مرثیه اقتصادی
تعادل مالیه دولت چگونه بر هم ریخت؟
همه چیز در آخرین ماه‌های ریاست جمهوری حسن روحانی دست به دست هم داد تا توازن «دخل و خرج» دولت به‌هم بریزد. دولت نه‌تنها بسیاری از پروژه‌ها و طرح‌های عمرانی را نیمه‌تمام گذاشت بلکه حتی از انجام پاره‌ای تعهدات و خدمات عمومی بازماند. مشکل، فقط این نبود که چشمه منابع درآمدی دولت خشکید بلکه اندک اعتباری را که در دست داشت، ناگزیر شد در مسیر دلخواه کانون‌های قدرت صرف کند. اتفاقات حوزه «برنامه و بودجه» دولت دوازدهم حکایت مثنوی هفتاد من است و آنچه از پستوی مالی دولت به رسانه‌ها درز پیدا کرده، شاید فقط نوک این کوه یخ اقتصاد باشد. نهاد «دولت» به ظاهر تنها مرجع صلاحیت‌دار در تعیین «خرج و برج» جامعه و حکومت است تا جایی که رهبری در توصیف این جایگاه دولت گفت که «حقوق رهبری نیز در دست دولت است». از زمان تاسیس سازمان برنامه و بودجه در سال 1327 مرجع اصلی امور مالی جامعه و حکومت، این نهاد بوده است. اما متاسفانه نقش این هسته «عقل اقتصادی» دولت از یک نهاد به شدت تخصصی و حرفه‌ای به یک کارگزار تبدیل شده است و این بار دست‌اندرکاران این سازمان به جای تبعیت از قوانین و محاسبات علم اقتصاد چشم و گوششان را به دستورات و توصیه‌های مقام‌های مافوق سپردند. تجربه‌های تلخ دولت‌های مختلف به روشنی نشان از این دارد که انحراف «نهاد برنامه و بودجه» و تنزل جایگاه حرفه‌ای آن، سرآغاز بسیاری از تصمیم‌ها و اتفاقات ناگوار در اقتصاد ایران بوده است گو اینکه با مصادره اختیارات این سازمان توسط مقام‌های فرادست، درهای اقتصاد از لولا و پاشنه در رفته باشد. جریان «سلب و کاهش اختیار بودجه‌ای دولت‌ها» گرچه در دوره‌های مختلف رایج بوده است اما در نیمه پایانی دولت روحانی ابعادی گسترده و عجیب پیدا کرد تا جایی که به باور برخی ناظران، «اتوریته مالی دولت» به نقطه حداقلی رسید. دوران بی‌پولی و تنگدستی دولت در ایام تحریم و کرونا با تراژدی هدایت «ته‌مانده» منابع به سمت تامین خواسته‌های سازمان‌ها و نهادهای دیگر کامل‌تر شد. با عینک و ترازوی بودجه اگر در هشت سال گذشته نگاه کنیم، دوران اقتصادی دولت روحانی از جهات زیادی منحصربه‌فرد است و شباهت چندانی به ادوار اقتصاد 40 سال اخیر ندارد. در حالی که این دولت با پرچم تدبیر و عقلانیت (به معنی بازگشت امور و سیاست‌ها به مسیر علمی) روی کار آمد هنوز یادمان نرفته است که وقتی سازمان برنامه و بودجه احیا شد، چه موجی از امید در نگاه نخبگان اقتصادی نشست. اما روزهای خوش استقلال و استغنای بخش مالیه دولت دیری نپایید و در بزنگاه تعیین اولویت‌های دخل و خرج حکومت، دولت روحانی در حصاری از ملاحظات و مصلحت‌بینی کانون‌های قدرت قرار گرفت. در تجربه دولت‌های گذشته به ویژه دوران سازندگی و اصلاحات این موج لابی‌ها و فشارها در مواردی با مقاومت «مدیران حرفه‌ای سازمان برنامه» مواجه می‌شد چنان‌که در خاطرات چهره‌هایی مثل روغنی‌زنجانی، محمد طبیبیان و مرحوم نوربخش آمده است. اما در این برهه گروه‌های فشار درون سیستم به راحتی توانستند دفتر حساب و کتاب مالی کشور را از دست کارشناسان خارج کنند و مدیران اقتصادی دولت را با منویات خویش همراه سازند. با این پیش‌درآمد به یکی از اتفاقات مهم در مقطع پایانی دولت روحانی یعنی توقف و تنزل خدمات دولت بر اثر کاهش هزینه‌های آن می‌پردازیم.
اشتباه برداشت نشود
معمولاً هر‌گاه سخن از «هزینه‌های دولت» به میان می‌آید نگاه‌ها به سمت مخارج روزانه و در واقع هزینه جاری دستگاه دیوان‌سالاری می‌رود. با این ذهنیت، اغلب افراد، پدیده «کاهش هزینه»های دولت را خبری خوش در راستای کارآمدی دولت می‌پندارند. درست است که در نظریه «اصلاح ساخت دولت»، چابک‌سازی و کاهش هزینه‌های دستگاه دیوان‌سالاری یک اصل اساسی است حتی اقتصاددانان دو جناح سیاسی کشور نیز با وجود اختلاف‌نظرهای زیاد، همواره از تئوری «دولت کم‌هزینه و کم‌خرج» دفاع کرده و «فربهی مالی» آن را مانع جدی توسعه خوانده‌اند. اما اینجا مراد از «هزینه‌های دولت» خرج‌های خود ماشین غول‌پیکر دستگاه اجرایی نیست؛ بلکه اعتباراتی است که دولت برای انجام تعهد و تکالیف مبرم در قبال خدمات‌دهی به شهروندان بدان نیاز دارد. دولت به عنوان بزرگ‌ترین نهاد خدماتی در ایران، مسوولیت تامین رشته‌ای از نیازهای جامعه را بر دوش دارد که انجام آن از عهده بخش خصوصی خارج است. ضمن آنکه همه مقوله‌های مرتبط با رشد و رفاه عمومی نیازمند سرمایه‌گذاری دولت است. مخارج و هزینه‌های دولت چنان‌که اقتصاددانان تبیین کرده‌اند، بر حسب وظایف: شامل 10 گروه خدمات امور عمومی، دفاع، نظم و امنیت عمومی، امور اقتصادی، حفاظت از محیط‌زیست، مسکن و تسهیلات شهری، بهداشت و درمان، تفریح و فرهنگ و مذهب، آموزش و حمایت اجتماعی می‌شود. طبق تحقیقاتی که از سوی برخی دانش‌آموختگان اقتصادی انجام شده، هزینه‌های دولت در حوزه رفاه عمومی و بهبود توزیع درآمدها تاثیر محسوس و معنی‌داری بر تولید ناخالص داخلی رشد اقتصادی در ایران برجای می‌گذارد، از همین‌روست که از هزینه‌های دولت در حوزه رفاه عمومی به عنوان «حلقه تکمیل‌کننده» سرمایه‌گذاری بخش خصوصی تعبیر می‌شود. منطق و مبانی علم بودجه به دولت‌ها این اصل را دیکته می‌کند که برای تمام هزینه‌ها و مصارف خویش «توجیه اقتصادی» داشته باشند به این معنا که «منابع محدود درآمدی» دولت باید در مسیر گسترش رفاه، رفع تنگناهای معیشتی و در یک کلام توانمند‌سازی اقتصاد شهروندان هدایت شود. بر همین منوال در ایران، تعهد دولت به تکمیل و به نتیجه رساندن طرح‌های عمرانی از دوران جنگ تاکنون یک تصمیم پایدار و ملی بوده است. «اهمیت و فوریت» این بخش از تعهدات دولت از آن‌روست که کثرت طرح‌های عمرانی ناتمام، یکی از عوامل تشدید‌کننده تورم و رکود در ایران بوده است. متاسفانه در سال جاری و با عمیق‌تر شدن دو بحران کرونا و تحریم، بی‌مهری نسبت به حوزه عمران و زیرساخت‌های رفاهی کشور افزون‌تر شد. طبق گفته کارشناسان اقتصادی حتی سهم محدودی که برای طرح‌های عمرانی تخصیص یافته بود محقق نشد. مهجوریت بخش عمرانی و زیرساختی در برنامه‌ریزی کلان کشور را در این آمارها به روشنی می‌توانید دریابید. از 840 هزار میلیارد‌تومانی که بودجه عمومی سال 1400 است، سهم بخش عمرانی فقط 104 هزار میلیارد تومان تعیین شده است. در حالی که بودجه عمومی 50 درصد رشد پیدا کرد، میزان رشد بودجه عمرانی کمتر از 15 درصد است. از طرف دیگر، طبق برآورد کمیسیون عمران مجلس در حال حاضر 700 هزار میلیارد تومان پروژه نیمه‌تمام عمرانی بلاتکلیف مانده است که هیچ تناسبی با رقم صدهزار میلیاردی پیش‌بینی‌شده در بودجه سال جاری ندارد. این وضعیت را با افزایش بودجه نهادهای دیگر قیاس کنید. از سال 92 تا لایحه بودجه سال 1400 بودجه شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی با رشد 337درصدی، شورای عالی حوزه‌های علمیه قم با رشد 309درصدی، مجمع تشخیص مصلحت نظام با رشد 306درصدی، دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم با رشد 276درصدی، سازمان بسیج با رشد 245درصدی، دبیرخانه مجلس خبرگان با رشد 215درصدی، ستاد اقامه نماز با رشد 190درصدی و کمیته امداد با رشد 164درصدی همراه بوده است. در حرکتی بی‌سابقه، سران مجلس با دستکاری در لایحه ارسالی دولت قریب به 400 هزار میلیارد دیگر میان نهادهای حاکمیتی از صداوسیما و سازمان تبلیغات گرفته تا بسیج توزیع کردند.
خداحافظی با اندیشه «انضباط و توازن در مالیه دولت»
یکی از نمادهای عقلانیت در مدیریت دولت‌های مدرن آنجاست که «تعادل و توازن بر امور مالیه دولت» جاری می‌شود و علم و هنر مدیران و کارگزاران را با توانایی آنها در جذب بهینه منابع و صرف به موقع آن می‌سنجند. از همین‌روست که مفهوم «انضباط مالی» در قاموس مدیریت اقتصادی و مالی جایگاه والا پیدا کرده است. کارشناسان توسعه، ارتباط عمیقی میان توانایی دولت‌ها در «انضباط مالی» با اراده آنها در جذب و گسترش سرمایه‌گذاری قائل هستند. به عبارت دیگر بی‌قوارگی در حوزه مدیریت بودجه‌ای دولت اثراتش را در دیگر ساحت‌های مدیریت اقتصادی نیز آشکار می‌سازد. تجربه‌ها و واقعیت‌های جامعه ایران به وضوح حاکی از این است که بسیاری از «مصائب اقتصادی» دولت‌ها از شلختگی و آشفتگی در امور مالیه دولت برمی‌خیزد. آنچه در ماه‌های اخیر دیده شد، مثل دست بردن در تنخواه بانک مرکزی برای مصارف مختلف از پرداخت حقوق گرفته تا خرید واکسن نوعی «آنارشیسم مالی» در دولت بوده است. در هر حال اکنون که عمر دولت به سرآمده است بسیاری از همان‌ها که سامانه «هزینه‌کرد» بودجه را بر هم زدند در صف اول بازخواست‌کنندگان دولت ایستاده‌اند. اتفاقاتی که در این ماه‌ها در حوزه مالی دولت می‌گذرد سزاوار بازخوانی و بررسی عمیق‌تر است. دفتر برنامه و بودجه دولت از این منظر اگر تورق شود زوایای مهمی از سنت زمامداری ما آشکار خواهد شد.
