تنظیم غیرواقعی از مختصات بودجه‌ریزی در ایران است

پرداخت‌های عمرانی بخشی از هزینه‌هایی است که در قانون بودجه وجود دارد و بر مبنای میزان مصوب، دولت موظف است که این اعتبارات را در طرح‌های عمرانی و زیربنایی اختصاص دهد. طرح‌هایی که مسبب ایجاد رشد و توسعه و صدالبته اشتغال‌زایی می‌شود. اما هنگامی که قانون‌های بودجه و کارنامه آنها را مورد قیاس قرار می‌دهیم، این واقعیت ملاحظه می‌شود که همواره در حق این حوزه اجحاف شده و دولت‌ها حاضر نیستند خدشه‌ای به هزینه‌های جاری خود وارد کنند. بانک مرکزی در گزارشی، عملکرد بودجه 1395 را طی هشت‌ماهه بررسی کرده و داستان تکراری عدم تخصیص منابع مصوب در هزینه‌های عمرانی باز هم مشهود است. محمدتقی فیاضی مدیر گروه بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس در این گفت‌وگو پاسخگوی سوالات ماست. این کارشناس ارشد بودجه می‌گوید به دلیل بزرگ بودن و وسعت دخالت دولت در اقتصاد بودجه‌ای، قانون بودجه به گونه‌ای غیرواقعی مصوب می‌شود و در طول سال که تمامی منابع مورد انتظار حاصل نمی‌شود، ابتدا حقوق و دستمزد و سایر هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دولت پرداخت می‌شود و سپس اگر چیزی ماند به طرح‌های عمرانی اختصاص می‌یابد. او در توضیح اهمیت هزینه‌های عمرانی عنوان می‌کند اگر اعتبارات عمرانی به میزان کافی تخصیص یابد، بخش ساختمان با رونق مواجه شده و با توجه به پیشرو بودن آن در اقتصاد به رونق و تحرک اقتصادی کمک می‌کند.

‌آقای دکتر با وجود تحقق عمده درآمدهای بودجه سال 1395، چرا کارنامه سرمایه‌گذاری عمرانی دولت در سال اجرای برجام ناامیدکننده است؟ چنان‌که طی هشت‌ماهه نخست امسال، تنها 26 درصد از کل بودجه پیش‌بینی‌شده در حوزه عمرانی تخصیص داده شده است. در واقع از 57 هزار و 400 میلیارد تومان مصوب پرداخت‌های عمرانی در هشت‌ماهه بالغ بر 14 هزار و 900 میلیارد تومان پرداختی وجود داشته که نسبت به میزان مصوب آن، حدود 23 هزار میلیارد تومان عدم تحقق دارد. این عقب‌ماندگی چه دلایلی دارد؟

مهم‌ترین علت عدم تخصیص اعتبارات طرح‌های عمرانی، عدم تحقق منابع پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه است. در هشت‌ماهه سال جاری رقمی حدود 144 هزار میلیارد تومان از منابع عمومی محقق شده است، در صورتی که باید در این هشت ماه 196 هزار میلیارد تومان پول به خزانه واریز می‌شد. بنابراین به طور منطقی باید به همان میزان منابع به مصارف اختصاص یابد. تخصیص اعتبارات بر اساس اولویت‌ها انجام می‌شود. اولویت‌ها در تخصیص اعتبارات عبارتند از حقوق و دستمزد کارکنان دولت، پرداخت اصل و سود اوراق بدهی منتشره که سررسید شده‌اند و نظایر آن. آنچه باقی می‌ماند پولی است که برای طرح‌های عمرانی اختصاص می‌یابد. اما اینکه برجام چه دستاوردی برای بودجه دولت داشته، باید گفت محدودیت‌های صادرات نفت ایران و نقل‌وانتقال پول آن برداشته شده است. یعنی به جای یک میلیون بشکه صادرات نفت امروز حدود 4 /2 میلیون بشکه نفت صادر می‌شود اما کاهش شدید قیمت نفت از بالای 100 دلار برای هر بشکه در سال 1391 به 40 دلار در سال جاری ارتباطی به برجام ندارد. به بیان دیگر در صورت ادامه تحریم‌ها دولت حتی از پرداخت حقوق کارمندان هم عاجز بود.

‌ به‌ هر حال بخش عمده‌ای از درآمدهای مورد انتظار حاصل شده و حتی امکان آن وجود دارد که طی سال‌های آینده این درآمدها به میزان مورد نظر نزدیک‌تر شود. سوال اینجاست که آیا دولت نتوانست منابع اختصاص دهد یا اینکه اولویت‌ها تغییر کرده است؟

در واقع ما نتوانستیم پول اختصاص بدهیم و هیچ اتفاق غیرمنتظره‌ای نسبت به سال گذشته در کشور رخ نداده که در میانه سال اولویت‌ها تغییر کند. بودجه دولت‌ها یک بخش اجتناب‌ناپذیر دارد و یک بخش قابل‌انعطاف. هرچه دولت‌ها کوچک‌تر و چابک‌تر باشند، بخش اجتناب‌ناپذیر آن مانند حقوق و دستمزد و هزینه‌های جاری دستگاه‌ها، کوچک‌تر و بخش قابل‌انعطاف آنها بزرگ‌تر است و برعکس. دولت ایران نیز به دلیل بزرگ بودن و وسعت دخالت آن در اقتصاد بودجه‌ای، تقریباً انعطاف‌ناپذیر است. بنابراین هنگام تهیه بودجه توسط دولت و تصویب از سوی مجلس، بودجه‌ای غیرواقعی مصوب می‌شود. در طول سال که منابع در حدود ارقام قانون بودجه محقق نمی‌شود، ابتدا حقوق و دستمزد و سایر هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر پرداخت می‌شود و سپس اگر چیزی ماند به طرح‌های عمرانی اختصاص می‌یابد.

‌اما ملاحظه می‌شود که تقریباً هرساله عملکرد دولت در تخصیص بودجه عمرانی مصوب، نسبت به سال گذشته پسرفت دارد و سهم اعتبارات عمرانی به مرور کوچک‌تر می‌شود.

ببینید با اوج گرفتن بی‌سابقه قیمت نفت خام در سال‌های 1391-1389 و افزایش درآمدهای افسانه‌ای برای کشور،‌ کارشناسان نسبت به استفاده همه این منابع در بودجه کشور هشدار دادند. استدلال این بود که استفاده از درآمدهای بادآورده نفتی سبب افزایش مصارف بودجه‌ای و به ویژه اعتبارات هزینه‌ای خواهد شد و از آنجا که این هزینه‌ها چسبنده است، کاهش آن یا غیرممکن یا با هزینه‌های زیاد اجتماعی و سیاسی همراه خواهد بود. در نتیجه با کاهش قیمت نفت و صادرات نفتی به دلیل تحریم‌ها، بودجه دولت دچار مضیقه شد. حال آنکه امکان اعمال تغییر در هزینه‌های جاری وجود نداشت و تنها راه چاره، کاستن از اعتبارات عمرانی و عدم تخصیص اعتبار به طرح‌های عمرانی بود. ضمن آنکه در همین ایام رونق نفتی، طرح بنیان‌برانداز پرداخت یارانه نقدی به مردم نیز اجرا شد که علاوه بر فشار به بودجه شرکت‌های دولتی، سالانه حدود 10 تا 12 هزار میلیارد تومان از بودجه دولت را هم بلعیده است. بنابراین بدون انجام اصلاحات ساختاری که با درد و عوارض هم همراه است، نمی‌توان از مخمصه فعلی نجات یافت. یعنی در کوتاه‌مدت و حتی میان‌مدت نمی‌توان انتظار تغییر در وضعیت پرداخت‌های عمرانی کشور را داشت.

‌آقای دکتر اساساً به نظر شما پیش‌بینی 5 /57 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی برای سال 1395 تا چه حد واقع‌بینانه بود؟

باید بگویم که به هیچ‌وجه این تخصیص اعتبار واقع‌بینانه نبود. همچنان که در سال گذشته و سال‌های قبل هم واقع‌بینانه نبوده است. حتی برای سال آینده هم واقع‌بینانه نیست. در سال 1394 پیش‌بینی اعتبارات عمرانی در قانون بودجه 47 هزار میلیارد تومان بود اما تنها 26 هزار میلیارد تومان محقق شد. در سال 1393 حدود 41 هزار میلیارد تومان برای طرح‌های عمرانی پیش‌بینی شده بود اما تنها 28 هزار میلیارد تومان محقق شد. در 20 سال گذشته نیز به طور متوسط حدود 68 درصد رقم پیش‌بینی‌شده برای اعتبارات عمرانی محقق شده است. اما اعتبارات جاری که عمدتاً حقوق و دستمزد است در 20 سال گذشته به طور متوسط 98 درصد رقم پیش‌بینی‌شده محقق ‌شده است. بنابراین تنظیم غیرواقعی بودجه از مختصات بودجه‌ریزی در ایران است.

‌ میان منتقدان دولت، این شائبه مطرح شده که بودجه عمرانی غیرواقعی تنظیم می‌شود تا سایر روزنه‌ها و چالش‌های دیگر بودجه پوشش داده شود. شما چه ارزیابی از این سخن دارید؟ آیا موافق این گزاره هستید؟ خیر، با این گزاره موافق نیستم. بودجه عمرانی به این دلیل غیرواقعی تنظیم می‌شود که دولت عذاب وجدان خود را به نوعی تسکین دهد. اما مقصود از عذاب وجدان چیست؟ در قانون بودجه سه تراز وجود دارد: تراز عملیاتی که مابه‌التفاوت درآمدها و هرینه‌های جاری است. تراز سرمایه‌ای که مابه‌التفاوت فروش نفت خام و اعتبارات عمرانی است و تراز مالی که مابه‌التفاوت فروش اوراق بدهی (استقراض) و بازپرداخت بدهی‌هاست. تراز عملیاتی بودجه ایران همیشه منفی و دو تراز دیگر همیشه مثبت است. یعنی دولت برای پوشش هزینه‌های جاری خود علاوه بر کسب انواع درآمدها مجبور است هم ثروت‌های خود را بفروشد و هم قرض کند. اگر دولت می‌خواست بودجه واقعی تهیه کند، به عنوان مثال برای سال 1394 باید اعلام می‌کرد که می‌خواهد 67 هزار میلیارد تومان از ثروت‌های خود را بفروشد و 26 هزار میلیارد تومان آن را در طرح‌های عمرانی مصرف کند و 41 هزار میلیارد تومان دیگر را صرف هزینه‌های جاری کند. این شبیه آدمی است که درآمد ماهانه دارد اما اموال و سرمایه‌های خود را هم می‌فروشد و پول آن را صرف هزینه‌های روزمره خود می‌کند. قاعدتاً باید در سالم بودن عقل این آدم شک کرد. قصه دولت هم شبیه به این است. برای اینکه نگویند این نهاد مهجور است، هنگام تقدیم لایحه وانمود می‌کند که قصد دارد پول فروش ثروت‌های ملی را صرف طرح‌های عمرانی کند، اما در پایان سال ملاحظه می‌شود که ارقام عمرانی تحقق نمی‌یابند. تا پایان سال هم دلیل و بهانه‌های بی‌شماری برای عدم تخصیص اعتبار به طرح‌های عمرانی پیش می‌آید، ضمن آنکه اعداد و ارقام عملکرد بودجه چندان انعکاسی در مطبوعات و افکار عمومی ندارد. البته دلایل دیگری هم دخیل هستند؛ از جمله فشار نمایندگان و دستگاه‌های اجرایی. نمایندگان و دستگاه‌های اجرایی نیازهای پرشماری دارند اما منابع عمومی محدود است، وقت هم برای بستن بودجه تنگ است. تنها راه چاره اتخاذ راه‌حل میانه است. نه ارقام مورد درخواست دستگاه‌ها و نه ارقام واقعی. رقم بینابین که در هر حالت به مقدار زیادی غیرواقعی بوده و در نتیجه با عدم تحقق منابع، اولین قربانی، طرح‌های عمرانی است.

در منابع و مصارف عمومی رقم کلانی برای پنهان کردن وجود ندارد که دولت بخواهد با آن سوراخ سنبه‌ای را پر کند. مگر آنکه به ردیف‌های متفرقه اشاره کنیم. در ردیف‌های متفرقه که حدود 20 درصد منابع عمومی را به خود اختصاص می‌دهد امکان پرداخت‌های مبالغی برای مواردی مانند یارانه‌ها حدود 10، 12 هزار میلیارد تومان وجود دارد. اما در هرحال بودجه عمومی دولت تحت نظارت دیوان محاسبات کشور قرار دارد و وقوع هر تخلفی آشکار می‌شود، مگر درآمدهای اختصاصی دستگاه‌هایی که تحت نظارت دیوان محاسبات کشور نیست. البته ممکن است این سوال پیش بیاید که کمک ایران به کشورهای خارجی کجای بودجه قرار دارد؟ قاعدتاً باید تمام کمک‌هایی که دولت از کشورهای دیگر دریافت می‌کند یا کمک‌هایی که به دولت‌های دیگر می‌کند، در جداول بودجه منعکس شود. همچنان که تورق بودجه سایر کشورها چنین تصویری به شما می‌دهد. متاسفانه بودجه کشور ما در کنار سایر نارسایی‌هایی که دارد، تصویر شفافی از دریافت‌ها و پرداخت‌های خارجی دولت را نشان نمی‌دهد. البته باید توجه داشت همه منابعی که ماهیت عمومی دارد نیز در بودجه دولت منعکس نمی‌شود، نظیر بودجه بنیادها و نهادهای عمومی غیردولتی.

‌فکر می‌کنید این جفا در تخصیص بودجه عمرانی چه اثری بر رکود اقتصادی به ویژه بخش ساختمان خواهد داشت؟

خب، اقتصاد کشور ما نفتی است، بودجه دولت هم متکی به عواید حاصل از صادرات نفتی است. منابع نفتی کشور که متعلق به همه مردم و همه نسل‌هاست، از مسیر بودجه دولت به اقتصاد تزریق می‌شود. بنابراین انتظار از دولت برای سرمایه‌گذاری و تحرک‌بخشی به اقتصاد انتظار و توقع غیرواقعی نیست. اما تخصیص اندک اعتبارات عمرانی از چند جهت بر رکود اقتصادی تاثیر می‌گذارد. اولین جهت، تاثیر مستقیم طرح‌های عمرانی دولت بر اقتصاد است. اگر نگاهی به جدول شماره 3 قانون بودجه بیندازیم، می‌بینیم که حدود 75 درصد اعتبارات عمرانی در بخش ساختمان و مستحدثات است. اگر اعتبارات عمرانی به میزان کافی تخصیص یابد، بخش ساختمان در اقتصاد با رونق مواجه شده و با توجه به پیشرو بودن آن در اقتصاد به رونق و تحرک اقتصادی کمک می‌کند و اگر اعتبارات عمرانی به میزان کافی تخصیص نیابد -‌همانند سال‌های اخیر- بخش ساختمان و به تبع آن اقتصاد دچار رکود می‌شود. جهت دیگر در تاثیر تخصیص یا عدم تخصیص اعتبارات عمرانی بر رکود اقتصادی، بدهی به پیمانکاران طرح‌های عمرانی است. دولت به دلیل کسری‌های پنهان و بیش‌برآوردی منابع در طول سال اجرای بودجه نمی‌تواند به تعهدات خود عمل کند و به پیمانکاران بدهکار می‌شود. تجمیع این بدهی در سال‌های متمادی باعث شده که قدرت مالی پیمانکاران و بالطبع فعالیت و اثرگذاری آنها در اقتصاد تضعیف شود.

‌پیش‌بینی شما از عملکرد بودجه عمرانی، در انتهای سال چیست؟ آیا امکان یا اساساً تمایل به جبران این عقب‌ماندگی وجود دارد؟

با توجه به عملکرد 14 هزار میلیارد‌تومانی بودجه عمرانی در هشت‌ماهه سال جاری و محدودیت در تحقق منابع عمومی به نظر نمی‌رسد تا پایان سال بیش از 23 هزار میلیارد تومان اعتبار برای اختصاص به طرح‌های عمرانی وجود داشته باشد، مگر آنکه دولت از روش‌های غیرمتعارف برای تامین اعتبار استفاده کند؛ مانند استفاده از نرخ ارز بیش از آنچه در بودجه سال 1395 مقرر شده است. بنا به دلایلی که اشاره شد، جبران عقب‌ماندگی نسبت به ارقام مصوب غیرممکن است. اصولاً به این دلیل که در زمان وفور عواید نفتی، هزینه‌های جاری به سطح بسیار بالایی شیفت کرد، و در کنار آن صندوق‌های بازنشستگی که در مرز ورشکستگی قرار داشتند، به خزانه دولت تکیه دارند، و نیز اینکه در سمت منابع در میان‌مدت هم انتظار تکرار وصول عواید نفتی سال‌های 91-89 وجود ندارد، بنابراین انتظار اختصاص بخش قابل توجهی از منابع به اعتبارات عمرانی مثلاً 20 درصد آن یا بالاتر بسیار دور از ذهن به نظر می‌رسد. نکته بعدی مربوط به زمان اختصاص اعتبار به طرح‌های عمرانی است. بهترین ایام سال برای طرح‌های عمرانی فصول بهار و تابستان و اوایل پاییز است، اما شرایط بودجه ایران امکان تخصیص اعتبارات عمرانی در این ایام را نمی‌دهد. در پنج‌ماهه ابتدایی سال تنها پنج هزار میلیارد تومان و در چهار‌ماهه اول سال تنها هزار میلیارد تومان به طرح‌های عمرانی اعتبار اختصاص یافته است. پس زمان مناسب برای اجرای طرح‌های عمرانی در کشور از دست رفته و اختصاص اعتبار به این طرح‌ها به معنای پرداخت مطالبات پیمانکاران بابت فعالیت‌های آنها در گذشته است.

‌به فرض اینکه کل درآمدهای پیش‌بینی‌شده در بودجه در انتهای سال محقق شود و این عقب‌ماندگی در پرداخت‌های عمرانی جبران نشود، در کدام حوزه باید این سهم را جست‌وجو کرد؟

فرض سوال، فرض محال است؛ یعنی قطعاً منابع عمومی تا پایان سال محقق نخواهد شد. اما می‌توانیم بگوییم اگر منابع تا پایان سال به طور کامل محقق شود، اعتبارات عمرانی نیز به طور کامل پرداخت خواهد شد. همان‌طور که اشاره کردم در بودجه دولت امکان جابه‌جایی ارقام کلان یا غیب کردن پول وجود ندارد. البته درآمدهای اختصاصی دستگاه‌های نظامی تحت نظارت دیوان نیست اما نهادهای نظارتی دیگری بر آنها نظارت می‌کند. حال آنکه غیب شدن پول در شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مانند آنچه در زمان دولت سابق اتفاق افتاد، محتمل است. منابعی که تاکنون وصول شده عمدتاً صرف حقوق و دستمزد و هزینه‌های جاری دستگاه‌ها و کمک به پرداخت یارانه نقدی به مردم شده است.

متاسفانه چشم‌انداز آینده روشن نیست. دولت به‌رغم برداشته شدن تحریم‌ها و افزایش نسبی عواید نفتی باز برای تراز کردن بودجه به استقراض و انتشار اوراق بدهی متوسل شده است. بر اساس اطلاعات پیوست شماره 1 لایحه بودجه سال 1396 برای اتمام طرح‌های عمرانی ملی و استانی ویژه حدود 320 هزار میلیارد تومان اعتبار (به قیمت‌های فعلی) نیاز است. این به شرطی است که کل اعتبارات سال 1395 تخصیص پیدا کند که البته چنین امری اتفاق نمی‌افتد. از طرف دیگر بیش از یک‌سوم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بخش ردیف‌های متفرقه متمرکز شده است، درحالی که هیچ اطلاعاتی از سال شروع و خاتمه آنها و میزان اعتبار مورد نیاز برای تکمیل آنها در دست نیست. بنابراین مهم‌ترین سوال بی‌پاسخ میزان اعتبار مورد نیاز برای تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام است. البته سوالات دیگری نیز وجود دارد و آن اینکه چه تعدادی از طرح‌ها به‌دلایل نداشتن توجیه فنی و اقتصادی باید متوقف شود. چه تعداد از طرح‌ها دارای بازدهی اقتصادی بوده و بخش خصوصی مایل به خرید آنهاست. و در نهایت چه تعداد از طرح‌ها را به‌دلایل متعدد حتماً دولت باید تکمیل کند.

اما نکته مهم‌تر نحوه مصرف عواید نفتی در بودجه به شکل فعلی در قالب پرداخت هزینه‌های جاری دستگاه‌های اجرایی و اجرای طرح‌های عمرانی است. شیوه توزیع فعلی ثروت بین‌نسلی نفت، توزیع ناعادلانه ثروت و عدم برخورداری بسیاری از اقشار مردم را در پی داشته است. مهاجرت روستاییان به شهرها و حاشیه شهرها و ایجاد جمعیت انبوه بیکار و مستمند که در معرض انواع آسیب‌های اجتماعی هستند، ماحصل سیاست‌های فعلی کشور در توزیع ثروت و امکانات کشور است. بنابراین تغییر سیاست‌های کشور در نحوه توزیع منابع عمومی به نحوی که هم مردم غیربرخوردار از آن برخوردار شوند و هم به طور واقعی موتور رشد اقتصادی کشور باشد ضرورتی انکارناپذیر است.