دولت و درک شفافیت
شفافیت چگونه به کاهش فساد منجر می‌شود؟
شفافیت را می‌توانیم به عنوان تولید و پردازش اطلاعات عمومی و دسترسی شهروندان به آن تعریف کنیم. این اطلاعات می‌تواند درباره برنامه‌ها، اقدامات و عملکرد دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و حتی شرکت‌های بزرگ باشد. هرچه دستگاه‌ها و افراد در دولت مهم‌تر باشند باید افشاسازی عمومی بیشتری از اطلاعات در مورد آن صورت گیرد.
شفافیت را می‌توانیم به عنوان تولید و پردازش اطلاعات عمومی و دسترسی شهروندان به آن تعریف کنیم. این اطلاعات می‌تواند درباره برنامه‌ها، اقدامات و عملکرد دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و حتی شرکت‌های بزرگ باشد. هرچه دستگاه‌ها و افراد در دولت مهم‌تر باشند باید افشاسازی عمومی بیشتری از اطلاعات در مورد آن صورت گیرد. دولت‌ها و سیاستمداران معمولاً تمایل چندانی برای افشای اطلاعات ندارند بنابراین تولید، پردازش و انتشار اطلاعات نه‌تنها توسط دولت‌ها بلکه بیشتر توسط اشخاص غیردولتی مانند روزنامه‌نگاران، محققان و گروه‌های جامعه مدنی انجام می‌گیرد. تکنولوژی‌های اطلاع‌رسانی و رسانه‌های جدید طی سال‌های اخیر اطلاعات بیشتری از بخش عمومی را پخش کرده‌اند. با این حال، میزان شفافیت و فساد در کشورها بسیار متفاوت است. شاخص ادراک فساد 2018 توسط موسسه بین‌المللی شفافیت، رتبه ایران را 138 در میان 180 کشور جهان گزارش کرده است.
شفافیت چگونه اندازه‌گیری می‌شود؟
البته هیچ شاخص جامع و منحصربه‌فردی درباره شفافیت وجود ندارد. بر اساس داده‌های جمع‌آوری‌شده توسط شبکه جهانی سازمان‌های جامعه مدنی که از سیاست‌های افشاسازی حمایت می‌کند، 99 کشور در سال 2014 قانون آزادی اطلاعات را تصویب کرده‌اند، در مقایسه با سال 2000 که تنها 29 کشور این قانون را تصویب کرده بودند. در ایران نیز «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» در سال 1388 تصویب شد و سامانه «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» راه‌اندازی شده است. هرچند وجود قانون، حق دسترسی به اطلاعات را تضمین نمی‌کند؛ اینکه شهروندان به‌موقع و مقرون‌به‌صرفه به اطلاعات دولتی دسترسی داشته باشند.
تلاش دیگری که برای اندازه‌گیری شفافیت دولت انجام شده، شاخص بودجه باز (OBI) موسسه همکاری بین‌المللی بودجه است که یک ارزیابی کارشناسانه دوسالانه از دسترسی، به موقع بودن و کیفیت اسناد بودجه دولت مرکزی است. اندازه‌گیری این شاخص از 59 کشور در سال 2006، که تازه محاسبه این شاخص شروع شده بود، به حدود 100 کشور در سال 2015 افزایش یافته است. شاخص بودجه باز برای کشورها یک نمره شفافیت در یک مقیاس 100 نمره‌ای تعیین می‌کند، با کمک مجموعه‌ای از پرسش‌های نظرسنجی، متمرکز بر اینکه آیا دولت برای عموم، دسترسی به موقع به اطلاعات موجود در هشت سند کلیدی بودجه مطابق با استانداردهای بین‌المللی را فراهم می‌کند. این رتبه‌بندی برای ایران هنوز انجام نشده است. یکی از جنبه‌های خاص شفافیت که در گفت‌وگوهای سیاسی بین‌المللی مورد تاکید است، افشای نحوه مدیریت درآمد حاصل از منابع طبیعی است. شاخص حکمرانی منابع (RGI) کیفیت حکمرانی در بخش‌های نفت، گاز و معادن را در 58 کشور اندازه‌گیری می‌کند. RGI با یک پرسش‌نامه که توسط محققان متخصص در صنایع استخراجی تکمیل می‌شود به کشورها نمره می‌دهد و آنها را رتبه‌بندی می‌کند. پرسش‌نامه برای ارزیابی کیفیت تنظیمات نهادی و قانونی، گزارش‌دهی فعالیت‌ها، ضمانت‌ها و کنترل‌های کیفی طراحی شده است. همچنین اطلاعات شرکت‌های دولتی، وجوه منابع طبیعی و انتقالات درآمدی بین دولت‌های پایین‌تر از سطح ملی را پوشش می‌دهد که کانال‌های مشترک برای جریان درآمدهای حاصل از منابع طبیعی است.
فقط دولت‌ها نیستند که اطلاعات در مورد اقدامات و عملکرد خودشان تهیه می‌کنند. سازمان‌های جامعه مدنی، بخش خصوصی، روزنامه‌نگاران جست‌وجوگر، محققان و سازمان‌های جهانی و توسعه بین‌المللی از فناوری‌های پیشرفته و روش‌های علمی استفاده می‌کنند تا به صورت مستقیم، اقدامات دولت را مشاهده کنند، داده‌های لازم را جمع‌آوری کنند و نتیجه‌گیری‌های مربوط به اقدامات دولت برای پیامدهای توسعه را ترسیم کنند؛ برای مثال، باسکاران، مین و اپال (2015) از داده‌های تصاویر ماهواره‌ای که توسط برنامه‌های ماهواره هواشناسی نیروی هوایی آمریکا تهیه شده بود، برای تولید اطلاعات جدید در مورد عملکرد دولت‌ها در رساندن برق به روستاها استفاده کرده‌اند و دریافتند که الگوهای رای‌دهی روستاها می‌تواند به طور معنی‌داری پیش‌بینی کند که کدام روستاها برق دریافت خواهند کرد.
شفافیت بودجه دولت در ایران چقدر است؟
در ایران طی سال‌های اخیر از نظر دسترسی به اسناد بودجه‌ای دولت و انتشار گزارش‌های آماری هم توسط بانک مرکزی و هم مرکز آمار ایران و انتشار صورت‌های مالی شرکت‌های عضو بورس و بانک‌ها، بهبود قابل ملاحظه‌ای دیده می‌شود. هرچند نواقص زیادی هنوز وجود دارد، مثلاً بررسی‌ها نشان می‌دهد سند بودجه فقط دو کلانشهر کشور به صورت متن کامل منتشر شده است.
اسناد بودجه‌ای دولت نیز از کیفیت مناسبی از نظر شفافیت برخوردار نیستند. برای مثال، در بودجه عمومی دولت، به مبلغ 478 هزار میلیارد تومان طبق لایحه بودجه 1398، مشخص نیست که 153 هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی دولت بر مبنای چه پیش‌بینی‌هایی از تورم و رشد اقتصادی تنظیم شده است و جزئیات این رقم برای فعالان اقتصادی مشخص نیست به ویژه در 25 هزار میلیارد تومان مالیات بر شرکت‌های غیردولتی یا 10 هزار میلیارد تومان مالیات بر مشاغل یا 49 هزار میلیارد تومان مالیات بر ارزش افزوده (به غیر از 14 هزار میلیارد تومان مالیات بر فرآورده‌ها و سیگار و...) یا در این بودجه شفاف نیست چقدر به بدهی دولت اضافه خواهد شد و دولت بابت این بدهی چقدر هزینه بهره باید بپردازد؟ یا در بودجه شفاف نمی‌شود هزینه پرسنلی دولت چقدر است، مقداری از ارقام آن در فصل جبران خدمات دولت قرار می‌گیرد (95 هزار میلیارد تومان) و مقداری دیگر بابت بیمه کارکنان دولت در فصل رفاه اجتماعی (122 هزار میلیارد تومان). در نتیجه، قابل شناسایی نیست که دولت چقدر بابت بخش آموزش و دفاع هزینه می‌کند و چقدر به بخش سلامت می‌پردازد.
در اسناد بودجه دولت ایران، جزئیات مولفه‌های تعیین‌کننده بودجه وظایف دولت مانند آموزش و سلامت شفاف نمی‌شود. به عبارتی، تعداد معلمان و پرسنل آموزش و پرورش و تعداد دانش‌آموزان در سطوح مختلف شفاف نمی‌شود. مشکل بزرگی که در شفافیت اسناد بودجه‌ای ایران وجود دارد این است که آمار تاریخی بودجه چه سمت درآمدها و چه سمت هزینه‌ها تولید و منتشر نمی‌شود. مثلاً در بودجه 1398 اطلاعات حداکثر برای سه سال، آن هم فقط در جدول شماره 6 و 7 بودجه وجود دارد. در حالی که همراه با اسناد بودجه‌ای دولت فدرال ایالات متحده آمریکا برای حدود 80 سال داده‌های تاریخی منتشر می‌شود آن هم به صورت اکسل.
با این حال، مهم‌ترین مشکل شفافیت بودجه‌ای در ایران این است که گزارش عملکرد بودجه یا تفریغ بودجه منتشر نمی‌شود. مصوبه بودجه به دلیل اینکه ماهیت پیش‌بینی دارد ارزش تحلیلی چندانی ندارد بلکه میزان تحقق بودجه از اهمیت زیادی برخوردار است.
فقط حدود پنج درصد از بودجه عمومی دولت ایران از نظر تقسیم استانی مشخص شده و منتشر می‌شود و مابقی بر اساس بعضاً روابط ناسالم نخست بین استان‌ها و سپس بین شهرستان‌ها توزیع می‌شود. این معضل در بودجه‌ریزی ایران سبب شده است تا چانه‌زنی‌های مخربی در تنظیم، تصویب و حتی اجرای بودجه بین مسوولان دولتی، مدیران ادارات و نمایندگان مجلس بروز کند. بنابراین، برخی نمایندگان مجلس با اهرم تهدید به سوال، تذکر و استیضاح وزیر تلاش می‌کنند تا سهم بیشتری از بودجه برای استان و شهرستان خود بگیرند.
رقمی حدود 70 هزار میلیارد تومان بودجه اختصاصی دستگاه‌های اجرایی و 50 هزار میلیارد تومان بودجه متفرقه در لایحه بودجه 1398 سبب شده است به دلیل ماهیت این دو قلم، شفافیت بودجه‌ای در کشور آسیب زیادی ببیند.
با وجود این، معضل اصلی این است که نه‌تنها عملکرد شرکت‌های دولتی به صورت عمومی منتشر نمی‌شود بلکه صورت‌های مالی حسابرسی‌شده بیش از 400 شرکت دولتی یا منتشر نمی‌شود یا به موقع منتشر نمی‌شود. برای مثال، صورت‌های مالی شرکت ملی نفت ایران محرمانه است و صورت‌های مالی بانک مرکزی به تازگی برای سال مالی 1395 منتشر شد.
این عدم شفافیت در شرکت‌های دولتی به شرکت‌های شبه‌دولتی مانند شرکت‌های زیرمجموعه سازمان تامین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری، بنیاد مستضعفان و سایر دستگاه‌های مشابه نیز قابل تعمیم است.
