بی‌اعتنا به دخل‌وخرج
چرا مجلس شورای اسلامی به مقوله کسری بودجه دولت بی‌توجه است؟
با وجود آثار زیانبار اقتصادی کسری بودجه (مانند بی‌ثباتی اقتصادی، تاثیر منفی بر رشد اقتصادی، اثرات توزیعی به ضرر دهک‌های پایینی جامعه و...) این سوال اساسی مطرح است که چرا مجلس شورای اسلامی نسبت به این مقوله بی‌تفاوت است. مجلس به مشکل کسری بودجه مطلقاً ورود نمی‌کند و در مورد دقت ارقام بودجه‌ای نیز با افزایش اعتبارات ردیف‌ها و دستگاه‌ها یا درآمدها، عدم تحقق منابع بودجه و کسری اعتبارات در سمت مصارف را تشدید می‌کند، به طوری‌که به‌طورمعمول لایحه تقدیمی دولت پس از تصویب بین 10 تا 20 درصد متورم‌تر می‌شود. مجلس به‌جز مسیر بودجه، در سایر اقدامات خود نیز یا از طریق ارائه طرح‌های عوام‌گرا (مانند طرح‌های اخیر «اختصاص کالابرگ برای کالاهای اساسی» یا «جهش تولید مسکن» در مجلس جدید) یا از طریق تصویب لوایح تورم‌زای دولت‌ها مانند هدفمندی یارانه‌ها و طرح تحول نظام سلامت یا عدم نظارت بر قوانین (مانند همین دو قانون گفته‌شده یا بودجه‌های سنواتی) بر تشدید شکاف منابع و مصارف دولت صحه می‌گذارد.
در دولتی که مطابق قرارداد اجتماعی تشکیل می‌شود هر فردی از افراد مکلف است از اراده عمومی که قانون نماینده آن است اطاعت کند. به موجب ماده 13 اعلامیه حقوق بشر و شهروندی «جهت حفظ اقتدار عمومی و تامین هزینه‌های اداری، قبول مشارکت عمومی اجتناب‌ناپذیر است. این مشارکت باید به‌طور عادلانه بین کلیه مردم به نسبت توانایی آنان انجام شود». در ضرورت تشخیص و تامین هزینه‌های امور عمومی ماده 14 اعلامیه حقوق بشر اشعار می‌دارد: «مردم حق دارند شخصاً یا به‌وسیله نمایندگان خود ضرورت تقبل سهم عمومی را احراز کرده، آزادانه به آن رضایت داده، مصرف آن را به دقت دنبال کرده و رقم، مأخذ، نحوه وصول و مدت آن را تعیین کنند.»
کسب حقوق نظارت بر مخارج دولت‌ها از سوی مردم و نمایندگان آنها ریشه‌های تاریخی داشته و گاه با مناقشات خونین و با فرازونشیب‌های زیاد همراه بوده است. در انگلستان دست‌یافتن نمایندگان مردم به حق نظارت بر وصول مالیات و نظارت بر مخارج دولت قدمتی حداقل 500ساله دارد. در این کشور با بالا گرفتن مناقشه بین جان و بارون‌ها در دهه‌های اول قرن 13 میلادی، سرانجام پادشاه این کشور مجبور شد که بپذیرد هیچ مالیاتی را بدون نظر شورای عمومی (پارلمان) بر مردم تحمیل نکند. مبارزه‌ها بین مردم و سلطنت ادامه داشت تا اینکه در سال 1689 و در زمان سلطنت ویلیام سوم در انگلستان اعلامیه‌ای با عنوان اعلامیه حقوق (Bill of Right) به تصویب رسید که بر اساس ماده (۱) آن «هیچ مقامی نمی‌تواند قوانین و اجرای آن را معلق بدارد مگر با رضایت مجلس» و به استناد ماده (۴) آن «بودجه پادشاه و دربار تحت‌نظر پارلمان قرار می‌گیرد»، به موجب این ماده «وصول پول از مردم برای مخارج دربار بدون اجازه مجلس ممنوع و غیرقانونی است». با تصویب و اجرای این سند، مردم انگلستان پس از چند قرن مبارزه موفق به اخذ بزرگ‌ترین حق یعنی حق تصویب مالیات شدند که این حق پایه حکومت مشروطه یعنی نظارت ملت بر اعمال دولت بود.
در فرانسه بین قرن پنجم تا اوایل قرن هفدهم میلادی، مجلس واقعی وجود ندارد. حکام و پادشاهان هنگام تعیین و اخذ مالیات ناچار به تشکیل مجالسی با شرکت فئودال‌ها و روحانیون برای گرفتن تاییدیه از آنها برای اخذ مالیات می‌شدند. منازعه بین نمایندگان مردم و حکومت به‌ویژه درباره نظارت مجلس بر هزینه‌ها و مخارج ادامه داشت تا اینکه این منازعه به موجب قانون 25 مارس 1817 و تصویب‌نامه اول سپتامبر 1827 خاتمه یافت و دخالت پارلمان در کلیه امور مالی بودجه تثبیت شد.
با وضع مالیات از طرف انگلستان در مستعمرات خود، آمریکا زیر بار این مالیات‌ها نرفت و سرانجام در سال 1774 در کنگره‌ای که در فیلادلفیا تشکیل شد و غالب شخصیت‌های بزرگ آمریکا مانند جرج واشنگتن در آن شرکت داشتند، اعلامیه‌ای منتشر و در آن اعلام شد که وضع مالیات از حقوق مسلم هیات‌های تقنینیه و نمایندگان ملت آمریکاست. در نهایت، مقاومت مردم در مقابل پرداخت مالیات و عوارض به تقویت حس استقلال‌طلبی ملت آمریکا منجر شد و در پی جنگ دو سال و نیمه‌ای با قشون مستعمراتی انگلستان و پیروزی در آن در 19 اکتبر 1781 موفق به کسب استقلال و ایجاد کشور ایالات متحده آمریکا شدند.
در اوایل قرن نوزدهم با کاهش مناطق تحت نفوذ ایران و جنگ‌های با روسیه (و انگلستان) هزینه‌های دولت به‌شدت افزایش پیدا کرد. در اواخر سلطنت فتحعلی‌شاه، عمدتاً بر اثر جنگ‌های طولانی و مصیبت‌بار با روسیه، ذخایر به اتمام رسید و کمبود فزاینده پول در کشور به وجود آمد. در پی شکست از روسیه، در ایالات ناآرامی‌هایی بروز کرد و دولت مرکزی گام‌به‌گام رو به ضعف رفت. درآمدها از ایالات به مرکز نمی‌رسید و کسری شدید بودجه احساس می‌شد. از سلطنت محمدشاه (۱۲27-۱۲13) به بعد بحران‌های مالی به دفعات رخ می‌داد. فشارهای مالیاتی بر کشاورزان و تجار همچنان ادامه داشت و ارزش پول ملی مدام در حال کاهش بود اما هیچ‌یک از اینها منجر به اعتراض جدی مردم نشد. در اوایل قرن بیستم جرقه‌های نهضت مشروطه با اعتراض تجار زده شد و سرانجام در سندی که بعدها به قانون اساسی معروف شد، مجلس پیشنهادی برای رفاه حال مردم و بهبودی دولت و مرجع نهایی تصمیم‌گیری درباره کلیه قوانین، مقررات، بودجه، قراردادها، وام‌ها، انحصارات و امتیازات تشکیل شد.
در دوره مشروطه برنامه اصلاح مالیه در دستور کار قرار گرفت. اصلاح و تقویت مبانی و منابع عایدات، صرفه‌جویی در مخارج و حذف هزینه‌های زائد از جمله برنامه‌های اصلاح مالیه بود. همزمان با برنامه‌های مزبور تهیه و تنظیم اولین سند بودجه دولت و پیشنهاد آن به مجلس شورای ملی نیز صورت گرفت که در سال 1286 به تصویب رسید. هرچند در سال‌های ابتدایی، صادرات نفت مبلغ قابل توجهی از بودجه دولت را تشکیل نمی‌داد اما از سال 1309 به بعد به تدریج عواید نفتی جزء مهمی از بودجه دولت محسوب می‌شد.
در دهه‌های اخیر موضوع انضباط مالی به یکی از مهم‌ترین مسائل کشورها و به‌ویژه قانونگذاران تبدیل شده است. به طوری که حتی در قانون اساسی برخی کشورها (مانند آلمان) یا قوانین منطقه‌ای (مانند معاهده ماستریخت یا پیمان ثبات اتحادیه پولی در اتحادیه اروپا) برای ایجاد بدهی عمومی و کسری بودجه دولت محدودیت وضع شده است.
در ایران به‌رغم اینکه فشارهای مالی بر مردم و کسری بودجه دولت ریشه اعتراضات در یکی دو قرن اخیر بوده است، اما در انتها این اعتراضات مانند آنچه در کشورهای اروپایی یا آمریکا اتفاق افتاد، به نتیجه مطلوب منتهی نشده است. به طوری که حداقل از زمان پهلوی دوم و با اوج گرفتن عواید نفتی و بلندپروازی‌های حکومت، کسری بودجه جزء ثابت بودجه‌های سالانه بوده است. کسری بودجه نه دغدغه کوتاه‌مدت سیاستگذاران (در زمان تقدیم لایحه بودجه) و نه دغدغه بلندمدت (تصویب قوانین محدودکننده کسری بودجه یا ایجاد بدهی) آنها بوده است.
شاید بتوان دو دلیل عمده برای این مساله برشمرد: 1- ورود نفت به بودجه دولت و 2- تعمیق نیافتن دموکراسی و تشکیل نشدن مجلسی از نمایندگان واقعی مردم. با همزمانی انقلاب مشروطه با اکتشاف نفت، و با احساس استقلال مالی از طرف دولت‌ها، بلندپروازی آنها و خرج بی‌محابای منابع عمومی نیز افزایش یافت. با اتکای حکومت به عواید نفتی که در برخی سال‌ها به بیش از 80 درصد بودجه نیز می‌رسید، اولاً با افق زمانی طولانی، دولت‌ها برنامه‌های بلندمدت مخارج توام با کسری طراحی می‌کردند و ثانیاً به دلیل احساس بی‌نیازی به مردم ضرورتی به کنترل مخارج و توازن بودجه دیده نمی‌شد. از طرف دیگر با تشکیل مجالس صوری و فرمایشی، نه نیازهای واقعی مردم به حاکمیت منتقل می‌شود و نه این مجالس (به عنوان موهبتی حکومتی) توان برهم زدن توازن موجود بین ذی‌نفعان بودجه را دارد زیرا وظیفه آنها حفظ وضع موجود است. از طرف دیگر موضوعاتی مانند کسری بودجه برای عموم مردم قابل لمس نیست زیرا آثار آن به طور مستقیم قابل مشاهده نیست، به‌ویژه اگر با طرح‌های عوام‌گرایی مانند پرداخت مستقیم پول یا ارزان نگه داشتن کالاها و خدمات همراه باشد.
