سردرگمی دولت در سیاستگذاری

دولت در سومین سال فعالیت خود لایحه‌ای تحت عنوان لایحه اصلاح بودجه 1395 تقدیم مجلس شورای اسلامی کرده است. مهم‌ترین محورهای لایحه عبارت است از: 1- تهاتر بدهی‌های دولت به بانک‌ها با استفاده از منابع حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی به میزان 45 هزار میلیارد تومان. 2- پرداخت بدهی‌های دولت از جمله به بانک‌ها و پیمانکاران از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی به میزان 40 هزار میلیارد تومان؛ پرداخت بدهی‌های سازمان بیمه سلامت ایران به طلبکاران از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی به میزان پنج هزار میلیارد تومان. برخی از محورهای فوق چه به لحاظ آثار اجرایی، آثار اقتصادی و اقتصاد سیاسی از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است. به ویژه آنکه این اصلاحیه در حوزه بودجه‌ریزی مهم‌ترین چالش مجلس در برابر دولت محسوب شده و تصمیم‌گیری درباره آن، نقش و اهمیت مجلس را در برابر دولت در یک سال آینده (و فراتر از آن در دوره چهارساله عمر مجلس) نشان می‌دهد. در ادامه ضمن اشاره به مشکلات موجود و اشکالات لایحه، برخی از راهکارهای پیشنهادی را مطرح می‌کنیم.

مسائل و مشکلات موجود

با شروع به کار دولت جدید اقتصاد کشور با یک مشکل اساسی روبه‌رو بود: رکود تورمی. با اقدامات انضباطی دولت در حوزه پولی تا حدود زیادی تورم افسارگسیخته مهار شده است اما رکود اقتصادی همچنان کم و بیش وجود دارد. در حوزه‌های پولی و مالی دو مشکل عمده بر سر راه خروج سریع از رکود وجود دارد.

1- بدهی دولت به سیستم بانکی: بر اساس گزارش «گزیده آمارهای اقتصادی» بانک مرکزی منتهی به شهریور سال جاری میزان بدهی دولت به سیستم بانکی 125 هزار میلیارد تومان است.
2- طرح‌های ناتمام عمرانی: بر اساس اطلاعات قانون بودجه سال 1395 حدود 300 هزار میلیارد تومان برای اتمام طرح‌های عمرانی مورد نیاز است. بندهای گنجانده شده در لایحه اصلاح قانون بودجه مانند تادیه بدهی دولت به بانک‌ها و پیمانکاران در واقع مقابله با مشکلات مزبور و ادامه سیاست‌های دولت برای خروج از رکود است.

اشکالات اساسی لایحه

1- متمم یا اصلاح بودجه: اگرچه متاسفانه تعریف قانونی از اصلاحیه و متمم بودجه وجود ندارد اما معمولاً اگر اصلاحات پیشنهادی به‌گونه‌ای باشد که سقف منابع بودجه را تغییر ندهد «اصلاح بودجه» و در صورتی که سقف منابع و مصارف را تغییر دهد «متمم بودجه» محسوب می‌شود. در لایحه پیشنهادی دولت هیچ جا صحبتی از این جابه‌جایی به میان نیامده است، در حالی که انتشار اوراق و کسب منابع به معنی افزایش منابع عمومی است. از طرف دیگر حذف تبصره (22) قانون بودجه به معنای کاهش منابع عمومی است. بنابراین مجموع این تغییرات به معنی تغییر سقف بودجه و در نتیجه لایحه پیشنهادی متمم بودجه محسوب می‌شود.

2- اصلاح قانون فعلی: درباره نحوه محاسبه منابع حاصل از اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی قانونی تحت عنوان «قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی» وجود دارد. این قانون مصـوب مجلـس در سال 1392 است و در واقع اصلاح بند «ب» ماده26 قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 بوده است. بنابراین قسمت اول بند1 لایحه دولت اصلاح قانون مذکور محسوب شده و لذا دولت باید لایحه مستقلی برای اصلاح آن تقدیم مجلس می‌کرد.

3- سابقه موضوع: استفاده از موجودی حساب «مازاد حاصل از ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» به منظور تسویه بدهی‌های دولت، تاکنون سه بار در مجلس رد شده است. بار نخست در سال 1392 و هنگام تصویب قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی، بار دوم در قالب ماده (24) لایحه رفع موانع تولید رقابت‌پذیر در سال 1393 و بار سوم در زمان بررسی لایحه بودجه سال 1395. بنابراین در چهار سال اخیر این چهارمین باری است که دولت بخت خود را در اخذ تاییدیه از مجلس برای استفاده از منابع مذکور می‌آزماید. این آزمون در راند اول (کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات) به شکست برای دولت انجامیده است.

4- علامت‌دهی بد: تسویه مطالبات بانک مرکزی از دولت، از محل مازاد مذکور، نوعی علامت‌دهی به دولت‌های آینده خواهد بود مبنی بر اینکه هزینه‌های تحمیل‌شده به مردم، ناشی از سوءمدیریت نظام پولی و ارزی، در نهایت به سود دولت خواهد بود. توضیح آنکه هر دولتی طی دوران کاری خود با ایجاد بدهی‌های متعددی که با دست‌اندازی به منابع بانک مرکزی و نظام بانکی کشور تامین مالی شده‌اند، و تمسک به مالیات تورمی (منفعت نخست برای دولت) و در نتیجه تقویت ارزش حقیقی پول ملی، زمینه را برای افت شدید ارزش اسمی پول ملی فراهم می‌کند (ضرر نخست برای جامعه).

5- عدم شفافیت در اعداد و ارقام: دولت در تبصره‌های35، 36 و 37 درصدد است تا برای مصرف 900 هزار میلیارد ریال، یک اجازه کلی از مجلس دریافت کند و خود را متعهد به هیچ‌گونه شفاف‌سازی، گزارش‌دهی یا محدودیت در اعداد و ارقام نکند. دولت در تبصره35 به دنبال تسویه بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی است، اما میزان بدهی هر یک از بانک‌های دولتی به بانک مرکزی مشخص نیست. همچنین این تبصره به دنبال تسویه بدهی‌های دولت به بانک‌های دولتی و از سوی دیگر افزایش سرمایه دولت در این بانک‌هاست، اما نه میزان بدهی دولت به هر یک از بانک‌های دولتی روشن است، و نه میزان افزایش سرمایه‌ای که قرار است دولت در بانک‌های مذکور داشته باشد، مشخص شده است. در تبصره‌های36 و 37 نیز هیچ‌گونه شفاف‌سازی درباره ماهیت بدهی‌ها و تفکیک آنها نشده است.

6- اوراق تعهدزا (مشارکت، صکوک و اسناد خزانه اسلامی): در قانون بودجه سال 1395، پیش‌بینی شده که 275 هزار میلیارد ریال از منابع بودجه عمومی از طریق فروش اسناد خزانه اسلامی، اوراق مشارکت و صکوک اجاره تامین شود. با در نظر گرفتن اوراقی که برای شهرداری‌ها و شرکت‌های دولتی پیش‌بینی شده در مجموع کل اوراق تعهدزا که قرار است توسط بخش عمومی منتشر شود و مورد استفاده قرار گیرد، 720 هزار میلیارد ریال است و با احتساب پیشنهاد جدید دولت این رقم به 1170 هزار میلیارد ریال خواهد رسید. این رقم معادل 40 درصد منابع عمومی دولت در قانون بودجه 1395 است.

7- سازمان بیمه سلامت: سازمان بیمه سلامت در هزینه جاری بودجه‌ای معادل 54 هزار میلیارد ریال دارد. تقریباً معادل همین میزان نیز در قالب اوراق مالی اسلامی قرار است به طلبکاران این حوزه پرداخت شود. این سازمان عمدتاً به علت بیمه کردن رایگان 9 میلیون نفر و افزایش 44 درصد تعرفه‌های خدمات پزشکی دچار کسری اعتبار شده و قرار است این کسری با انتشار اوراق تامین مالی شود. با این اوصاف مشخص است که دولت در زمینه تامین مالی کسری اعتبارات دستگاه‌ها در بخش اعتبارات هزینه‌ای (جاری) روش جدیدی در پیش گرفته و آن هم فروش اوراق تعهدزاست. مرسوم شدن این روش علاوه بر آنکه از منطق اقتصادی و عقلانی به دور است، گشودن باب تازه‌ای برای سایر دستگاه‌های اجرایی است تا آنها هم برای موضوعات مختلف در بخش اعتبارات هزینه‌ای (مانند حقوق و دستمزد و...) درخواست انتشار اوراق مالی کنند.

نتیجه‌گیری و پیشنهاد

سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به عنوان دستگاه اصلی و متولی بودجه‌ریزی کشور مسوول تهیه لوایح بودجه و اصلاحیه‌ها و متمم‌های آن است. لایحه تقدیمی تحت عنوان «لایحه اصلاح بودجه سال 1395» به هر چیزی شبیه است الا اصلاح بودجه. این لایحه در ظاهر هم اصلاح قوانین موضوعه کشور است (قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی) و هم اصلاح قانون بودجه اما در عمل اصلاح هیچ‌یک نیست! در حالی که یکی از وجوه غالب این سازمان ایجاد انضباط مالی و اداری در سطح کلان است اما ما به ندرت شاهد رفتار حرفه‌ای و رعایت اصول انضباطی از جانب سازمان (در مقام تهیه لوایح، اجرا و نظارت بر قوانین) بوده‌ایم. در حالی که حدود سه سال از عمر مدیریت جدید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی می‌گذرد، اما در عمل نه‌تنها شاهد اصلاحات ساختاری در حوزه بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی و مدیریت و تشکیلات از سوی این سازمان نبوده‌ایم، بلکه سازمان حتی در انجام وظایف عادی مانند تهیه لوایح کم‌نقص، شفاف و منطبق بر اصول علمی نیز عاجز بوده است.

اما موضوع بسیار مهمی که باید درباره آن تصمیم‌گیری شود این است که مسیر گذشته اصلاح شود. یعنی مسیری که در آن انبوه بدهی‌ها به نظام بانکی و پیمانکاران و سایر اشخاص به وجود آمده و در عین حال مشکلات ساختاری اقتصاد همچنان پابرجاست. دولت باید از طریق ارائه یک برنامه جامع سیاست‌های خود را برای اصلاح این مسیر اعلام کند و در ضمن آن به عنوان فرع موضوع برای پرداخت مطالبات اشخاص از مجلس مجوز بگیرد. به هر حال مجلس نباید بدون اخذ تضمین‌های کافی از دولت در خصوص موضوع فوق چک سفید امضا به دولت بدهد، همان‌طور که کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات نیز در این‌باره تصمیم درست را گرفت.