تاریخ انتشار:
معنای غیرضروری بودن دوسوم هزینه‌های بودجه چیست؟
نارسایی‌های نظام بودجه‌ریزی
مجموعه بودجه پیشنهادی دولت برای سال ۱۳۹۶ حدود ۳۲۰ هزار میلیارد تومان است که بیش از ۷۳ درصد این مبلغ(۲۳۶ هزارمیلیارد تومان) مربوط به هزینه‌های جاری و نزدیک به ۲۰ درصد آن(۷ / ۶۲ هزارمیلیارد تومان) نیز مربوط به هزینه‌های سرمایه‌ای(اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) است.
حسن خوشپور / مدیرکل سابق دفتر امور بنگاه‌ها و خصوصی‌سازی سازمان برنامه و بودجه
رئیس محترم مجلس شورای اسلامی هنگام دیدار از کمیسیون تلفیق بررسی بودجه سال آینده، به چند نکته اساسی درباره بودجه سال 96 اشاره کرده‌اند که از نظر نظام‌مندی و کارایی روش‌های بودجه‌ریزی بسیار قابل تامل است (شماره 3968 روزنامه دنیای اقتصاد). بر اساس اظهارنظر رئیس مجلس شورای اسلامی، دوسوم یا حداقل 66 درصد از هزینه‌های کشور (در بودجه سال 96) غیرضروری است. غیرضروری بودن دوسوم بودجه از بسیاری ابعاد قابل تفسیر، تحلیل و نتیجه‌گیری است، خصوصاً آنکه جایگاه مقامی که این اظهارنظر را می‌کند، بسیار بااهمیت است.
مجموعه بودجه پیشنهادی دولت برای سال 1396 حدود 320 هزار میلیارد تومان است که بیش از 73 درصد این مبلغ (236 هزارمیلیارد تومان) مربوط به هزینه‌های جاری و نزدیک به 20 درصد آن (7 /62 هزارمیلیارد تومان) نیز مربوط به هزینه‌های سرمایه‌ای (اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) است. با فرض اینکه سهم اظهارشده اقلام غیرضروری هزینه‌ها در سال 96 درمجموع ارقام کل بودجه جاری و سرمایه‌ای محاسبه شود، میزان هزینه‌های جاری ضروری بالغ بر 87 هزار میلیارد تومان و هزینه‌های سرمایه‌ای ضروری نیز 7 /20 هزار میلیارد تومان و مجموع بودجه عمومی دولت کمتر از 106 هزار میلیارد تومان خواهد شد. در این صورت به‌راحتی از محل درآمدهای مالیاتی که به مبلغ 7 /112 هزار میلیارد تومان برآورد شده است، امکان تامین مالی هزینه‌های جاری و عمرانی دولت فراهم می‌شود و درآمد حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی نیز برای انجام سرمایه‌گذاری‌ها قابل استفاده است و حتی اگر میزان هزینه‌های غیرضروری صرفاً از سرجمع هزینه‌های جاری کسر شود نیز، تامین مالی هزینه‌های سرمایه‌گذاری از محل درآمدهای مالیاتی امکان‌پذیر است. همچنین رئیس محترم مجلس شورای اسلامی دلایل انتشار و فروش
اوراق صکوک و مشارکت را وجود کمبود بین 50 تا 60 هزار میلیارد تومان اعلام کرده‌اند، که می‌تواند ناشی از درج هزینه‌های غیرضروری در بودجه باشد که اثرات آن افزایش بدهی و بیشتر مقروض کردن دولت آینده خواهد بود. بر اساس این اظهارنظر، میزان هزینه‌های غیرضروری حداقل 3 /158 هزار میلیارد تومان است و در صورتی که از محاسبات انجام‌شده حذف شود، نه‌تنها به انتشار اوراق مشارکت و صکوک نیازی نخواهد بود، بلکه امکان بازخرید اوراق منتشرشده قبل و پرداخت سود متعلق به آنها هم فراهم می‌شود.
از تلقی غیرضروری بودن هزینه‌های برآورد‌شده می‌توان تفاسیر متنوع، متضاد و متعدد کرد ولی در شرایط فعلی که بالاترین مقام تصویب‌کننده بودجه آن را تشخیص می‌دهد، باید ماهیت آن مورد توجه قرار گیرد. بدون تردید تفسیر نهاد برنامه‌ریزی از هزینه‌های غیرضروری متفاوت از تفسیر نهاد تصویب‌کننده در نظام بودجه‌ریزی است و این تفاوت ناشی از عوامل زیر است: الف) تفاهم بین ارکان نظام برنامه‌ریزی در مورد مفهوم هزینه‌های غیرضروری وجود ندارد. ب) بودجه هدف ندارد یا هدف مورد قبول و تفاهم در بین ارکان نظام برنامه‌ریزی ندارد. ج) اگر بودجه برای عرضه محصولات و انجام ماموریت‌های خاصی تنظیم شده، راه‌های کم‌هزینه‌تری وجود دارد که دولت از آنها آگاه نیست.
بودجه نقشی اساسی در سازمان و ساختار اقتصاد سیاسی جامعه دارد. در صورتی که ادبیات، وقوف و مبانی نظری حاکم بر نظام بودجه‌ریزی بین ارکان و متولیان و نهادهای درگیر آن یکسان و مورد تفاهم کامل باشد، تفاسیر متعدد و متنوع و متضاد هم پیش نخواهد آمد. هدف‌گذاری می‌تواند بین ارکان نظام تفاوت و اختلاف نظر ایجاد کند که در تعالی نظام و توسعه کشور سازنده است، ولی عدم تفاهم در مبانی نظری و ذهنیت حاکم در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی نامطلوب و نامناسب است. به‌رغم اینکه در تنظیم بودجه‌های سالانه تلاش‌های بسیاری در بدنه دولت و مهم‌تر از همه در سازمان برنامه و بودجه صورت می‌گیرد، لکن به دلایل متعدد راهبردی و اساسی، نظام بودجه‌ریزی فعلی دارای اشکالات و کمبودهای اساسی و تعیین‌کننده است که همه آنها به طور مستقیم مربوط به نظام بودجه‌ریزی نیست و تحت کنترل سازمان برنامه و بودجه و حتی دولت هم نیست، که تنها یکی از پیامدهای آن، تشخیص غیرضروری بودن دوسوم بودجه است. نظام تهیه و تنظیم، تصویب و اجرای بودجه و اقتصاد سیاسی (تقسیم کار دولت و بخش خصوصی) متاثر از آن، دارای اشکالات راهبردی زیر است:
1- مقیاس بدنه دولت هیچ تناسبی با حجم محصولاتی (کالا و خدمت) که تولید و عرضه می‌کند، ندارد. انباشت نیروی انسانی، وجود فرآیندهای موازی، تکراری و حتی همپوشان در ساختار کلان دولت و اجزای دستگاه‌های دولتی، نتیجه همین عدم تناسب است. از زمان تصویب برنامه سوم توسعه به طور جدی به کوچک شدن دولت و افزایش سهم و حضور بخش خصوصی در اقتصاد توصیه و تاکید و تکلیف شده است ولی تاکنون دولت نه‌تنها کوچک نشده بلکه بزرگ‌تر هم شده است. بزرگ شدن دولت و افزایش هزینه‌های آن فقط در نتیجه حذف نشدن دستگاه‌های موازی و غیرضرور نیست، بلکه دانش فنی اجرای فعالیت‌ها و انجام وظایف هم نیازمند ارتقا و به‌روزرسانی است. در صورتی که دولت در جایگاه و حجم مناسب خود قرار گیرد، هزینه‌های غیرضروری موضوعیت نخواهد داشت.
2- درحالی‌که قدمت نظام و ادبیات برنامه‌ریزی در ایران حدود هفت دهه است، ولی روش‌شناسی و دانش برنامه‌ریزی در مراحل تهیه و تنظیم، تصویب، اجرا و نظارت در دستگاه‌های اجرایی و نهادهای ذی‌ربط نظام و رعایت سلسلهمراتب اسناد برنامه، حتی در سطح قوای قانونگذاری و قضائیه توسعه نیافته است. نمونه آن اجرای مرحله تهیه و تدوین برنامه ششم توسعه در مجلس قانونگذاری است، که در جایگاه رکن تصویب‌کننده برنامه قرار دارد. چطور امکان دارد که در شرایط کمبود منابع مالی و محدودیت‌های اقتصادی، دولت لایحه بودجه‌ای تدوین و تقدیم قانونگذار کند که دوسوم آن غیرضروری باشد؟ دولت خود باید بودجه را اجرا کند و منفعت خود را در کم بودن سطح هزینه‌ها تعقیب می‌کند. چگونه غیرضروری بودن بیش از 67 درصد بودجه در مرحله تصویب تشخیص داده شده است؟ نبودن تفاهم در روش‌های بودجه‌ریزی این امکان را پدید می‌آورد که مواردی که از سوی یکی از ارکان نظام بودجه، غیرضرور تشخیص داده شده، توسط نهاد یا رکن دیگر غیرضروری تلقی نشود. این وضعیت در شرایطی پیش می‌آید که هم نظام بودجه‌ریزی معیوب باشد و هم سلسلهمراتب برنامه‌ریزی رعایت نشود.
3- روش بودجه‌ریزی در ایران کاملاً سنتی و غیرشفاف است. ارتباط معنادار بین منابع و مصارف قابل شناسایی نیست. ابتدا هزینه‌ها در بخش مصارف بودجه جمع‌آوری و جمع‌بندی می‌شود و سپس برای آن درآمدها محاسبه می‌شود یا هزینه‌ها به‌طور مستقل در بخش مصارف و درآمدها نیز به‌طور مستقل در بخش منابع جمع‌آوری می‌شوند. به لحاظ تکنیکی هیچ ارتباطی بین هزینه‌ها و درآمدها و هیچ ارتباطی نیز بین محصولات بودجه با هزینه‌ها برقرار نمی‌شود. از مفاد سند بودجه نمی‌توان مقدار تحقق فعالیت یا عملیات یا عرضه محصولی را به دست آورد. بدون تردید تشخیص غیرضروری بودن دوسوم بودجه در نتیجه توضیحات ارائه‌شده در جلسات بررسی بودجه و برای توجیه کردن اقلام برآورد‌شده از سوی دولت ارائه شده است. آرایش اطلاعات بودجه به هیچ وجه امکان نتیجه‌گیری نسبت به مقادیر کمی بودجه و عوامل شکل‌دهنده ارقام را نشان نمی‌دهد.
4- بیش از یک دهه است که بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در دستور کار قرار داشته و تلاش بسیاری خصوصاً از سوی سازمان برنامه و بودجه برای تدوین بودجه بر اساس روش بودجه‌ریزی عملیاتی صورت می‌گیرد و البته نتایجی هم داشته است. یکی از دلایل مطرح شدن روش بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، کمبود بیشتر منابع و لزوم تخصیص بهینه آن است. در صورتی که به‌طور کامل بودجه بر مبنای عملکرد و عملیات دستگاه‌های اجرایی تدوین شود، ارقام غیرضروری معنا نخواهند داشت. در صورت بودجه‌ریزی به روش عملیاتی و بر مبنای عملکرد، ارتباط منطقی بین سند بودجه و اسناد بالادست و برنامه‌های توسعه و سند برنامه بلندمدت و اهداف چشم‌انداز به‌طور خودکار و نظام‌مند برقرار می‌شود و امکان تدوین و تصویب بودجه‌ای منحرف از برنامه میان‌مدت در حال اجرا فراهم نمی‌شود. در بیانات رئیس محترم مجلس شورای اسلامی رعایت مفاد قانون اساسی و برنامه‌های ششم توسعه یا برنامه‌های دیگر مطرح شده است.
5- اصلاح، ارتقا و کارآمد کردن نظام بودجه‌ریزی که در سال‌های اخیر از طریق استفاده از روش بودجه‌ریزی عملیاتی پیگیری می‌شود در گرو ایجاد بسترهای لازم قانونی و عملیاتی است. روش بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد بدون استقرار واقعی نظام مدیریت و نظارت بر مبنای عملکرد امکان‌پذیر نیست. در حال حاضر سیستم بودجه و نظام ثبت و نگهداری حساب‌ها بر مبنای بودجه‌ریزی و حسابداری نقدی است و بررسی تطبیقی عملکرد با بودجه‌های فعلی نیز بر مبنای عملکرد امکان‌پذیر نیست.
دیدگاه تان را بنویسید