تاریخ انتشار:
بررسی ایرادهای طرح عملیات بانکی بدون ربای مجلس در گفت‌وگو با مدیرکل امور مجلس بانک مرکزی
بانک مرکزی در اصلاح نظام بانکی باید حرف اول را بزند
لایحه اصلاح نظام بانکی آخرین مراحل خود را در دولت می‌گذراند و آن‌گونه که مهدی اسلامی‌پناه، مدیرکل امور مجلس بانک مرکزی می‌گوید احتمالاً ظرف یکی دو ماه آینده نهایی شده و برای بررسی و تصویب به مجلس می‌رود. لایحه‌ای که حدود پنج سال است کار مطالعه و تدوین آن زمان برده است.
لایحه اصلاح نظام بانکی آخرین مراحل خود را در دولت می‌گذراند و آن‌گونه که مهدی اسلامی‌پناه، مدیرکل امور مجلس بانک مرکزی می‌گوید احتمالاً ظرف یکی دو ماه آینده نهایی شده و برای بررسی و تصویب به مجلس می‌رود. لایحه‌ای که حدود پنج سال است کار مطالعه و تدوین آن زمان برده است. اسلامی‌پناه اما معتقد است این لایحه نگاهی جامع به همه خلأهای قانونی حوزه بانکداری دارد و می‌تواند مشکلات فعلی را حل کند. اما وی در بخش دیگری از این گفت‌وگو به نقد طرح عملیات بانکی بدون ربای مجلس می‌پردازد. طرحی که غلامرضا مصباحی‌مقدم بررسی آن را در مجلس آغاز کرد. مدیرکل امور مجلس بانک مرکزی در نقد این طرح می‌گوید طرحی که نمایندگان مجلس ارائه دادند تنها جنبه فقهی داشت. محققانی که در قم طرح بانکداری اسلامی را بررسی کردند تنها در پی این بودند که قانونی تصویب شود که اشکال فقهی نداشته باشد. اما دیگر جنبه‌های حقوقی یا خلأهای موجود را نادیده گرفته بودند. وی از تلاش‌های صورت‌گرفته برای توقف طرح بانکداری مجلس صحبت می‌کند و در نهایت می‌گوید بررسی اصلاح نظام بانکداری را به صحن علنی مجلس دهم سپرده‌ایم. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه
می‌خوانید.
مساله ارائه لایحه اصلاح نظام بانکی مدت‌هاست که مطرح است. از طرفی مجلس نهم هم در آخرین روزهای پایانی خود تلاش کرد تا طرح بانکداری اسلامی بدون ربا را تصویب کند که نشد. وضعیت قوانین و مقررات نظام بانکی در مجلس دهم به چه نحو است؟
بررسی موضوعات بانکی یکی از مهم‌ترین مواردی است که در مجلس دهم مورد بررسی قرار خواهد گرفت و بحث تحولات نظام بانکی و قانون بانکداری اسلامی از جمله موضوعاتی است که بررسی آنها به عمر مجلس نهم نرسید و مجلس فعلی بررسی آنها را بر عهده خواهد گرفت. در مجموع می‌توان گفت مجلس دهم مجلسی است که باید قوانین بسیاری را بررسی کند. از بررسی برنامه ششم گرفته تا احکام دائمی برنامه ششم و موارد مهمی مانند لایحه اصلاح نظام بانکی.
یکی از مباحث مهمی که روی آن بحث می‌شود قانون برنامه ششم است. البته احکام دائمی برنامه توسعه ششم هم در مجلس بررسی شده و برای تصویب به شورای نگهبان رفته است. در این برنامه در مورد تاسیس و بحث‌های نظارتی بانک تاکید شده است. از قبیل ثبت فعالیت و انحلال نهادهای پولی و اعتباری، تعاونی‌های اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه، صرافی‌ها، لیزینگ‌ها و ثبت نهادهایی که با مجوز بانک مرکزی فعالیت می‌کنند.
در برنامه احکام دائمی قرار است دستورالعمل‌هایی وضع شود که غیرمجازها امکان فعالیت نداشته باشند. در این قانون همه دستگاه‌ها از جمله ثبت اسناد، نیروی انتظامی و وزارت تعاون را مکلف به همکاری با بانک مرکزی کرده است.
ضمانت اجرایی این قوانین چیست؟ آیا پیش از این قوانینی برای جلوگیری از غیرمجازها وجود نداشت یا اینکه پیش از این هم این قوانین وجود داشته اما اجرا نمی‌شده است؟
پیش از این چنین قانونی وجود نداشته است و ما خلأ قانونی در این زمینه داشتیم. همین خلأ قانونی سبب شد که افرادی که ذی‌مدخل نبودند وارد ماجرای غیرمجازها شوند. مثلاً خلأ قانونی سبب می‌شد نیروی انتظامی از خلأ موجود استفاده کنند و مجوز تاسیس تعاونی اعتباری بدهند یا وزارت تعاون مجوز تعاونی اعتباری‌ها را صادر می‌کردند. در قانون برنامه پنجم چنین مواردی وجود داشت اما قانون دائمی نبود. لذا یکی از اقدامات خوبی که اتفاق افتاده این است که این خلأ قانونی وجود ندارد. یا در مورد سلب اختیار افراد غیرحرفه‌ای افرادی که صلاحیت فنی و حرفه‌ای ندارند، نمی‌توانند در پست‌های مدیریتی فعالیت کنند. صلاحیت حرفه‌ای در مواردی که قبلاً در برنامه توسعه پنجم بود کاملاً مشخص شده است. یا مثلاً مواردی که ایجاد نهادهای جدید در بازار غیرمتشکل پولی بدون مجوز بانک مرکزی ممنوع شده است. حتی کسانی که این پست‌ها را تصدی کنند به منزله تصرف غیرقانونی در اموال عمومی دولت تلقی می‌شود و جنبه قضایی دارد. این موارد تصویب شده است.
البته باید گفت اولین اولویت مجلس دهم بررسی و تصویب برنامه ششم توسعه است. این نشان می‌دهد دغدغه مجلس هم همین است و باید خلأهای قانونی کشور پر شود. تاکید ریاست مجلس در اولین نطق خود پس از کسب رای اکثریت به ریاست هم تاکید بر همین مساله بود که تصویب برنامه ششم توسعه در اولویت و دستور جلسات مجلس قرار می‌گیرد.
برخی نمایندگان مجلس نهم طرح عملیات بانکی بدون ربا را از سال 94 مطرح کردند. طرحی که در مجلس نهم تدوین شد اما به تصویب نهایی آن مجلس نرسید. همان زمان هم انتقاداتی به طرح مجلس وارد بود. اما این ایرادات چه بود؟
در ایران همه بانک‌ها تابع قوانین و مقررات بدون ربا هستند. اما در سایر کشورها هم قانون عملیات بانکی بدون ربا انجام می‌شود و هم دیگر قوانین متعارف بانکی. یعنی الزامی برای این کار وجود ندارد که عملیات بانکی بدون ربا انجام شود. اما در بانک‌های ایران این الزام وجود دارد که حتماً عملیات بانکی بر اساس قانون بانکداری اسلامی بدون ربا انجام شود. باید بگویم نقاط ابهامی که وجود دارد و افراد فرصت‌طلب ظاهرسازی می‌کنند و تسهیلات را به شیوه غیرصحیح استفاده می‌کنند این وجهه بانکداری اسلامی را مخدوش می‌کند. ما در ایران ابزارهای بسیار خوب و محکمی برای جلوگیری از این موارد داریم. عقود و قواعد فقهی جدیدی در برنامه پنجم توسعه ایجاد شد و حتی در بودجه سنواتی کشور هم مواردی تصویب و خلأهای موجود نظام بانکی برطرف شد. مواردی مانند خرید دین، مرابحه، ابزارهای جدید صکوک اسلامی و سایر ابزارهای دیگر مانند معاملات ارزی یا فیوچر ارزی و اخیراً کارت‌های اعتباری که منتشر می‌شود همه ابزارهای تجهیز منابع جدید است که خلأهای موجود را پر می‌کند. این در ایران از طریق شورای پول و اعتبار محقق می‌شود. شورای پول و اعتبار هم از طریق قانون چنین اختیاراتی
دارد. اشکالاتی که تا‌کنون در حوزه بانکداری عنوان شده جنبه کارشناسی داشته و همه ابعاد قانون بانکداری را در‌بر گرفته است. اما طرحی که نمایندگان مجلس ارائه دادند تنها جنبه فقهی داشت. محققانی که در قم طرح بانکداری اسلامی را بررسی کردند تنها در پی این بودند که قانونی تصویب شود که اشکال فقهی نداشته باشد. پس شاید بتوان گفت مهم‌ترین ایراد طرح مجلس تک‌بعدی بودن و توجه صرف آن به وجوه فقهی بود.
اگر دولت این همه سال در ارائه این لایحه تعلل کرده چرا نمایندگان مجلس در آن زمان اقدام به ارائه این طرح نکرده بودند آن هم نمایندگانی که برخی از آنها چندین دوره متوالی در مجلس حضور داشتند؟ چه الزامی سبب شده بود که به خصوص برخی از نمایندگان با این همه عجله و شتاب‌زدگی خواهان تصویب چنین طرحی در مجلس باشند.
یعنی طرح مجلس تنها به ابعاد فقهی مساله بانکداری پرداخته بود؟
بله، این دغدغه نمایندگان مجلس کاملاً مشهود است. گزارش‌های کارشناسان ما هم نشان می‌دهد تنها دغدغه محققانی که طرح بانکداری بدون ربا را مطرح کردند، تخلص از ربا بود. اما همه مشکلات نظام بانکی ما که مساله ربا و جنبه‌های فقهی آن نبوده است. این طرح به هیچ عنوان از نظر حقوقی بررسی نشده بود. اما این تنها مشکل کار نبود. طرحی که نمایندگان مجلس برای بانکداری بدون ربا تدوین کرده بودند با قوانین دیگر هم در تعارض بود. مثلاً این طرح با قانون تجارت و قانون مدنی در تعارض بود. این مساله مشکل حقوقی ایجاد می‌کند. اگر قرار بود همان طرح مجلس با آن نگاه محدود به اشکالات فقهی تصویب می‌شد ما در اجرا با مشکل مواجه می‌شدیم. مثلاً در عقود مشارکتی در قانون مدنی تعریف «عین» شده و گفته شده که ما باید عین را به رهن بگیریم نه دین را. در حالی که در عقود مشارکتی حتماً باید دین را به رهن بگیریم. این بخش از تعارضات در طرح مجلس دیده نشده. علاوه بر این یکی ازمشکلات دیگر این است که قانون بانکداری بدون ربا با قوانین دیوان محاسبات هم قابل انطباق نیست. در جلساتی که با نمایندگان مجلس داشتیم عنوان کردیم که قانون بانکداری اگر بر اساس طرح مجلس اجرا شود
با اشکالات جدی مواجه می‌شود. در بسیاری از بخش‌های این طرح به عقود اسلامی پرداخته شده و این عقود تعریف شده و کاری به دیگر مسائل نداشته است.
تعریف عقود اسلامی مساله جدیدی است؟
نه! تعریف این عقود در قانون مدنی بوده است. از لحاظ اجرای قانون وجاهت ندارد که قانون مدنی که تعریف شده را مجدداً تعریف کنیم و آن را در قانون دیگری بگنجانیم. طرح مجلس مواردی دارد که جنبه تقنینی ندارد و جنبه شعاری و توصیه‌ای و ارشادی دارد. اما ما به قانونی نیاز داریم که نواقص را برطرف کند. این اشکالی است که روی آن حساسیت ایجاد شد.
اصلاً چه شد که مجلس چنین طرحی را داد؟ آن هم درست در زمانی که دولت بارها عنوان کرده بود لایحه اصلاح نظام بانکی را در دست تدوین دارد و حتی اعلام شده بود که به زودی هم این لایحه را به مجلس می‌فرستد.
طرح اصلاح قانون بانکداری بدون ربا برای اولین بار در اردیبهشت سال 94 در مجلس مطرح و یک فوریت آن تصویب شد. ما با نمایندگان مجلس و طراحان این طرح؛ آقای مصباحی‌مقدم و بحرینی صحبت کردیم و خواستیم که در چند جلسه با مجلس در مورد طرحی که داده‌اند صحبت کنیم. ما به نمایندگان طراح مجلس اعلام کردیم دولت با همکاری بانک مرکزی و سایر دستگاه‌ها پنج سال است که روی لایحه اصلاح نظام بانکی در حال مطالعه و بررسی هستند و قرار است به زودی این لایحه را برای بررسی و برای تصویب به مجلس ارسال کنند. استدلال نمایندگان مجلس این بود که چون دولت تاخیر کرده و وعده‌های خود را عملی نکرده است، ما مصر هستیم که خودمان طرحی برای اصلاح نظام بانکی را تدوین کنیم. اتفاقاً سوال ما هم همین بود که اگر دولت این همه سال در ارائه این لایحه تعلل کرده چرا نمایندگان مجلس در آن زمان اقدام به ارائه این طرح نکرده بودند آن هم نمایندگانی که برخی از آنها چندین دوره متوالی در مجلس حضور داشتند؟ چه الزامی سبب شده بود که به خصوص برخی از نمایندگان با این همه عجله و شتاب‌زدگی خواهان تصویب چنین طرحی در مجلس باشند. چنین اصراری شائبه‌برانگیز بود. حتی طراحان به یک فوریت و
اصرار بر تصویب آن در مجلس هم اکتفا نکردند و آن را اصل 85 قانون اساسی کردند. در هیچ کجای دنیا یک قانون مادر و قانونی که با تاروپود زندگی و معاد معاش مردم ارتباط دارد تبدیل به قانون آزمایشی نمی‌شود. چون همان‌طور که می‌دانید اگر قانونی تبدیل به اصل 85 شود برای اجرای آن تنها به رای کمیسیون مربوطه نیاز است و اجرای آن آزمایشی می‌شود؛ قانونی که احتمال می‌رفت منجر به فروپاشی نظام بانکی شود. ما پیگیری‌های بسیاری را انجام دادیم و در کمیسیون اقتصادی رایزنی‌های بسیاری انجام دادیم و توانستیم این مساله را به شکل مدبرانه‌ای حل کنیم و بررسی اصلاح نظام بانکداری را به صحن علنی مجلس دهم بسپاریم.
بسیاری از نمایندگانی که در کمیسیون اقتصادی مجلس مستقل فکر می‌کردند به خطیر بودن طرح پیشنهادی نمایندگان مجلس پی بردند و دریافتند نمی‌توان در یک زمان کوتاه یک‌هفته‌ای یا 10روزه 205 ماده حکم درباره نظام بانکی بررسی شود. این اقدام هیچ مبنای عقلایی نداشت. نمایندگان مجلس در نهایت قانع شدند. جلسه تشکیل شد. اما جلسه به حد نصاب نرسید.
آیا طرح ایرادات دیگری هم داشت؟
بله، یکی دیگر از مشکلات این طرح این بود که تنها به مساله بانک و نظام‌های بانکی پرداخته بود. اما این در حالی است که زمانی که به نظام‌های بانکی پرداخته می‌شود سایر نظام‌های مرتبط هم باید مدنظر قرار گیرد. نظام حسابداری، نظام حسابرسی، نظام کنترلی و مدیریت در کنار این قواعد و قوانین و مواد را باید در کنار هم دید که دیده نشده است. این طرح به‌صورت یک‌بعدی فقط و فقط به نظام بانکی پرداخته بود و چنین تک‌بعدی‌نگری در یک قانون مادر، یک ایراد بسیار اساسی است. مگر می‌شود نظام کنترلی و حسابداری و حسابرسی را نادیده گرفت. اینها مواردی است که در قانون تمام بانک‌های دنیا متعارف است. چگونه طراحان به این مساله توجه نکردند؟
همین که عملیات بانکداری با استانداردهای حسابرسی و اسلامی تطبیق داده نشده خود یک ایراد اساسی است. یکی دیگر اینکه دادگاه‌های کشور از مبانی حقوقی لازم برای بررسی دعاوی بانکی برخوردار نیستند. به‌عنوان نمونه در ارتباط با دعاوی اعتبارات اسنادی، ضمانتنامه‌های بانکی یا خدمات بانکی چه تاسیس حقوقی وجود دارد؟ چیزی از این موارد ذکر نشده ما می‌بینیم که تاسیس حقوقی برای این خدمات وجود ندارد و دادگاه‌های ما هم برای محاکمه مبنای حقوقی ندارند. به نظر من در این طرح باید یک نظام‌نامه و قوانین مسجل و منظمی پیش‌بینی می‌شد. در دنیا همین موارد و قوانین در مورد نظام‌های دعاوی دادگاه سال به سال تجدید و روش‌های جدیدی در مورد آنها ارائه می‌شود. اگر قرار است یک قانون جامع و کامل در زمینه نظام بانکی داشته باشیم و مجلس هم می‌خواسته طراح آن باشد باید به این موارد توجه می‌کرد.
لایحه‌ای که دولت ارائه داده آیا این ایرادات را برطرف کرده است؟
در لایحه دولت که احتمالاً در ماه آینده به مجلس ارسال می‌شود تمام این اختلافات برطرف می‌شود. یعنی دولت حدود پنج سال است در حال تدوین این لایحه و اصلاح نظام بانکی است و لایحه‌ای که تدوین کرده فاقد این ایرادات است. ما بررسی‌های بسیاری داشتیم و در تحقیقات و ارزیابی‌های خود به این نکته رسیدیم که مشکلات نظام بانکی ما اپیدمی و پایه‌ای است و مهم‌ترین مشکل این است که اقتصاد ما یک اقتصاد بانک‌محور است. این خود آسیب‌هایی را به همراه دارد. از طرفی همین بانک‌محور بودن اقتصاد انتظارات زیادی را هم ایجاد کرده است. در طول سال‌های گذشته فشار زیادی از جانب مجلس و نمایندگان برای نظام بانکی ایجاد شده و بار تقاضاهای جامعه را بر دوش جامعه بانکی قرار داده است اما در سایر کشورها این‌گونه نیست. در سایر کشورها اقتصادشان مانند ما بانک‌محور نیست. آنها از توان بازار سرمایه استفاده می‌کنند و در کنار نظام بانکی از اوراق قرضه، مشارکت یا از اوراق سرمایه استفاده می‌کنند و به آن اهمیت بیشتری می‌دهند. در ترکیه و عربستان رقم‌های بالایی برای استفاده از اوراق سرمایه‌گذاری وجود دارد اما آمار ما تقریباً صفر است. اگر قرار است قانون عملیات بانکی
اصلاح شود باید به این موارد توجه کنند که از شرایط بانک‌محوری اقتصاد باید خارج شویم و به بازار سرمایه وارد شویم و اتکای جامعه و تقاضاها را از دوش جامعه بانکی برداریم.
این موارد و ایرادات در لایحه اصلاح نظام بانکی دولت دیده شده است؟
بله، دولت این موارد را در لایحه خود دیده است. خلأهایی که در طرح بانکداری بدون ربای مجلس وجود داشت، همه توسط دولت دیده شده است. به صراحت بگویم دولت در تلاش است تا خلأهای موجود را از طریق کارشناسان نظام بانکی شناسایی و برطرف کند. چون اگر قرار است که ما قانونی جامع و کامل در حوزه بانکداری تعریف کنیم نیازمند دریافت نظرات کارشناسان هستیم. چون اگر دیدگاه کارشناسی وجود نداشته نباشد، این قانون هنگام اجرا با مشکل مواجه می‌شود. اگر جامعه ما انتظار داشته باشد که عملیات بانکداری به خوبی انجام شود، باید از کارشناسان خبره کمک بگیرد و نکته دیگر اینکه بانک مرکزی در تدوین این قانون باید حرف اول را بزند.
الان مساله بررسی طرح پیشنهادی مجلس در خصوص بانکداری بدون ربا متوقف شده است. اما این طرح چه می‌شود؟ آیا قرار است تنها لایحه پیشنهادی دولت مبنا قرار گیرد یا ممکن است به بخش‌هایی از آن طرح هم توجه شود؟
در تعاملاتی که بین دولت و مجلس وجود دارد دولت مصر است لایحه بانکداری را به مجلس ارائه دهد. کلیه کارهای لازم هم انجام شده است. تنها برخی از مواد وجود دارد که نیاز به بررسی و کار کارشناسی بیشتر دارد که در بانک مرکزی و وزارت اقتصاد و امور دارایی در حال بررسی است. دولت هم امیدوار است بتواند ظرف یک ماه آینده لایحه را به مجلس ارائه دهد. بر اساس آیین‌نامه داخلی مجلس، وقتی لایحه‌ای از طرف دولت ارائه می‌شود، آن لایحه بر طرح مقدم است. لذا باید لایحه دولت مبنا قرار گیرد. البته نمایندگان هم می‌توانند هنگام بررسی این لایحه چه در صحن و چه در کمیسیون تخصصی تغییراتی ایجاد کنند؛ موادی را حذف کنند و موادی به آن اضافه کنند. این تغییرات همیشه وجود داشته است. لوایحی که به مجلس می‌رود دچار تغییرات می‌شود. بانک مرکزی از لایحه‌ای که دولت می‌دهد حمایت می‌کند یا اگر لازم بود مستندات تحقیقی ارائه کنیم. مرکز پژوهش‌های مجلس به‌عنوان اتاق فکر نمایندگان هم می‌تواند کمک خوبی برای بررسی این لایحه به نمایندگان ارائه دهد.
این مرکز، پژوهشی در حوزه بانکداری انجام داده است که حاصل آن را در اختیار مجلس بگذارد؟
بله، مرکز پژوهش‌ها در حوزه بانکداری گزارش‌هایی به نمایندگان ارائه داده است. اصولاً این مرکز زمانی وارد کار می‌شود که طرح یا لایحه‌ای در دستور کار مجلس قرار گرفته باشد. در این زمان اظهارنظر می‌کند. مثلاً زمانی که طرح بانکداری بدون ربا ارائه شد، مرکز پژوهش‌های مجلس به صراحت اعلام کرد این طرح اشکالات عمده‌ای دارد. گزارش این مرکز نقطه قوتی بود که بررسی و تصویب این طرح در مجلس ادامه نیابد و مجلس منتظر لایحه دولت بماند. اتفاقاً این مرکز ایرادات طرح را عنوان کرد و برخی از نمایندگان که گزارش مرکز پژوهش‌ها را دیدند از پیگیری تصویب طرح بانکداری بدون ربا در مجلس منصرف شدند.
لایحه دولت با کمک چه کسانی تصویب شده است؟
افراد بسیاری این لایحه را دیده‌اند. کارشناسان بانک مرکزی در تدوین این لایحه از استادان دانشگاه‌ها، مراکز پژوهشی و تحقیقاتی نظر خواسته‌اند. در جلساتی که برگزار شده بسیاری از افراد خارج از مجموعه بانک مرکزی حضور داشتند و ما از تجارب آنها استفاده کردیم.
شنیده شده که برنامه اصلاح نظام بانکی در قالب ۱۰ محور در بانک مرکزی تدوین شده است. این محورها بر چه موضوعاتی تاکید دارد؟ آیا این محورها همان مواردی است که در رسانه‌ها منتشر شده است؟
بله، برای نمونه باید بگویم بهبود تجهیز و تخصیص منابع شبکه بانکی یکی از مواردی است که به طور مفصل در لایحه دیده شده است. یکی دیگر از این موارد افزایش سرمایه بانک‌هاست که هیچ‌گاه نگرش دقیق و درستی از این مساله در مجلس وجود نداشته و افزایش سرمایه بانک‌ها به دیده افزایش نقدینگی تلقی شده است. به همین دلیل همیشه با آن مخالفت شده است. حتی در مجلس هشتم دولت لایحه افزایش سرمایه بانک‌ها را به مجلس ارائه داد اما به دلیل عدم توجیه کافی و لازم نمایندگان تلقی می‌کردند افزایش سرمایه بانک‌ها به معنای افزایش نقدینگی و تورم است و در نهایت به تصویب نرسید. در لایحه دولت به این مساله توجه و راه‌حل و تقویت نظام بانکی پیشنهاد شده است.
دیدگاه تان را بنویسید