طور طبیعی با فاصله متوسط سه‌برابری نسبت به کلانشهرهای دیگر درحال حرکت است.
مساله فروش تراکم بسیار مهم است اما چرا این مساله در سطح رئیس‌جمهور عنوان شده است؟
این موضوع بسیار مهمی است چون شهرهای ما با ایجاد عارضه خود را اداره میکنند و عوارض ایجاد‌شده بر کیفیت زندگی افراد تاثیر منفی می‌گذارند. این مساله به یک سیکل باطل و تکراری تبدیل شده است. کیفیت زندگی در شهرهای ما پایین است، چون ما در شهرها عارضه ایجاد کرده‌ایم تا بتوانیم شهرهایمان را اداره کنیم. اما ما نمی‌توانیم شهرمان را به خوبی اداره کنیم چون در آن عارضه ایجاد کرده‌ایم. نتیجه این دور باطل در شهرها وکلانشهر‌ها تمرکز، آلودگی و ترافیک بیشتر، کاهش شرایط زیست، تراکم بالاتر شهری و از بین بردن کیفیت زندگی و زیست مردم است. به همین دلیل است که در تعطیلات چند روزه مردم از کلانشهرها فرار میکنند. ما با این مشکل مواجهیم. باید آن را حل کنیم نه آنکه آن را نفی کنیم.
اما به نظر می‌رسد که ما در صدد نفی مشکلات هستیم. چون با وجود هشدارهای بسیار کارشناسان شهری نه‌تنها از متراکم شدن شهر کاسته نشده بلکه مدام شهر در حال متراکم شدن است.
اکثراً بانک‌ها پشت پروژه‌های بزرگ شهری هستند. ما نمی‌گوییم چرا شهرداری از موسسات مالی و اعتباری یا بانک‌ها استقراض میکند. اما مهم این است که این بانک‌ها مابه‌ازای تسهیلاتی که به شهرداری می‌دهند چه چیزی می‌گیرند. شهرداری مابه‌ازای این تسهیلات عارضه‌های سنگین در شهر ایجاد میکند.
ما در دوره جدید سعی کرده‌ایم مشکل تراکم را در کلانشهرها و به خصوص در تهران حل کنیم. سه سال پیش ما یک‌بار در دولت گزارشی از وضعیت کلانشهرها ارائه کردیم و تصورمان بر این بود که دولت نهایتاً این موضوع را به امور زیربنایی منتقل کند. اما این مساله به قدری برای دولت حایز اهمیت بود که کمیسیون ویژه‌ای با عنوان «کمیسیون تهران و کلانشهرها» برای رسیدگی به چنین موضوعاتی تشکیل داد. اخیراً در همین کمیسیون بحث ایجاد درآمد پایدار شهرداری‌ها مطرح است.
این طرح چه می‌گوید؟
بر اساس این طرح دولت به دنبال این است که یک درآمد حداقل اما ثابت و پایدار برای شهرداری‌ها تعیین کند.
یعنی بر اساس این طرح دولت قرار است از محل بودجه خود برای شهرداری‌ها سهمی در نظر بگیرد؟
نگوییم از محل بودجه دولتی، بلکه باید گفت قرار است بخشی از مالیات‌ها و درآمدهای محلی مستقیماً به شهرداری اختصاص داده شود. جزییات طرح و چگونگی انجام آن زمانی که لایجه به مجلس برود و تصویب بشود، مشخص می‌شود. دولت پذیرفته که چنین طرحی اجرا شود. لایحه دیگری هم با عنوان لایحه مدیریت شهری مطرح شده که قرار است بعد از لایحه تامین درآمد پایدار شهرداری‌ها مطرح شود. این لایحه درآمد شهرداری‌ها را هدف گرفته و بررسی میکند که شهرداری‌ها از چه محلی درآمد کسب میکنند و لایحه بعدی به تنظیم روابط بین دولت وحاکمیت و شهرها و کلانشهرها خواهد پرداخت. اما نکته این است که شهرداری‌ها در چند دهه اخیر همیشه در تامین هزینه‌های خود با مشکل مواجه بوده‌اند و همچنین نرخ رشد بودجه جاری شهرداری‌ها تندتر از بودجه عمرانی است. پس شهرداری‌ها باید به هر نحوی که شده بودجه جاری خود را تامین کنند. زمانی که ساخت و ساز در شهرها متوقف می‌شود، شهرداری‌ها در تامین هزینه‌های جاری خود با مشکل مواجه می‌شوند. در نتیجه بخشی از شهرداری‌ها شهرها را می‌فروشند تا هزینه‌های جاری را بپردازند. ایجاد یک درآمد پایدار برای شهرداری‌ها در شرایط فعلی که خزانه دولت هم
خالی است اقدامی استراتژیک است. اما این مساله برای دولت حیاتی است. البته وجه دیگری نیز دارد که کاهش هزینه‌های جاری و اداره بهینه و علمی شهر است که باید توسط شوراها و شهرداران صورت پذیرد.
این طرح در چه مرحله‌ای است و فکر می‌کنید چه زمانی تصویب می‌شود؟
هر شنبه جلسه برای بررسی طرح تشکیل می‌شود اما هیچ تعجیلی برای تدوین و تصویب آن نداریم. چون این طرح یکی از قوانین مادر محسوب می‌شود. آخرین قانون شهرداری‌ها مربوط به سال 1335 است که تا سال 1355 تکمیل شده است. این قانونی نیست که هر لحظه تغییر کند در نتیجه باید به‌صورت اصولی تدوین شود. بحث درآمد پایدار در آخرین جلسات کمیسیون زیربنایی دولت اصلاحات هم مطرح بود اما در دولت نهم و دهم متوقف شد و ما هم از ابتدا این طرح را دنبال کردیم.
شما در این مدت برای حل مشکلات چه اقداماتی انجام دادید؟
در مورد کلانشهرها و مخصوصاً تهران اقدامات زیادی انجام شده است. ما مدیریت شهری را متعادل‌تر کرده‌ایم. به این معنا که سعی کردیم وضعیت بلندمرتبه‌سازی در کلانشهر تهران را کنترل کنیم. وضعیت بلندمرتبه‌سازی در سال‌های گذشته به‌خصوص سال‌های 1390 تا 1392 فرای تصور ماست. براساس آمار یکی از معاونان شهرداری در سال‌های 1390 تا 1392 صد میلیون مترمربع پروانه ساخت صادر کرده‌اند. اگر فرض کنیم دو‌سوم این بنا خالص مسکونی باشد و متوسط هر واحد ساخته‌شده 100 متر باشد، یعنی در این مدت 200 هزار واحد مسکونی ساخته شده که اگر بعد خانوار را هم نزدیک به چهار نفر در نظر بگیریم شهرداری بدون هیچ برنامه‌ای هر سال 800 هزار نفر در شهر ایجاد کرده است. یعنی ظرف سه سال و هر سال ظرفیتی معادل 800 هزار‌نفری ایجاد شده. هیچ برنامه‌ای به شهرداری اجازه چنین کاری را نمی‌دهد. این یعنی شهرداری به بهای دریافت عوارض قانونی یا غیرقانونی، سهم آیندگان از شهر خود را فروخته است.
آیا شهرداری در صدور پروانه ساخت محدودیتی دارد و مشخص است که شهرداری سالانه چه میزان می‌تواند مجوز ساخت و ساز بدهد؟
پیچ تنظیم این مساله بستگی به بودجه شهرداری‌ها دارد. یعنی شهرداری قرار است چه میزان و از چه محلی درآمد کسب کند.
مساله ظرفیت و گنجایش شهر هم مطرح است.
پیچیدگی این مساله همین است. وقتی بودجه شهر فراتر از ظرفیت شهر بسته می‌شود، شهرداری باید به هر دری بزند تا بودجه را تامین کند.
وضعیت بودجه شهرداری‌ها اکنون چگونه است؟
در زمان آقای کرباسچی بودجه روی کاغذ شهرداری تهران حدود 50 میلیارد تومان بود. زمانی که وی شهرداری را به شهردار بعدی تحویل داد بودجه روی کاغذ شهرداری تهران حدود 200 میلیارد تومان بود. آقای الویری شهرداری را با بودجه 550 میلیارد‌تومانی به شهردار بعدی تحویل داد. آقای ملک‌مدنی بودجه شهرداری تهران را با بودجه 1200 میلیارد‌تومانی به محمود احمدی‌نژاد تحویل داد. احمدی‌نژاد هم شهرداری را با بودجه 2300 میلیارد به شهردار بعدی سپرد. آقای قالیباف در دوره اول بوجه حدود هشت هزار‌میلیاردی و در دوره بعد بودجه 15 هزار‌میلیاردی را در شورا به تصویب رساند و الان بودجه 8 /17 هزار میلیارد تومان است. البته در همه موارد بودجه غیر‌نقدی مورد استفاده شهرداری‌ها محاسبه نشده است.
بخشی از افزایش بودجه که کاملاً طبیعی است. اما چه بخش این افزایش غیرطبیعی بوده است؟
آقای قالیباف، شهردار تهران چند باری اعلام کرده‌اند می‌تواند شهر تهران را با بودجه پنج هزار میلیارد‌تومانی اداره کند.
پس باقی این بودجه چه می‌شود؟
بودجه 17 هزار میلیارد‌تومانی زمانی که تامین می‌شود، بسیاری از پروژه‌های زائد هم در تهران کلید می‌خورد. یک نمونه آن پروژه اتوبان صدر است. چهار برگ مطالعاتی در مورد اینکه چرا باید صدر را دوطبقه کنیم وجود ندارد، اما ده‌ها رساله وجود دارد که چگونه باید صدر را دو طبقه کنیم. به نظر می‌رسد پروژه‌ای که تا چند سال 20 درصد کل بودجه تهران را به خود اختصاص داده ارزش مطالعه بیشتر را داشت. ساخت اتوبان دو طبقه صدر در حالی است که در همه کشورهای پیشرفته دنیا مسیر‌های دو طبقه در حال جمع‌آوری است. اگر صدر را دو طبقه میکردیم بهتر بود یا اینکه یک خط مترو در منطقه احداث میکردیم؟ عارضه آن برای شهر کمتر بود یا این؟ در سئول پل دو طبقه را جمع و به محور عابر پیاده تبدیل کردند. ما در تهران یک پل دو طبقه ساخته‌ایم که هیچ تاثیری بر بار ترافیک و کیفیت بهتر زندگی در شهر نداشته است.
دلیل اجرای چنین پروژه‌هایی چیست؟ شهرداری در پی هزینه‌کرد بودجه است یا تعهداتی است که برخی نهادهای مالی دارد؟
اولاً همه این موارد، ثانیاً زمانی که شهری از منابع مالی ناپایدار تامین می‌شود دچار چند عارضه می‌شود. اول اینکه به سمت رانتی شدن پیش می‌رود. دوم اینکه بدنه تخصصی آن ضعیف می‌شود و از هوشمندی خارج می‌شود. شهری که کمتر از نیروی متخصص استفاده میکند، از منابع آیندگان استفاده بی‌حساب و کتاب میکند. شهرداری شهر را می‌فروشد، از بانک‌ها استقراض میکند و دارایی‌های خود را می‌فروشد که در نهایت پروژه‌هایی را کلید بزند که خود عارضه شهری محسوب می‌شود و مشخص نیست که این پروژهها اولویت اول شهر باشد.
یعنی شهرداری این منابع را از طریق استقراض و فروش شهر تامین میکند؟
بله، شهرداری اصولاً چون با کمبود منابع مالی مواجه است ممکن است برای تامین این بودجه و اجرای طرح‌ها شروع به فروش دارایی‌های خود کند. یکی دیگر از اقدامات استقراض از بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری است. یکی از نمونه‌ها توافق 20 هزار میلیارد‌تومانی و هشت هزار میلیارد‌تومانی با یک بانک است که در مقابل آن شهرداری پروژه‌های بزرگ برای این بانک‌ها تعریف میکند.
مثلاً پروژه‌های بزرگ شهرسازی و ساخت مال‌ها در برخی از نواحی مانند ناحیه 22 تهران در ازای استقراض شهرداری تهران از همان بانک است؟
این یک نمونه آن است. پروژه‌های درشت و ناهنجاری که در سطح شهر وجود دارد، اکثراً ناشی از مبادلات شهرداری با موسسات مالی و بانک‌هاست. شهرداری از این موسسات استقراض میکند و مابه‌ازای آن پروژه‌های بزرگ تعریف میکند. اکثراً بانک‌ها پشت پروژه‌های بزرگ شهری هستند. ما نمی‌گوییم چرا شهرداری از موسسات مالی و اعتباری یا بانک‌ها استقراض میکند. اما مهم این است که این بانک‌ها مابه‌ازای تسهیلاتی که به شهرداری می‌دهند چه چیزی می‌گیرند و شهرداری این تسهیلات را چگونه پرداخت میکند؟ شهرداری مابه‌ازای این تسهیلات عارضه‌های سنگین در شهر ایجاد میکند و این همان عوارضی را در پی دارد که در ابتدا عنوان کردم.
شهرداری تخلف کرده و اجازه ساخت و سازهای بی‌رویه را داده یا به قول آقای روحانی تراکم‌فروشی کرده است. وزارت راه و شهرسازی کجای ماجرا قرار دارد و چرا وظیفه نظارتی خود را انجام نمی‌دهد؟
ما اگر بخواهیم مجوز ساخت همه را باطل کنیم شهر قفل می‌شود. ما به شکل رندوم به سراغ موارد درشت رفتیم. مثلاً به سراغ پروژه معروف ایران‌زمین رفتیم.
همان گود معروف آقای بابک زنجانی؟
بله، ما در ابتدا که نمی‌دانستیم متعلق به کیست. اما دیدیم در یک محدوده که متوسط ساخت و ساز و تعداد طبقات دو طبقه است قرار است یک برج 50 طبقه ساخته شود که یک سازه ناهنجار بود و در مسیر احداث مشکلات زیادی را برای مردم منطقه ایجاد کرده بود، ما آن را متوقف کردیم. از انصاف نگذریم شهرداری در برخورد با خیلی از این پروژهها همکاری کرد تا برخی از اصلاحات انجام شود. شهرداری اکنون در مناطق مختلف بافت تاریخی ترمیم میکند. کارهای بهسازی و زیباسازی شهری انجام می‌دهد، به آثار باستانی توجه میکند و این یکی از مهم‌ترین پیامدهای فعالیت ماست. ما می‌توانیم بعد از اتمام این دوره فعالیت خود بگوییم که وضعیت ناهنجار شهری را که قابل ادامه نبود، به شرایط متعادل‌تری رساندیم و البته باید به واسطه این تغییر رویکرد اعضای شورای شهر و شهرداری را تشویق کنیم.
سخنان روحانی در مورد تراکم‌فروشی با واکنش اعضای شورای شهر تهران مواجه شده . مثلاً اگر دولت دغدغه ایجاد درآمد پایدار شهرداری را دارد، بدهی خود به شهرداری را بپردازد.
اگر واقعاً قرار باشد در مورد ادعای بدهی دولت به شهرداری‌ها صحبت کنیم و بر سر میز مذاکره بنشینیم، باید بگویم که شهرداری نه‌تنها طلبکار دولت نیست، بلکه به دولت مقروض است. بخش اعظم زمین‌های منطقه22 تهران متعلق به دولت است که تغییر کاربری داده شده است. البته این مساله مباحث حقوقی پیچیده‌ای دارد که چون هنوز به طور کامل عنوان نشده من نمی‌خواهم به آن بپردازم. دومین نکته این است که معاون اول رئیس‌جمهور دستور داده که بدهی‌های دولت به بخش‌های مختلف و از جمله شهرداری احصا شود که هنوز گزارش آن نهایی نشده پس مشخص نیست رقم طلبی که شهرداری مدعی آن است به چه میزان است. سومین نکته این است که دولت به‌صورت غیرمستقیم از طریق مالیات بر ارزش‌افزوده سالانه دو تا سه هزار میلیارد تومان به شهرداری کمک مالی میکند. کمک دیگر دولت این بود که به شهرداری اجازه می‌داد در پروژه‌های بزرگی مانند ساخت مترو برای خریدهای خارجی یا احیای بافت‌های فرسوده از فاینانس خارجی استفاده کند که این فاینانس گاه به 200 میلیون دلار هم رسیده. این کمک‌ها بسیار موثر بوده است.
بحث بدهی را باید از کمک‌های دولتی به شهرداری جدا کرد. این‌طور نیست؟
زمانی که شهرداری مساله بدهی دولت را طرح میکند باید پای میز مذاکره بیاید و ببیند از دولت چه گرفته و چه چیزی به دولت داده است. اینها ادعاهای شهرداری است. شهرداری می‌گوید دولت باید هزینه حضور خود در پایتخت را بدهد. ما مشکلی نداریم اما باید بررسی کرد هزینه حضور دولت در تهران چقدر است و میزان کمکی که به شهرداری داشته چه میزان است. اینجاست که مشخص می‌شود چه کسی بدهکار است.
یکی دیگر از واکنش‌ها به سخنان آقای روحانی این بوده که ساخت و ساز بالاتر از حد مجوز طرح جامع تفصیلی شهر تهران باید در کمیسیون ماده 5 مطرح شود و اعضای این کمیسیون همه دولتی هستند و «اگر اشتباهی صورت گرفته باید گوش اعضای دولتی این کمیسیون را پیچاند»؟
نه، این‌طور نیست. دبیر‌خانه‌های کمیسیون‌های ماده 5 در کل کشور زیر نظر وزارت راه و شهرسازی است جز تهران! بر اساس قانون دبیرخانه این کمیسیون در شهرداری تهران است. دبیرخانه دستوراتی را که تشخیص می‌دهد در دستور کار قرار می‌دهد. در تهران به جهت اهمیت پایتخت، مدیران کل استانی برای حضور در کمیسیون ماده 5 کافی نیستند بلکه معاونان وزرا باید در جلسات شرکت کنند. ما اقدامات بسیاری برای حل عارضه‌های شهر تهران انجام داده‌ایم. نمی‌توانم بگویم همه مشکلات برطرف شده اما می‌توانم ادعا کنم عملکرد کمیسیون از نیمه دوم سال 1392 به این سو قابل دفاع است یا حداقل با قبل از آن قابل قیاس نیست. حدفاصل سال 1390 تا 1392 نقدهای بسیار جدی بر عملکرد کمیسیون وارد بود. برای نمونه 450 مجوز برج‌سازی در تهران صادر شده که هیچ‌کدام در پهنه‌های شناخته‌شده طرح جامع برای بلندمرتبه‌سازی نیست. بعضی از مجوز‌های این برج‌ها روی گسل است. هیچ‌کدام این برج‌ها پایین‌تر از میدان انقلاب نیست و در چند منطقه مانند منطقه 1، 2، 6 و 3 انباشت شده است. از سال 1393 به این سو مجوز بلندمرتبه‌سازی تا تصویب ضوابط جدید متوقف شده است.
همه مشکلات شهرسازی یک‌تنه بر عهده شهرداری نبوده است. سهم دولت چیست؟
در طرح‌های جامع نظارت بر عهده ماست که داریم پیگیری می‌کنیم، در ماده100 و جلوگیری از تخلفات هم نظارت بر عهده وزارت کشور است. ما بسیاری از مصوبات و دستورالعمل‌های غلط را باطل کرده‌ایم و خودمان را به طرح جامع نزدیک کرده‌ایم. اما در پاسخ به سوال شما من از یک ضرب‌المثل فارسی استفاده می‌کنم، در دیزی باز است حیای گربه کجاست! در دوره قبل دولت هیچ نظارت جدی نکرده و شهرداری هم تا توانسته از این عدم نظارت استفاده کرده است.
نکته من هم همین است. الان در منطقه22 تهران ساخت و سازهای غیرمجاز وجود دارد. مال‌های بسیاری مجوز ساخت گرفته‌اند. چرا وزارت راه نظارت نمی‌کند؟
از کجا می‌دانید نظارت نمی‌کنیم و مانع نمی‌شویم.
از آنجا که مال‌ها و ساختمان‌های زیادی در حال ساخت است و خودتان هم می‌گویید وقتی ساختمانی ساخته شد و بالا رفت دیگر نمی‌توان آن را خراب کرد. پس اگر قرار است نظارتی رخ دهد باید قبل از ساخت باشد نه بعد از آن.
از نظر ما بخش جدید منطقه22 بر‌خلاف اسناد بالادست شهر تهران احداث شده است.
پس باید قبل از احداث مانع می‌شدید.
دیدگاه تان را بنویسید