در چنبره قوانین مزاحم

اظهارات علی لاریجانی در خصوص تمرکزگرایی قانون اساسی بار دیگر این سوال را پیش روی کارشناسان و تحلیلگران سیاسی و اقتصادی کشور قرار داد که آیا برای داشتن اقتصادی شکوفا و رقابتی نیاز به جراحی در قانون اساسی است یا اینکه با استناد به همین قانون نیز می‌توان اقتصادی شکوفا را داشت. بارها از سوی مدیران جمهوری اسلامی بر این موضوع تاکید شده که قانون اساسی فعلی تحت تاثیر افکار سوسیالیستی آن زمان نوشته شده که دولتی کردن اقتصاد را در پی داشته است. حال که رئیس مرجع قانونگذاری کشور چندی پیش در دیدار با معلمان نمونه، به تمرگزگرا بودن یا به عبارت بهتر دولتی بودن اقتصاد در این قانون انتقاد کرده شاید بتوان گفت فضایی به وجود آمده که مجلس آینده در مسیر اصلاح قوانین اقتصادی حرکت کند. موسی غنی‌نژاد از اقتصاددانان برجسته معتقد به اقتصاد آزاد در گفت‌وگو با «تجارت‌فردا» بر این باور است که می‌توان با انجام اصلاحاتی در قانون اصل44 فضا را برای رقابتی کردن اقتصاد کشور مساعد کرد چرا که عملاً امکان اصلاح یا هرگونه جراحی در قانون اساسی با توجه به فضای سیاسی کشور بسیار کم است. از نظر او بهتر است سیاستگذاران اقتصادی کشور فضا را به سمتی ببرند که از طریق مقررات‌زدایی و حذف قوانین دست‌و پا‌گیر اقتصاد چابک شود و اگر بخواهند در انتظار تغییر قانون اساسی باشند عملاً در کوتاه‌مدت کاری از پیش نخواهند برد.

مدتی است که دولتمردان و قانونگذاران کشور، گره اصلی غیررقابتی بودن اقتصاد کشور را در قانون اساسی یافته‌اند و معتقدند چون این قانون تحت تاثیر افکار سوسیالیستی و چپگرایانه اول انقلاب نوشته شده است مانعی اصلی برای آزادسازی اقتصاد است. به نظر شما آیا این قانون می‌تواند در اقتصاد کشور فضایی رقابتی به وجود آورد؟

از مدت‌ها پیش برخی از پژوهشگران به این نکته اشاره داشتند که مفاد اقتصادی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران متاثر از افکار سوسیالیستی بوده و این سد راهی برای توسعه اقتصادی مطلوب ایران است.

خوشبختانه مسوولان حکومتی نیز به تدریج به این نکته پی بردند و نتیجه ملموس آن ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی بود که بیش از 10 سال پیش صورت گرفت. اما متاسفانه قانونی که بر اساس این ابلاغیه نوشته شد قانون خوبی نبود و در مواردی از روح اصلی این ابلاغیه به دور افتاد. مثلاً به جرات می‌توان گفت که فصل نهم این قانون تحت عنوان «تسهیل رقابت و منع انحصار» که تقریباً نصف کل مواد قانونی به آن اختصاص یافته به جای آزاد کردن نظام اقتصادی بیشتر در خدمت دولتی‌تر کردن آن بوده است. مضافاً اینکه در خود سیاست‌های کلی اصل44 نیز ابهاماتی در خصوص «بخش عمومی غیردولتی» وجود دارد که در ابتدای امر به قدر کافی به آنها توجه نشد و بعداً در عمل در جریان خصوصی‌سازی‌ها سهم عمده شرکت‌های دولتی به این بخش منتقل شد. مدیران این بخش به طور مستقیم یا غیرمستقیم از طریق قدرت سیاسی حاکم یا نهادهای دولتی معین می‌شوند و اساساً منطق بخش خصوصی بر آنها حاکم نیست. طرفه اینکه هیچ تعریفی از چنین بخشی در قانون اساسی نمی‌توان پیدا کرد و ریشه آن صرفاً به قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366 که قانون عادی است برمی‌گردد. به نظر من قانون اجرایی کردن سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی نیاز به اصلاحات جدی دارد که امیدوارم در دستور کار مجلس دهم قرار گیرد.

چه مصداق‌هایی در خصوص تمرکزگرا بودن قانون اساسی می‌توانید مثال بزنید؟ آیا تاکنون کسی از مسوولان نظام جمهوری اسلامی به نگاه سوسیالیستی در اصول اقتصادی قانون اساسی اذعان کرده است؟

نگاهی به اصول 43 و 44 قانون که بخش اعظم اقتصاد ملی و تخصیص منابع کشور را در اختیار دولت قرار داده کاملاً حاکی از تمرکز قدرت اقتصادی در دست دولت است. البته همان‌طور که پیش از این اشاره شد با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 وضعیت حداقل به طور نظری عوض شد اما اجرای این سیاست‌ها در عمل چندان موفقیت‌آمیز نبود. در 10 سالی که از ابلاغ این سیاست‌ها می‌گذرد ساختار اقتصاد ایران تفاوت چشمگیری نکرده و همچنان دولتی بودن این ساختار مانع بزرگ رونق گرفتن فعالیت‌های تولیدی و تجاری و نهایتاً توسعه اقتصادی کشور است. اما از مسوولان سیاسی هیچ‌کدام شاید به صراحت دکتر آخوندی درباره وجود رویکرد سوسیالیستی در برخی نهادهای دیوانسالاری کشور سخن نگفته است. اما متاسفانه موضع‌گیری‌های روشن و دقیق ایشان در این خصوص نه‌تنها مورد استقبال دیگر همکاران او در هیات دولت قرار نگرفت بلکه برخی نهادهای ذی‌ربط به مخالفت با آن هم برخاستند.

ما در اوایل انقلاب شاهد روی کار آمدن چپ‌های مسلمان و گروهی که به دنبال گسترش عدالت اجتماعی بودند، بودیم. آنها تا چه حد در تدوین قانون اساسی تأثیرگذار بودند؟

آنچه در اوایل انقلاب اسلامی رخ داد غلبه تفکر اقتصادی چپگرایانه در میان کل نیروهای سیاسی مخالف سلطنت بود. نیروهای سیاسی مسلمان نیز از این قاعده مستثنی نبودند. نسخه اولیه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چند ماهی پیش از پیروزی انقلاب از سوی تعدادی از حقوقدانان و روشنفکران انقلابی یا مورد اعتماد نیروهای انقلابی تدوین شد اما به دلایلی به تصویب نهایی نرسید. سال پس از پیروزی انقلاب، مجلس خبرگان قانون اساسی ماموریت نوشتن قانون جدیدی را بر اساس آن نسخه اولیه بر عهده گرفت. نسخه اولیه اتفاقاً به لحاظ اقتصادی بسیار چپگرایانه و بر اساس مدل کشورهایی مانند الجزایر تدوین یافته بود و مجلس خبرگان بسیاری از مفاد آن را تعدیل کرد اما با این همه بنا به فضای سیاسی و انقلابی حاکم در آن زمان، مضمون اقتصادی آن بیشتر روی اقتصاد دولتی تاکید داشت و به نوعی ملهم از برخی تفکرات سوسیالیستی و ضد سرمایه‌داری بود. این قانون اساسی البته با نیت خدمت به منافع ملی نوشته شد اما به علت نفوذ تفکرات اقتصادی نادرست در آن، در عمل نتوانست این نیت را آنچنان که شایسته است تحقق بخشد. ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی را پس از قریب به ربع قرن تجربه در حقیقت باید اصلاح این مسیر طی‌شده تلقی کرد.

رئیس مجلس اخیراً از تمرکزگرا بودن قانون اساسی سخن گفته آیا این موضوع نشان می‌دهد که قانون اساسی ما سوسیالیستی است؟ اگر چنین است چگونه می‌توان برای اصلاح آن اقدامات لازم را به عمل آورد؟

قانون اساسی ما سوسیالیستی نیست اما همان‌طور که عرض کردم به شدت تحت تاثیر اندیشه‌های سوسیالیستی به ویژه در حوزه اقتصادی نوشته شده است. تمرکزگرایی هم که ایشان اشاره کرده‌اند گمان می‌کنم بیشتر به این موضوع برمی‌گردد که نیازمند اصلاح یا حداقل تفسیر مجدد همانند نمونه اصل44 است.

با توجه به تجربه‌ای که در کشورهای توسعه‌یافته و اقتصادهای نوظهور وجود دارد، قانون اساسی کدام کشورها را الگویی مناسب برای توسعه اقتصادی کشور می‌دانید؟

قانون اساسی هر کشوری باید بر اساس مقتضیات فرهنگی و تاریخی همان جامعه تدوین شود. ما قبلاً قانون اساسی مشروطه را داشتیم که محصول مجاهدت‌های بسیار با‌ارزش نیاکانمان بود و اتفاقاً بخش‌های مربوط به حوزه اقتصادی آن بسیار مترقی و ملهم از قوانین اساسی کشورهای پیشرفته اروپایی آن زمان بود. به نظر من آن بخش‌ها را می‌شد در قانون اساسی جدید آورد اما فضای انقلابی و چپگرایانه آن زمان طوری بود که کسی جرات نمی‌کرد چنین پیشنهادی بکند.

فکر می‌کنید با توجه به پشتوانه مردمی مجلس جدید، نمایندگان حاضر در این مجلس بتوانند آغازگر اصلاحاتی اساسی در قوانین اقتصادی باشند یا حداقل قوانین مزاحم بر سر راه کسب و کار را بردارند؟

مجلس اختیار اصلاح قانون اساسی را ندارد و این کار مستلزم شیوه کار مستقل و نهایتاً رفراندوم است. دولت می‌تواند در جهت اصلاح قانون سیاست‌های کلی اصل44 که قبلاً اشاره کردم اقدام کند و این به نوبه خود گام بزرگی در جهت اصلاح نظام اقتصادی ما خواهد بود.

به نظر شما قانون اساسی در چه بخش‌هایی نیاز به اصلاح دارد و در دنیای امروز با چه نگاهی باید اصلاح شود تا بتواند اقتصاد را روی ریل عقلانیت بیندازد؟

در پاسخ به پرسش قبل اشاره کردم که برای اصلاح قانون اساسی باید مسیر متفاوتی را طی کرد که گمان نمی‌کنم مقامات مسوول تمایلی به انجام چنین کاری داشته باشند. اما قوای مقننه و مجریه در چارچوب همین قانون اساسی هم می‌توانند به اصلاحات عمیق و کار‌سازی دست بزنند. مثلاً بسیاری از مصوبات دست و پاگیر و مخل فعالیت‌های اقتصاد وجود دارد که دولت راساً حتی بدون نیاز به تصویب قانونی در مجلس می‌تواند آنها را اصلاح یا حذف کند. بسیاری از قوانین از این دست هم هست که دولت و مجلس با همکاری و همفکری هم می‌توانند اصلاح یا لغو کنند. این کار پتانسیل عظیمی را در کشور ما آزاد می‌کند و ما را در مسیر بهتر و مطلوب‌تری از جهت توسعه اقتصاد قرار می‌دهد.

نگاه سوسیالیستی در قانون اساسی کشور منجر به شکل‌گیری برخی نهادهای سرکوبگر قیمت شده است، به نظر شما چقدر زمان نیاز است تا با اصلاح این قانون، رویه موجود در اقتصاد کشور تغییر یابد و ریل‌گذاری آن به درستی صورت گیرد؟

نهادهای سرکوبگر قیمت‌ها در کشور ما عبارتند از سازمان حمایت حقوق مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، سازمان تعزیرات حکومتی و بالاخره و با کمال تعجب شورای رقابت. از هیچ کدام از این نهادها در قانون اساسی ذکری به میان نیامده و همه آنها با قوانین عادی درست شده‌اند. بنابراین با قوانین عادی همه آنها را می‌توان اصلاح یا کلاً منحل کرد. همان‌طور که وزیر محترم راه و شهرسازی پیشنهاد کرده بودند انحلال مثلاً سازمان حمایت به راحتی می‌تواند صورت گیرد. دولت می‌تواند فعالیت‌های این سازمان را موقتاً به حالت تعلیق در آورد و بعداً به کمک لایحه‌ای قانونی که در مجلس به تصویب می‌رسد میخ تابوتش را بکوبد. این کار البته جسارت و اراده سیاسی محکمی لازم دارد که امیدواریم شرایط لازم با تشکیل مجلس جدید برای این کار فراهم شود.

اصلاح قانون اساسی فرآیندی زمان‌بر است. با توجه به اقتضائات اقتصاد ایران برای از بین بردن موانع قانونی بر سر راه اقتصاد آزاد، چه راه‌حل کوتاه‌مدتی قابل اجراست؟

بله، اصلاح قانون اساسی کاری زمان‌بر و به لحاظ سیاسی کم و بیش پیچیده است. راه‌حل عملی و کوتاه‌مدت همان‌هاست که پیش از این اشاره کردم. کارشناسان و خبرگان امر در دولت، مجلس و نیز نهادهای جامعه مدنی مانند اتاق‌های بازرگانی لازم است با همفکری، موانع و مشکلات قانونی و دیوانسالارانه را با همکاری یکدیگر از طریق کمیته‌های ذی‌ربط کارشناسی از سر راه فعالان اقتصادی بردارند. برای انجام این کار نیازی به تشکیل دیوانسالاری‌های عریض و طویل جدید که خود نهایتاً به مانع بزرگی تبدیل می‌شود نیست. برای این منظور باید کمیته‌های تخصصی کوچک و کارآمد با اختیارات کافی تشکیل داد که بتوانند در کوتاه‌ترین زمان ممکن کار را به سرانجام برسانند.

با توجه به حاکمیت چهار‌دهه‌ای این قوانین آیا می‌توان نهادهای اقتصاد آزاد را به سرعت به وجود آورد و آن را نهادینه کرد؟

کار مشکلی است اما نشدنی نیست. دو مشکل بزرگ بر سر راه اصلاحات عمیق و جدی اقتصادی وجود دارد یکی فکری و ایدئولوژیک است که اقتصاد آزاد را صادقانه مخالف مصلحت عمومی و مردم می‌داند و دیگری منافع کاسبان اقتصاد دولتی که در پیچ و خم‌های دیوانسالاری دولتی حضور و نفوذ دارند و به بهانه‌های مختلف از جمله با تمسک ریاکارانه به مصالح و منافع عمومی و با تکیه بر تسلطی که به چرخ‌دنده‌های بوروکراسی دولتی دارند مانع اصلاحات اقتصادی می‌شوند. خوشبختانه مشکل ایدئولوژیک با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی تا حدود زیادی مرتفع شده است اما مشکل دوم با قدرت و حدت باقی است و مرتفع کردن آن کار پیچیده‌تری است. مثلی وجود دارد که می‌گوید کسی را که خوابیده می‌توان بیدار کرد اما کسی که خود را به خواب زده نمی‌توان بیدار کرد. کاسبان اقتصاد دولتی از این گروه دوم هستند که به هیچ صراطی مستقیم نیستند و با هیچ منطقی قانع نمی‌شوند. به علاوه برداشتن این مانع بزرگ برای دولت‌ها هزینه سیاسی هم دارد که چندان تمایل و جدیتی در این راه از خود نشان نمی‌دهند.

اقتصاد ایران در حال حاضر با مشکلات فراوانی دست و پنجه نرم می‌کند. به نظر شما آیا مجلس دهم باید روی قوانین موجود و اصلاح آنها متمرکز شود یا اصرار بر تغییر برخی از بندهای قانون اساسی تنها راه‌حل برای رفع مشکلات اقتصادی است؟

تغییر قانون اساسی مستلزم طی فرآیند پیچیده‌ای است که انجام آن را بسیار مشکل می‌کند و همچنان که در خصوص اصل44 قانون اساسی مشاهده شد از طی این فرآیند اجتناب و تلاش شد از مسیر دیگری این مساله حل شود. درباره سایر مفاد اقتصادی قانون اساسی هم همین موضوع صادق است. مضافاً اینکه بسیاری موانع اقتصادی موجود بر سر راه اصلاح نظام اقتصادی کشور ربطی به قانون اساسی ندارد و مربوط به قوانین عادی و حتی مقررات و مصوبات دستگاه‌های دولتی است که به راحتی و در موارد بسیاری بدون نیاز به تصویب قانون می‌توان آنها را اصلاح کرد. مساله بیشتر اراده به انجام این کار و نیز منافع خاص برخی افراد و گروه‌های ذی‌نفوذ است که عملاً مانع انجام اصلاحات می‌شوند.

همواره گفته می‌شود که ما در بخش‌های گوناگون دارای قوانین مناسب هستیم اما چون خوب اجرا نمی‌شود از امور عقب افتاده‌ایم. به نظر شما دولت کنونی که از عقلانیت و تجربه خوبی برخوردار است چگونه می‌تواند از ظرفیت‌های موجود در قانون اساسی استفاده کند؟

مشکل اصلی کشور ما تورم قوانین و مقررات است که باید فکری اساسی در این خصوص کرد. زیادی قانون و مقررات در هر موردی مانع اجرای قانون و نیز هرج و مرج و فساد می‌شود. یکی از سرچشمه‌های اصلی فساد اداری در کشور ما وجود همین قوانین و مقررات پیچیده و نهادهای متولی آنهاست. برخی از این قوانین ناسخ و منسوخ‌اند و دو طرف قضیه یعنی فعالان اقتصادی در مقام ارباب رجوع و دیوانسالاران متولی اجرای مقررات تفسیر واحدی از آنها ندارند و چون ارباب رجوع معمولاً در موضع ضعف قرار دارند این اراده دیوانسالاران است که تحمیل می‌شود. دولت کنونی باید فکری به حال این مساله بکند. البته اقداماتی در جهت حذف و حک و اصلاح قوانین و مقررات موجود به ویژه در خصوص مجوزهای مربوط به فعالیت‌های اقتصادی از یک سال پیش آغاز شده اما بسیار به کندی پیش می‌رود و به نظر می‌رسد خود این اقدام گرفتار معضلات بوروکراسی و کارشکنی برخی رده‌های میانی مدیران دولتی شده است. تا زمانی که اراده سیاسی قوی و کارآمد در این خصوص وجود نداشته باشد نسبت به نتیجه کار نمی‌توان چندان امیدوار بود. متاسفانه در شرایط کنونی به دلایلی چنین اراده‌ای را در رده‌های بالای سیاسی دولت نمی‌توان مشاهده کرد.

مجلس معتقد است با اصلاح قانون اصل44 دست دولت برای واگذاری امور به دست بخش خصوصی و شکوفایی اقتصادی فراهم شده است. به نظر شما ناموفق بودن اقتصاد ایران ضعف قانونی دارد یا ضعف اجرایی؟

پیش از این اشاره شد که عدم موفقیت در این زمینه دلایل متعددی دارد که مهم‌ترین‌شان به ابهامات موجود در خود سیاست‌های کلی و بالاتر از آن به قانونی که بر اساس آن نوشته شد برمی‌گردد که جملگی مستمسکی داده به دست کسانی که به خاطر منافع خاص خود مایل به اجرای این سیاست‌ها نیستند. واگذاری‌هایی که به دنبال تصویب سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی و قانون مربوطه در کشور ما صورت گرفت و از نظر کمیت هم قابل ملاحظه بود به بزرگ شدن بخش خصوصی و کوچک شدن دولت نینجامید و بخش عمده‌ای از آنها صرفاً تغییر در شکل حقوقی مالکیت دولتی بود و سیطره مدیران دولتی بر اقتصاد پس از انجام این واگذاری‌ها هم ادامه پیدا کرد. این عدم موفقیت در اجرای خصوصی‌سازی‌ها هم به خود قانون برمی‌گردد و هم به نحوه اجرا و تا اینها اصلاح نشود به نظر من ادامه خصوصی‌سازی‌ها به نحوی که تاکنون صورت گرفته به مصلحت نیست.

دخالت نهادهای گوناگون بر سر راه فعالیت اقتصادی بخش خصوصی و مانع‌تراشی برای آنها ریشه در قانون دارد یا ذات تاریخی به رسمیت نشمردن سرمایه؟ این مشکل چگونه باید برطرف شود؟

مشکل اصلی در ساختار نظام اقتصادی کشور است که به شدت در مقابل اصلاحات مقاوم است و آنها را پس می‌زند. برای تغییر و اصلاح این ساختار اقدامات مهمی صورت گرفته که از جمله مهم‌ترین آنها ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی بود. اما دیدیم که این روش هم با موفقیت مورد انتظار قرین نشد. به نظر می‌رسد اشکال در ترسیم نقشه راه بوده است یعنی باید نخست آزادسازی در اولویت قرار می‌گرفت و سپس موضوع خصوصی‌سازی مطرح می‌شد. علت اصلی عدم موفقیت سیاست‌های خصوصی‌سازی در ایران بوده که قبل از ایجاد فضای کسب و کار مناسب برای فعالان اقتصادی در بخش خصوصی، اقدام به فروش شرکت‌های دولتی شد. اگر فضا برای رونق و رشد کسب و کار خصوصی فراهم نباشد واضح است که شرکت‌های دولتی واگذار‌شده هم با همین معضل روبه‌رو خواهند شد و بخش خصوصی واقعی تمایلی به تملک آنها از خود نشان نخواهد داد. در نتیجه مشتریان بالقوه واگذاری‌ها همان مدیران دولتی سابق خواهند بود که با چم و خم کار در چارچوب دیوانسالاری دولتی آشنا هستند و می‌توانند در قالب شبه‌خصوصی‌ها، مدیریت شرکت‌های سابق را در اختیار بگیرند و کم و بیش همان شیوه پیشین مدیریتی را ادامه دهند. بنابراین به نظر می‌رسد اشکال اصلی در ترسیم نقشه راه درست برای انجام اصلاحات اقتصادی است یعنی ابتدا باید فضای مناسبی برای رشد بخش خصوصی فراهم آورد و سپس اقدام به خصوصی‌سازی کرد.