بازی جمع صفر

بنا بر اعلام وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، در سال ۱۳۹۰، ۲۵ درصد از افراد بالای ۳۰ سال کشور به بیماری‌های موسوم به قاتلان خاموش مبتلا بودند. قاتلان خاموش به فشار خون بالا، استعداد دیابت و اضافه وزن اطلاق می‌شود. ابتلا به قاتلان خاموش، بیماری‌های مزمن گوارشی، سردردهای میگرنی برای بیمار نه‌تنها به معنای بالا رفتن احتمال فوت در سنین پایین‌تر، بلکه معادل زندگی در رنجی مستمر است. گرچه تکنیک‌های پزشکی، قرص‌ها و داروها همواره کمک‌کننده خواهند بود، اما کاهش پایدار رنج و ملال چنین معاشی تنها در بستر تغییر در سبک‌های زندگی ممکن خواهد بود. بیماری مستمر، نرخ بیکاری بالا و پایدار و افزایش مطلق جمعیت جوانان بیکار در یک جامعه، برای اقتصاددانان همان معنای نتایج نگران‌کننده آزمایش‌های قند خون برای پزشکان داخلی را دارد. رصد تاریخی متغیرهای اقتصادی کشور از نیم قرن، مسیر نامتوازن توسعه اقتصادی و منطبق بر مصرف مسرفانه منابع حکایت می‌کند. روند ناهمگون توسعه؛ منابع محیط زیست، توان استقراض دولت، توانایی شبکه بانکی در تامین مالی سالم و پایدار، اقتصاد را رو به تحلیل برده است. تا به آنجا که تصمیم‌سازان و سیاستگذاران در مواجهه با برخی ابرچالش‌های به هم پیوسته اقتصادی ناگزیر از تقسیم ضرر اجتماعی میان آحاد اقتصادی یا میان امروز و فردای ما خواهند بود. برون‌رفت از این رنج مستمر که خود را در «غم نانِ بیکاران» به غایت به تصویر کشیده است، نه با القای راه‌حل‌های تکنیکی که با تغییر در سبک زندگی اجتماعی امکان‌پذیر خواهد بود.

حکمرانی به مجموعه‌ای از سنت‌ها، فرهنگ و نهادها اطلاق می‌شود که سبک زندگی اجتماعی و چارچوب تعامل میان حاکمان و ملت‌ها را تعریف می‌کند. این چارچوب پذیرفته‌شده در میان «حاکمیت و مردم» و «مردم و مردم» و همچنین «درون حاکمیت» قواعد بازی‌های اجتماعی و اقتصادی را شکل می‌دهد. توان یک جامعه در ایجاد قراردادها، قدرت تنفیذ قرارداد و در نهایت توان حل و فصل مخاصمات، قواعد بازی را تشکیل داده و روابط اجتماعی و صیانت از منافع و حقوق شهروندان را تعریف و تنظیم می‌کنند. به عنوان مثال مساله مخالفت هنجارشکنانه بهمن‌ماه ۱۳۹۶ با بخشی از قانون جزای اسلامی، در قالب اعتراض به شکل پوشش بانوان را در این چارچوب این‌گونه می‌توان دید که هنجارشکنی اجتماعی در مرحله «وجود و پذیرش قرارداد» اجتماعی رخ داده است. این عدم توانایی جامعه در تنفیذ قانون به عنوان یک قرارداد اجتماعی، نیازمند سازوکاری برای حل و فصل مخاصمه است.

هرچه قرارداد اجتماعی حوزه اثر بزرگ‌تر، آثار دور دومی عمیق‌تر و ذی‌نفعان و کارگزاران بیشتری داشته باشد وضع و شکل‌گیری قواعد بازی در خصوص آن سخت‌تر خواهد بود. امروزه مسائل سیاستگذاری اقتصادی در کشور در مقایسه با ۵۰، ۲۵ یا حتی ۱۰ سال پیش غامض‌تر و پیچیده‌تر شده است. به عنوان مثال ضرورت تغییر نظام بودجه‌ریزی در کشور به سمت بودجه‌ریزی عملیاتی و پایدارسازی بدهی دولت امری پذیرفته‌شده در میان متخصصان اقتصادی است و راهکارها و نقشه‌راه‌های طراحی‌شده برای این روند در دسترس هستند. اما سوال این است که چرا این بسته‌های سیاستی دقیق در راهروهای دیوان‌سالاری کشور، پشت در اتاق مدیران یا در درگاه ورودی بازوهای اجرایی متوقف می‌مانند. بخشی از پاسخ در ناتوانی نظام حکمرانی در هر سه لایه ذکرشده خلاصه می‌شود. در چارچوب قواعد بازی، چنین تغییری مستلزم ایجاد قراردادهای اجتماعی جدید، تنفیذ آنها و تمهید سازوکارهای حل و فصل مخاصمات است. قراردادهای جدید اجتماعی به وسیله تصویب قوانین بالادستی و پذیرش عملیاتی این قوانین در قالب نظام‌های حسابداری متناسب و یکباره کردن استقلال سازمانی بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی، شکل می‌گیرد. وادار کردن دولت‌ها، مجلس و سایر ارکان حکومتی به شفافیت بیشتر، ایجاد ظرفیت‌های درون‌سازمانی و میان‌‌سازمانی برای بودجه‌ریزی بر اساس عملیات و نهایتاً تحلیل‌های بدهی دولت و ارزیابی‌های آثار هر عملیات مبتنی بر ایجاد بدهی در افق‌های زمانی میان‌مدت که می‌تواند طولانی‌تر از عمر دولت‌ها باشد، شروط تنفیذ این قرارداد هستند. افزایش قدرت حل و فصل مخاصمات، بر افزایش توانایی مجلسِ مستقل در پاسخگو کردن دولت برای تخطی از سازوکار ایجاد بدهی و بودجه‌ریزی عملیاتی استوار خواهد بود.1 دستیابی به هر یک از این سه بعد نیازمند افزایش ظرفیت‌های سازمانی نظیر هماهنگی غیر سلطه‌جویانه میان سازمان برنامه و بودجه، وزارت اقتصاد و بانک مرکزی مستقل است. تربیت متخصصان در بدنه دولت و مجلس و تغییرات ژرف در نگرش سیاستگذاران و کارشناسان منوط به استقرار نظام یادگیری جدید خواهد بود. در حالی که احساس استغنا در امر یادگیری و طول عمر نامطمئن نمایندگان بازده چنین سرمایه‌گذاری‌هایی در منابع انسانی را به شدت کاهش داده است. نهایتاً بدون تغییرات دومینووار در رفتارها و عملکرد افراد، نهادهای اجتماعی تعریف و بازتعریف نخواهند شد.

جابه‌جا کردن سنگ بزرگ کیفیت حکمرانی با نیروی کوچک خواستاران اصلاح، به اهرم‌هایی قدرتمند نظیر باورها و ترجیحات، مشروعیت و انگیزه‌ها نیازمند است. ناکارآمدی این اهرم‌ها به این معناست که گرچه آحاد اجتماعی مشروعیت را به دولت‌ها تفویض کرده‌اند اما باورها، ترجیحات و انگیزه‌ها چه در میان نخبگان و چه در میان شهروندان مشوق تغییر در قواعد بازی نیست. اهرم مشروعیت، پارادایمی است که مشخص می‌سازد که چه کسانی در فرآیند تصمیم‌سازی دخیل هستند و چه کسانی از این فرآیند کنار گذاشته می‌شوند. مشروعیت از مسیرهایی رسمی نظیر انتخابات، احراز صلاحیت در چارچوب قانون یا رفتارهای جمعی و آشکار در پیروی از مانیفست، پیام و شعار به دست می‌آید. نمودار ۱ نشان می‌دهد در ۴۰ سال گذشته میزان مشارکت شهروندان در فرآیند مشروعیت‌بخشی در چارچوب انتخابات افزایش یافته است. در حالی که همزمان سهم کمتری از جامعه، قدرت را به دولت منتخب تفویض کرده‌اند.

عوامل اثرگذار بر سیاستگذاری

پیش از آنکه به اهرم‌های باورها و ترجیحات و نظام‌های انگیزشی پرداخته شود، باید دید فرآیند عملیاتی سیاستگذاری از چه عواملی متاثر می‌شود. سه عامل چانه‌زنی نخبگان، مشارکت شهروندان و تاثیرات بین‌المللی، موتورهای محرکه تغییر به شمار می‌روند. چانه‌زنی نخبگان گستره‌ای وسیع از فعالیت‌های سیاستگذاران، لابی‌گری‌های سیاسی، تلاش‌های فعالان اقتصادی، موج‌های رسانه‌ای، جهت‌گیری‌های رهبران مذهبی تا تبلیغات و گفتمان‌سازی‌های ستارگان را دربر می‌گیرد. مشارکت شهروندان که تحت تاثیر احساس عاملیت یا به عبارت دیگر امید به اثرگذاری آنها قرار دارد، در قالب انتخابات‌ها و کمپین‌ها صورت می‌گیرد. در شرایطی که شهروندان از احساس عاملیت برخوردار باشند، مطالبه‌گری و نیاز نخبگان به کسب مشروعیت از آنها موجب می‌شود تا سیاستگذاران در صدد تامین منافع و تحقق باورهای گروه‌های بزرگ‌تری از شهروندان برآیند. این مشارکت می‌تواند از مسیرهای مدنی، مانند شرکت در انتخابات، تجمعات مصالحه‌آمیز، تشکیل سندیکا و نهادهای واسط دموکراسی صورت پذیرد. یا آنکه در قالب مبارزات منفی نظیر اعتصابات، اغتشاش و ناآرامی شکل گیرد. محرک سوم تغییر، تاثیرات بین‌المللی ا‌ست. تاثیرات بین‌المللی از نیاز برای تعامل با دنیای بیرون شکل می‌گیرد. الزامات تجاری مالی و حقوقی به همراه نیاز به وام‌های بین‌المللی و تامین امنیت، از جمله مسیرهایی هستند که از فضای برون‌مرزی بر نظام سیاستگذاری درون کشورها اثر می‌گذارد. به عنوان مثال نیاز به مبادلات مالی، شبکه مالی و بانکی کشورها را ملزم به پذیرفتن قواعد ناظر بر کاهش ریسک، مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم و پذیرفتن نظام‌های حسابداری استاندارد می‌کند. این قواعد الزام‌آور برای شفافیت از مسیر اشتراک ترازنامه بانک‌ها و بخش غیرمالی و همچنین اشتراک در ترازنامه دولت‌ها و شبکه بانکی در جامعه منتشر می‌شود و به مرور زمان قواعد جدیدی در زمینه تحمل ریسک و کیفیت مبادلات را در کشورها ایجاد می‌کند.

گلوگاه‌های ارتقای کیفیت حکمرانی

به نظر می‌رسد نظام انگیزشی، باورها و ترجیحات شهروندان و نخبگان از یک‌سو و شکل خاص تعامل با دنیا از سوی دیگر یکی از گلوگاه‌هایی است که عدم اصلاح شرایط موجود چه در وجه فضای سیاستگذاری و چه در وجه کیفیت حکمرانی را رقم زده است. در زمینه نگرش شهروندان به تصمیم‌سازان، آمارها نشان می‌دهد که 3 /69 درصد از افراد میزان موفقیت نهادها در اجرای وظایف نهادی را متوسط یا بیشتر ارزیابی می‌کنند.2 اما نگاهی فراتر به باورهای جامعه نشان می‌دهد که این برداشت از موفقیت نهادها بسیار نامتقارن است. به این معنا که به ازای هر ۱۰۰ نفر که اعمال حقوق مالکیت، به عنوان یکی از قراردادهای اجتماعی مهم را ناموفق می‌دانند تنها ۷۶ نفر نظری متفاوت دارند. این نسبت در زمینه نهاد بازار و دولت به اعداد 61 /52: ۱۰۰ و 25 /69: ۱۰۰ کاهش می‌یابد. به‌علاوه از سال ۱۳۹۴، اقشار مختلف با مساله عدم توانایی بازارهای مالی در بازپرداخت مطالبات خود مواجه‌اند. بخشی در قالب سپرده‌گذاران موسسات اعتباری و بخش دیگر مستمری‌بگیران صندوق‌های بازنشستگی. دولت به‌رغم مانور انتخاباتی بر روی مواردی نظیر بیمه سلامت همگانی، توان ادامه دادن به این قبیل طرح‌ها را مگر با اصلاح نظام نظارتی ندارد که این اصلاح با توجه به روند درآمد و هزینه با حذف افراد یا خدمات همراه خواهد بود. بنابراین رابطه مردم و حاکمیت و نهادهای اقتصادی دچار اعتمادزدایی شده است.

سوءاستفاده از ضعف‌های قواعد بازی

در سمت دیگر، نظام‌های انگیزشی و ترجیحات نخبگان وجود دارد. فعالان اقتصادی بخش خصوصی که عمدتاً از آنها انتظار تصمیم‌های عقلایی و مبتنی بر بهینه‌سازی‌های پایدار می‌رود در یک فرآیند یادگیری مستمر بوروکراتیک و درازمدت آموخته‌اند که چگونه از رانت‌ها و ضعف‌های قواعد بازی بهره‌مند شوند. در هر اصلاح ساختاری آنان از یک‌سو منتفع و از سوی دیگر متضررند. یادگیری جدید، بازارسازی و افزایش شفافیت صورت‌های مالی هزینه‌های آشکار و مستتر زیادی بر آنها تحمیل می‌کند. از منظر فردی با توجه به امکان پوشش ریسک‌های آینده، از مسیرهایی نظیر مهاجرت؛ نیز انگیزه‌های کافی برای پرداخت هزینه‌های مرتبط با تغییرات نهادی را ندارند. تصمیم بهینه آنها حفظ شرایط موجود و رقابت بیشتر بر سر حاشیه رانت‌هایی است که روزبه‌روز باریک‌تر خواهد شد. نظام‌های اقتصادی که بر شالوده توزیع مواهب و منابع بنا شده‌اند، چه در تجربه تاریخی و چه در مطالعات میان کشوری، صحنه اعتلای نظام‌های انگیزشی برای دستیابی بیشتر به رانت‌های توزیع بوده‌اند. تجربه تیولداری سنتی حاکم بر اروپا در فاصله فروپاشی قدرت امپراتوری رم تا قرون ۱۷ و ۱۸ شاهد مثالی تاریخی بر چنین نظامی است. توزیع زمین، آب، منابع طبیعی و فلزات گرانبها محل مناقشات و رقابت بوده است. در درون هر واحد زمین‌داری نیز، قراردادِ پذیرفتنِ اعمال سلطه از سوی زمین‌داران به وسیله نیروهای نظامی خصوصی و سیستم قضایی مبتنی بر انگیزه‌های درونی‌شده مذهبیِ رعایا تنفیذ می‌شده است. در عصر حاضر دسترسی نامتقارن به مواهب و منابع، چه از جنس منابع طبیعی، چه از جنس منابع مالی و اطلاعاتی در قالب رانت بازتعریف می‌شود.

حاشیه‌های سود سیاسی یا اقتصادی مبتنی بر رانت، یکی از بسترهای تولد نهادهای مخرب حکمرانی هستند. برخی مطالعات3 تا سال‌های ابتدایی هزاره سوم، شاخص‌های حکمرانی در کشورهای صادرکننده نفت را به نحو معناداری بدتر از کشورهای هم‌رده آنها در رشد ارزیابی می‌کنند.4 در کشورهای دارای منابع و دموکراتیک، شوک مثبت به درآمدهای ناشی از منابع با نسبتی بزرگ‌تر از یک به بازتوزیع‌های بودجه‌ای منتهی می‌شود. اثر آزمندی و یادگیری آحاد اقتصادی این مساله را به این شکل توضیح می‌دهد که در گام اول -که به اثر آزمندی5 شناخته می‌شود- گروه‌های سیاسی در سطح نخبگان در بازتوزیع رانت حاصل از صادرات منابع با یکدیگر به رقابت می‌پردازند. هرچه رانت موجود بیشتر باشد6، هزینه‌های چانه‌زنی، لابی‌گری و فساد در مقایسه با منفعت ناچیزتر خواهد بود. در نتیجه شاخص حکمرانی با افول روبه‌رو خواهد شد. از سوی دیگر شهروندان عادی یا رای‌دهندگان بالقوه یاد می‌گیرند که کمتر به دولت‌ها در صیانت از چنین حاشیه‌های درآمدی اطمینان کنند. در نتیجه در دوره‌های رونق، رای‌دهندگان به دریافت بلادرنگ و مستقیم عایدی حاصل از فروش منابع تمایل دارند. طی یک بازی تکرارشونده چنین فرآیندی منجر به تضعیف اعتماد عمومی در رابطه حاکمیت و مردم و مصرف مسرفانه منابع خواهد شد.

حفظ طولانی‌مدت نهادها، منجر به پایدار شدن آنها در قالب هنجارها، ارزش‌ها، نگرش‌ها و در یک کلام فرهنگ خواهد شد. فرهنگ را نسل‌ها از یکدیگر به ارث خواهند برد و تغییر آن بسیار دشوارتر از اعمال اصلاحات قانونی و نهادی خواهد بود. نگرش جامعه ما به مفاهیمی همچون فقر و غنا، نابرابری و یارانه نتیجه این حلقه‌های معیوب بوده است. نه‌تنها امروز بلکه از سال‌های قبل از انقلاب تا زمان حاضر، الگوی حاکم در برخورد با فقر و غنا و نابرابری، ناشی از برداشت غلط مبتنی بر ظلم یک‌سویه ظالمان در قالب صاحبان سرمایه، نظام‌های سیاسی یا نهادهایی نظیر شبکه بانکی بوده است. درحالی‌که به نظر می‌رسد توضیحات اقناعی بسیاری وجود دارد که سهم سوءتدبیر و سیاست‌های غلط در ایجاد و استمرار فقر، بسیار بیشتر از مولفه‌هایی است که به غارت منابع و استعمار نسبت داده می‌شود. اما از سوی دیگر نهادهای بازتوزیعی وسیع و توزیع غیرهدفمند و مداخلات در بازارهای مختلف نهاد پذیرفته‌شده اجتماعی و بخشی از نقش دولت تلقی می‌شوند. در نتیجه این فرآیند برابری در توزیع در مقابل برابری در فرصت‌ها به ارزش فرهنگی پایدار در جامعه بدل شده است که خود تشدیدکننده این حلقه معیوب خواهد بود.

در آغاز این متن از رنج مزمنی سخن گفته شده که کاهش نمی‌یابد مگر به تغییر در سبک زندگی اجتماعی. اما حقیقت این است که ما به این رنج خو گرفته‌ایم. خو گرفتن به ضعف حکمرانی مخاطرات آن را کاهش نمی‌دهد، تنها احتمال شوک‌های اجتماعی را مانند احتمال سکته برای فرد دیابتی افزایش می‌دهد. خو گرفتن به تورم مزمن، جهش‌های پیش‌بینی‌پذیر نرخ ارز، بیکاری جوانان، ترس از کم‌آبی و آلودگی محیط زیست پارادایم‌های زندگی اجتماعی ما را متاثر کرده است. این انس به رنج در حلقه‌ای معیوب خود را تشدید می‌کند. ضعف حکمرانی در وضع و تثبیت قواعد بازی، یادگیری بخشی از جامعه در انتفاع از این ضعف را به دنبال داشته است. در این فضای سیاستگذاری، چه از مسیر چانه‌زنی نخبگان و چه خواست شهروندان، الگوی مشارکت، حفظ وضع موجود و رقابت بر سر رانت‌های موجود بوده است. این رقابت نظام انگیزشی، باورها و رفتارهای متناسب با خود را ایجاد کرده است. افراد و گروه‌ها مایل به پیوستن به شفافیت بیشتر یا افزایش قدرت تنفیذ قراردادهای اجتماعی نیستند و نهایتاً بهره‌مندی از بهبود حل و فصل مخاصمات به بازی جمع صفر تبدیل شده است. این حلقه معیوب در نهایت به کاهش کیفیت بیش از پیش حکمرانی منجر خواهد شد. اما باید دانست این رنج اجتماعی یک سردرد مزمن نیست، این یک قاتل خاموش است.