از چاله به چاه نیفتیم

در واپسین روزهای باقی‌مانده از دوره نهم مجلس شورای اسلامی، در حالی اصلاح قانون بانکداری یکی از مهم‌ترین مباحث پیش‌روی نمایندگان ملت به شمار می‌رود که دولت با طرح پیشنهاد‌شده در مجلس مخالف است. دولت مدعی است قانون بانکداری یک قانون مهم در بخش اقتصادی به شمار می‌رود و دقیقاً به همین دلیل بایستی در قالب یک لایحه از طرف دولت به مجلس تقدیم شود. بر همین اساس دولت از مجلس توقف بررسی طرح پیشنهادی را خواسته و امیدوار است زمان کافی برای تدوین لایحه‌ای را از مجلس دریافت کند که مدعی است باید منسجم، به‌روز، مطابق با ضوابط اسلامی و در عین حال کارآمد باشد. نمایندگان تهیه‌کننده طرح هر چند که اذعان دارند ارائه لایحه بانکداری توسط دولت بر طرحی -که نمایندگان مجلس پیشنهاد بدهند- برتری دارد، اما معتقدند دولت مدت بسیاری است که با همین استدلال اصلاح قوانین بانکی را معلق گذاشته است و گام‌های موثری را در راستای پیشنهاد لایحه بانکداری به مجلس برنداشته است.

نارضایتی از اجرای عملیات بانکداری بدون ربا انگیزه اولیه نمایندگان پیشنهاددهنده طرح موجود در مجلس به شمار می‌رود به ‌طوری که این نمایندگان در ابتدا طرحی را با هدف اصلاح قانون عملیات بانکداری بدون ربا طراحی کرده بودند. آن طرح اولیه که به لحاظ محتوایی تغییر چندانی در چارچوب عملیات بانکداری بدون ربا ایجاد نمی‌کرد تلاش داشت با تغییر برخی تعاریف، نام بردن از تعداد معدودی قرارداد جدید، جلوگیری از تقسیم‌های سود و قراردادهای صوری، بستن راه بر برخی آیین‌نامه‌های مشکل‌ساز، رفع خلأهای قانون قبلی -از جمله در حوزه عملیات ارزی- تطابق عملیات بانکداری را با اصول بانکداری بدون ربا ایجاد کند. متن این طرح که به صورت جزیی در برخی مواد توجه بیشتر به بنگاه‌های کوچک و متوسط و جهت‌گیری برای بهبود گزارشگری مالی را نیز در شکل نه‌چندان حرفه‌ای خود دنبال می‌کرد، یک شاه‌بیت مهم داشت و آن چیزی نبود جز افزایش نظارت بر اجرای اصول عملیات بانکداری بدون ربا از طریق افزودن شورای فقهی به ارکان بانک مرکزی. در وضع موجود شورای فقهی که در بانکداری بدون ربا در کشورهای مختلف عنوانی شناخته‌شده و جاافتاده است در ایران جایگاهی مشورتی و نسبتاً تشریفاتی دارد به طوری که برخی معتقدند در دوره‌های گذشته بانک مرکزی به نظرات این شورا ترتیب اثر نمی‌داده است. همین امر باعث شده بود تا پیشنهاددهندگان طرح به دنبال تقویت جایگاه قانونی این شورا مانند بسیاری از شوراهای مشابه در کشورهای مختلف اسلامی باشند.

پیش‌نویس اولیه طرح به محض انتشار به لحاظ حقوقی و اقتصادی با انتقادهایی مواجه شد. یکی از واضح‌ترین این موارد اضافه کردن یک رکن به بانک مرکزی در این طرح بود، در حالی که انتظار می‌رفت برای اضافه کردن این رکن قانون پولی و بانکی اصلاح شود نه اینکه در یک قانون دیگر -یعنی طرح پیشنهادی- رکنی به ارکان برشمرده‌شده در قانون دیگر -یعنی قانون پولی و بانکی- اضافه شود. همین اشکالات و نیز تصویب فوریت این طرح پیشنهادی در مجلس، بانک مرکزی و دولت را بر آن داشت که در مقابل انصراف از بررسی طرح پیشنهادی، قول ارائه پیش‌نویس لوایحی دوقلو را به نمایندگان مجلس بدهند که در دوره دو دولت قبل تدوین آنها آغاز شده، اما ارسال آن به مجلس پس از مدتی متوقف مانده بود. مشکل آنجا بود که هر چند این لوایح به لحاظ تخصصی در مقایسه با طرح پیشنهادی نمایندگان نمره بهتری می‌گرفتند اما این لوایح‌ نیز در تامین برخی ضروریات مانند استقلال بانک مرکزی ناتوان بودند و طبیعتاً اصولی محرز در بانکداری مرکزی ‐مانند شفافیت و پاسخگویی- را نیز در بر نداشتند. این نواقص در حالی متن پیش‌نویس لوایح موجود بود که در زمان تدوین پیش‌نویس این لوایح ضرورت اصولی از این قبیل در بین بانکداران مرکزی در کشورهای مختلف به خوبی شناخته شده و مورد اجماع کارشناسان اقتصادی بود.

اما در‌بر نداشتن این موارد نیز تمام کاستی‌های پیش‌نویس لوایح نیست. با توجه به زمانی که از تدوین این لوایح می‌گذرد، چه در حوزه سیاست پولی و چه در حوزه تنظیم‌گری مواد این لوایح بسیار از استانداردهای روز دنیا به دور هستند. بروز بحران مالی ۲۰۰۸ نقش مهمی را در ایجاد این شکاف عمیق بین محتوای پیش‌نویس لوایح و بهترین عملکرد و تجربه‌های بین‌المللی بر عهده دارد. با توجه به اثرات دگرگون‌کننده‌ای که درس‌های بحران مالی ۲۰۰۸ بر ساختار بخش مالی در کشورهای مختلف -حتی در کشورهای پیشرو همچون انگلستان و آمریکا- داشته است طبیعی به نظر می‌رسد حتی اگر پیش‌نویس‌های لوایح در زمان خود به مجلس ارائه می‌شدند و به تصویب نیز می‌رسیدند، در شرایط فعلی ساختار بخش مالی و بانکی اقتصاد ایران بعد از بحران نیازمند بازآرایی‌های جدیدی باشد.

مطابق با تعهد داده‌شده به مجلس دولت بازبینی پیش‌نویس‌های لوایح را از سال پیش آغاز کرد اما اگر فرض کنیم دولت قصد استفاده از آخرین دستاوردها را می‌داشت طبیعی به نظر می‌رسد اصلاح پیش‌نویس لوایح حداقل چند ماه زمان نیاز داشته باشد، لذا طبیعی است اگر لوایح پیشنهادی به مجلس نهم نرسند. البته برخی معتقدند این احتمال نیز مطرح است که دولت با مجلس نهم در مورد جایگاه شورای فقهی اختلافاتی داشته است و برای همین منظور روند بررسی طوری ادامه پیدا کرده است که ارائه این لوایح در مجلس آتی دنبال شود. به هر حال در آخرین روزهای مجلس طرحی که چندی پیش نمایندگان صحن علنی آن را مشمول اصل ۸۵ قانون اساسی دانستند و تصویب آن را به کمیسیون تخصصی مربوطه سپردند، ترکیبی از طرح اولیه پیشنهادی اصلاح قانون بانکداری بدون ربا و پیش‌نویس لایحه قدیمی بانکداری پیشنهاد‌شده توسط دولت است که در برخی حوزه‌ها شاهد اصلاحاتی نیز بوده است. به صورت ویژه این طرح در بخش انحلال و ورشکستگی برای موسسات مالی و بانک‌ها با استفاده از آخرین دستاوردهای پس از بحران به روز شده است و چارچوب مدرنی معروف به رزولوشن (Resolution) را به عنوان نظام انحلال ویژه موسسات موضوع این قانون معرفی می‌کند که در فارسی این نظام ویژه به نظام حل و فصل نیز ترجمه شده است. بر مبنای این چارچوب مطابق با بسیاری از کشورهای پیشرفته انحلال و ورشکستگی موسسات مالی از قوانین بخش شرکتی منفک می‌شود. البته اگر موضوع اختلافی در مورد شورای فقهی را کنار بگذاریم نباید از یاد ببریم که هنوز این طرح به‌رغم اینکه در شرایط فعلی در برخی حوزه‌ها نسبت به وضع موجود حداقل یک گام به جلو محسوب می‌شود اما با استاندارد آخرین تحولات بخش مالی در دنیا فاصله‌ای نسبتاً قابل توجه دارد. در چنین فضایی عده‌ای از تصویب این طرح دفاع می‌کنند چرا که معتقدند این تصویب باعث خواهد شد دولت برای اصلاح سریع این قانون مجبور باشد در اولین فرصت لوایح پیشنهادی خود را آماده و به مجلس ارائه کند. به ویژه اینکه عدم جدیت در پیگیری اصلاحات ساختاری در شبکه بانکی و موضوعات اقتصادی یکی از مهم‌ترین انتقادات پیش‌روی دولت فعلی به شمار می‌رود.

به‌رغم توضیحات فوق خبرهای منتشر‌شده در مورد عدم تشکیل جلسات کمیسیون مربوطه احتمال مسکوت ماندن این طرح در مجلس را تا حد زیادی افزایش داده است. حال بایستی از خود بپرسیم با فرض تفویض بررسی لوایح پیشنهادی به مجلس، چه سرفصل‌هایی وجود دارند که بایستی پیش‌نویس لوایح دولت در این حوزه‌ها اصلاح شود تا بتوان یک قانون مدرن برای بخش مالی تدوین کرد. در درجه اول بایستی شئون مختلف و ارکان متناظر با هر شأن بانک مرکزی مشخص و حدود و ثغور مسوولیت‌های بانک مرکزی در هریک از این حوزه‌ها شناسایی شود. در شرایط فعلی بانک مرکزی دارای شئونی اعم از سیاستگذاری پولی، تنظیم‌گری احتیاطی بانکی، پایشگری نظام‌های پرداخت، بانکداری دولت و مدیریت ذخایر ارزی است. در درجه دوم باید توجه کرد که تنظیم‌گری امروزه شامل دو حوزه تنظیم‌گری اجرا و تنظیم‌گری احتیاطی -اعم از احتیاطی کلان، احتیاطی خرد و تنظیم‌گری احتیاطی زیرساخت‌های بخش مالی- است. نباید فراموش کرد تجربه جهانی نشان می‌دهد یک بخش مالی باثبات اساساً بر پایه تعامل، یکپارچگی و هماهنگی شبکه‌های ایمنی، تنظیم‌گران اجرایی و احتیاطی مختلف، نظام انحلال ویژه موسسات مالی و نیز چارچوب‌های مدیریت بحران شکل می‌گیرد. علاوه بر این اثر غیرقابل‌انکار گزارشگری‌های قابل اتکا، پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری، اصول حاکمیت شرکتی و فرهنگ‌سازمانی را نیز بایستی در بازنگری مواد قانونی در نظر داشت. همچنین باید مواد قانونی طوری تنظیم شوند که در عین تقویت نظارت شرعی و اصول اجرایی بانکداری بدون ربا، استقلال تنظیم‌گران و سایر ارکان ثبات مالی نیز از دولت، انگیزه‌های گروهی و نهادهای تحت تنظیم در بخش مالی تامین شود و در مقابل تامین این استقلال اصول پاسخگویی، شفافیت و مسوولیت‌پذیری نیز در مورد عملکرد ارکان ثبات مالی مورد نظر قرار گیرد. موارد یاد‌شده تنها برخی از محورهای لازم برای تدوین و اصلاح لوایح دولت هستند که تشریح دقیق‌تر آنها از این مجال خارج است.