تیر خلاص
تصمیم جدید شورای عالی هماهنگی اقتصادی به بازار پول چه سیگنالی می‌دهد؟
آن‌طور که در خبرها منعکس شده، اخیراً شورای عالی هماهنگی اقتصادی مجوز تضمین سپرده‌ها را به بانک مرکزی داده است. با توجه به اینکه جزئیات این خبر منتشر نشده است، نمی‌توانیم اظهارنظر جامعی در این باره داشته باشیم.
آن‌طور که در خبرها منعکس شده، اخیراً شورای عالی هماهنگی اقتصادی مجوز تضمین سپرده‌ها را به بانک مرکزی داده است. با توجه به اینکه جزئیات این خبر منتشر نشده است، نمی‌توانیم اظهارنظر جامعی در این باره داشته باشیم. به‌رغم این موضوع، نحوه خبررسانی این تصمیم را می‌توان آسیب‌شناسی کرد. این تصمیم در حالی در رسانه‌ها، عمومی شده است که جامعه علمی و حرفه‌ای اطلاع چندانی از این مقررات ندارند. در صورتی که تصویب قوانین و مقررات مربوط به بخش مالی در دنیا، روند کاملاً متفاوتی را طی می‌کنند. معمولاً روند رایج بدین شکل است که در مرحله نخست، پیش‌نویس مقررات تهیه می‌شود و سپس در یک فرآیند منظم، به نظرخواهی گذاشته می‌شود. در این مرحله نظرات گوناگون از جامعه علمی، حرفه‌ای، مصرف‌کنندگان و تمامی گروه‌های ذی‌نفع جمع‌آوری می‌شود. در انتهای فرآیند نیز تمامی بحث‌ها در دولت و پارلمان به تفصیل مورد بررسی قرار می‌گیرند و در نهایت، خروجی از برآیند این مراحل حاصل می‌شود. نتیجه چه خوب باشد چه بد، حداقل از شفافیت کافی برخوردار است و قابلیت اتکای نظری، حرفه‌ای و فنی دارد.
موضوع بعدی که باید بررسی شود، آسیب‌شناسی مساله ضمانت سپرده‌هاست. مساله‌ای که در دنیا سابقه‌ای طولانی دارد ولی در ایران ابتدا در دهه 1380 مطرح شد و در دهه 1390 منجر به تاسیس صندوق ضمانت سپرده‌ها شد و در سال‌های اخیر دارای اهمیت ویژه‌ای است. اینکه چرا ضمانت سپرده‌ها از ریل حرفه‌ای خود در ایران خارج شده است را باید در سابقه واکنش سیاستگذار در برابر موسسات بحران‌زده جست‌وجو کرد. می‌توان گفت خشت تاریخی این مساله در ایران، از ابتدا کج گذاشته شده است. مثلاً صندوق قرض‌الحسنه محمد رسول‌الله (ص) را در نظر بگیرید که در ابتدای دهه 80 دچار بحران شد یا ده‌ها مورد دیگر که در طول دو دهه اخیر لیست بلندی از موسسات بحران‌زده را به وجود آوردند. نکته جالب در مورد این موسسات آنجاست که دولت و بانک مرکزی نه‌تنها سپرده‌های آنها را تضمین نکرده بودند، بلکه بانک مرکزی حتی مجوز فعالیتی نیز برای آنها صادر نکرده بود. اما هنگامی که این صندوق‌ها دچار مشکل شدند، از منابع بانک مرکزی برای حل بحران استفاده شده است. با تسامح می‌توان گفت که این رویکرد، یک ضمانت ضمنی (و نه صریح) و خارج از قوانین ناظر بر بخش مالی اقتصاد و چارچوب‌های بانکداری مرکزی را در جامعه ما به وجود آورده است. جامعه شاهد این است که در دهه‌های گذشته، این ضمانت ضمنی در مقام عمل، ناجی سپرده‌ها شده است. طبق اعلام مسوولان رسمی تنها در دو سال اخیر، بیش از 35 هزار میلیارد تومان منابع بانک مرکزی برای حل و فصل بحران برآمده از موسسات غیرمجاز پرداخت شده است. همه اینها در حالی اتفاق افتاده که تاکنون تنها ضمانت ضمنی وجود داشته است. در شرایطی که ضمانت ضمنی وجود دارد، چنین مخاطراتی فضای اقتصاد کلان و منابع بانک مرکزی را تهدید می‌کند، حال اگر تضمین ضمنی تبدیل به تضمین صریح شود، در حقیقت کل ساختار نظری، حقوقی، حرفه‌ای، اقتصادی، مالی و روابط گروه‌های ذی‌نفع در بخش مالی، دچار یک تحول بنیادین در جهت منفی یا بهتر بگویم دچار انحطاط خواهند شد. چراکه وجود و قدرت ضمانت صریح، باعث ایجاد انگیزه شدید و بروز تمام‌عیار مخاطره اخلاقی یا کژمنشی می‌شود. این مساله تقریباً از طرف تمامی گروه‌های ذی‌نفع، چه توسط سپرده‌گذاران، چه تسهیلات‌گیرندگان، مدیران و سهامداران بانک‌ها، با تشدید فرآیند تضاد منافع و مخاطره اخلاقی به نفع دیگران و به ضرر بانک مرکزی و دولت تمام می‌شود. اما باید توجه داشت که در تحلیل نهایی، این دولت است که باید از بانک مرکزی حمایت کند. شاید یک سوال اساسی این باشد که چرا اگر دولت ملاحظه سیاسی و اجتماعی دارد، راساً سپرده‌ها را ضمانت نمی‌کند و چرا باید از بانک مرکزی و منابعش مایه بگذارد. منابعی که موجب مخاطرات و بی‌ثباتی شدید از طریق گسترش پایه پولی، گسترش نقدینگی و تشدید تورم، بی‌اعتمادی و به‌هم‌ریختن سازوکار بانکداری و بخش مالی در کشور می‌شوند. پرسش این است که چرا دولت این ملاحظات را در نظر نمی‌گیرد. چرا به جای اصلاحات به تداوم و تشدید سرکوب نظام بانکی و استفاده ناصواب از بانکداری دامن می‌زند.
آسیب‌شناسی صندوق ضمانت سپرده‌ها
اساساً چرا در بانکداری دنیا ضمانت سپرده‌ها انجام می‌شود و آستانه این ضمانت چقدر است؟ از اهداف اصلی بانکداری مرکزی مدرن حفظ ثبات بازار و همچنین حفظ حقوق مصرف‌کنندگان است. صندوق ضمانت سپرده‌ها از دهه 1930 میلادی در صنعت بانکداری دنیا، به عنوان ابزاری برای ثبات‌بخشی در بازار پول و اطمینان سپرده‌گذاران از محفوظ بودن سپرده‌های بانکی، رواج یافت. با توجه به عدم تقارن اطلاعاتی و ضعف تحلیل حرفه‌ای خیل عظیم سپرده‌گذاران ناشی (در مقام مصرف‌کننده خدمات سپرده بانک‌ها)، ضمانت سپرده‌ها برای مصرف‌کنندگان کوچک که قدرت حفاظت از خود در برابر نهادهای بزرگ بانکی را ندارند، تدبیری پیشینی و پسینی برای حفظ ثبات و حمایت از سپرده‌گذاران خُرد است. ذکر شد که فلسفه این رویکرد از مجرای حمایت از حقوق مصرف‌کننده و ارتقای ثبات مالی است؛ چراکه اطمینان دادن به سپرده‌گذاران و به‌خصوص سپرده‌گذاران خُرد از امنیت سپرده‌های خود در شبکه بانکی، نقش غیرقابل انکاری در ثبات‌بخشی به نظام مالی ایفا می‌کند. در سمت منابع بانک مرکزی، مصرف‌کنندگان خدمات عرضه سپرده در نظام بانکداری، سپرده‌گذاران هستند، که در سطح کلان به دو دسته تقسیم‌بندی می‌شوند: سپرده‌گذاران کوچک و بزرگ. گروه اول اطلاعات و توانایی‌های لازم برای تجزیه و تحلیل سلامت و پایداری بانک‌ها را ندارند، از این جهت برای رعایت منافع عمومی جامعه و جلوگیری از به هم ریختن محیط کسب‌وکار و اقتصاد در بحران‌ها، با سازوکار منظم و منقحی، سپرده‌های کوچک مورد تضمین قرار می‌گیرند. انتظار این است که گروه دوم، یعنی سپرده‌گذاران کلان به واسطه اثرگذاری قابل توجه بر ترازنامه‌های بانکی، رفتار مسوولانه‌تری در قبال سلامت ترازنامه بانک‌ها داشته باشند و در این باره ریسک اشتباه یا عدم نظارت کافی خود را بپذیرند. اختصاص منابع تضمینی به سپرده‌گذاران خرد، در عمل بیش از ۹۰ درصد از سپرده‌گذاران را پوشش می‌دهد و این چتر پوششی، احتمال بروز «رفتار توده‌ای» در شرایط ورشکستگی بانکی را به حداقل خواهد رساند. تعیین یک مرز بین سپرده‌گذار خرد و کلان، همچنین موجب می‌شود تا سپرده‌گذار کلان به دنبال سرمایه‌گذاری پرریسک در بانک‌های ناسالم برای کسب سود بیشتر نرود یا حداقل ریسک آن را بپذیرد. در حال حاضر سقف تضمین برای صندوق ضمانت سپرده در ایران معادل صد میلیون تومان در نظر گرفته شده است. این آستانه در اروپا معادل 10 هزار یورو است.
تضمین سپرده‌ها از محل منابعی است که برای صدور این تضمین‌ها از خود بانک‌ها جمع‌آوری شده است. ضمانت سپرده‌ها در ایران از طریق تاسیس صندوق ضمانت سپرده‌ها پیگیری شده است. تاسیس صندوق ضمانت سپرده‌ها در ایران به سال ۱۳۹۲ و الزام قانونی برنامه پنجم توسعه بازمی‌گردد. اما شواهد حاکی از این است که در سال‌های ابتدایی، این صندوق ناکارآمد و ناتوان بوده و حتی مقررات آن کاملاً اجرایی نشده است. مثلاً اینکه حق ضمانت‌ها توسط بانک‌های مربوطه در سال‌های اولیه اجرا، عمدتاً پرداخت نشده است. البته در سال‌های اخیر وضعیت صندوق ضمانت سپرده‌ها تا حدودی تقویت شده است اما به نظر می‌رسد، همچنان بنیه لازم را برای عمل به وظیفه ضمانتی خود ندارد که شورای عالی هماهنگی اقتصادی ضروری دیده است که مقررات جدیدی را وضع کند. چرا که اگر صندوق و فرآیند درستی وجود داشت و به درستی کار می‌کرد، طبیعتاً نباید نیازی به مقررات و ابلاغیه جدیدی می‌بود.
اما علت چیست؟ چرا این فرآیند برای نظام بانکی کشور به درستی کار نمی‌کند؟ می‌توان گفت این نقصان، ذیل ضعف کشور در حکمرانی و از جمله نهادسازی قرار می‌گیرد. به نظر یک مشکل کلی در نهادسازی، به‌خصوص در نهادهای مدرن اقتصادی وجود دارد. تقریباً در ساخت همه نهادهایی که از دنیا اقتباس شده، در درجه اول مشمول تغییرات زیادی شده‌اند تا احیاناً متناسب با شرایط داخلی کشور درآیند. گاهی این تغییرات به حدی بوده که نهاد اقتباس‌شده، کارکرد اولیه خود را از دست داده است. نمونه‌اش صندوق ثروت ملی است که در دنیا وجود دارد و نمونه‌هایش که در ایران عملی شده است، کارآمدی و کارکردی را که در دنیا داشته ندارد. حداقل 25 سال است که برای تاسیس صندوق ثروت ملی کار قانونی شده است، اما اکنون متاسفانه حتی نزدیک به حداقل کارکردهای شناخته‌شده و پذیرفته‌شده بین‌المللی در این رابطه هم نرسیده‌ایم. یک شاهد قوی در شکست این پدیده در ایران تغییرات پی‌درپی آن است که از تاسیس حساب ذخیره ارزی شروع شد و به صندوق ذخیره ارزی و نهایتاً صندوق توسعه ملی تغییر نام و ماهیت یافت. این تحولات عمدتاً منفی بود و قرینه‌ای بر عدم توفیق نهادهای ایجادشده است.
صندوق ضمانت سپرده‌ها نیز مشمول همین تجربه شده است. مهم‌ترین مشکل این صندوق، ایراد نهادی است. به نظر در نهادسازی، توانایی، آشنایی و قابلیت تئوریک و عملی لازم را نداریم. اگر در حد لازم هم توانایی وجود داشت، کفایت نمی‌کرد. زیرا اساساً پدیده‌های مربوط به بخش مالی همراه با بحران بی‌ثباتی هستند، چه رسد به اینکه بد هم متولد شوند و کفایت نظری و حرفه‌ای نداشته باشند. در نتیجه کارهایی هم که در زمینه تضمین سپرده‌ها انجام داده‌ایم، همانند صندوق ضمانت سپرده‌ها، به جنینی شباهت دارند که نطفه‌اش بد بسته شده و بد متولد می‌شود.
فرآیند ضمانت سپرده‌ها
کشورهای مختلفی در دنیا به منظور کاهش تاثیر بحران‌های بانکی بر اقتصاد از بیمه سپرده استفاده می‌کنند. در دنیا معمولاً موسساتی که مجوز دریافت سپرده از مردم دارند، باید طبق قانون عضو صندوق ضمانت سپرده‌ها باشند (در ایران نیز چنین است). بانک‌ها موظف هستند در قرارداد مالی خود با مشتری حد تضمین شدن سپرده‌های مشتریان را به اطلاع سپرده‌گذاران برسانند. متناسب با حجم سپرده‌هایی که مشمول این تضمین است، سالانه حق بیمه از سوی بانک به صندوق ضمانت سپرده‌ها پرداخت می‌شود و سپرده‌ها از این طریق بیمه می‌شوند. بر مبنای دستورالعمل بانک مرکزی ایران، بانک‌ها و موسسات اعتباری موظف به پرداخت حق عضویت سالانه مشخصی به صندوق ضمانت سپرده هستند. اما در بسیاری از کشورهای دیگر، حق عضویت سالانه با توجه به منطق هزینه و ریسک، برای هر بانک جداگانه و متناسب با ریسک ساختاری هر بانک تعیین می‌شود. این ریسک وابسته به نقدینگی دارایی‌های بانکی، نسبت بدهی و کارایی محیط کنترلی و مکانیسم کنترل داخلی بانک‌ها خواهد بود. اما در حال حاضر در ایران بانک‌ها هشت میلیارد تومان، موسسات اعتباری شش میلیارد تومان و بانک‌های قرض‌الحسنه یک میلیارد تومان حق عضویت ثابت می‌پردازند. حق عضویت دوم نیز متناسب با میزان سپرده‌های تحت تضمین هر بانک است.
در نهایت این حق بیمه‌ها اندوخته شده و هنگام بروز مشکل در موسسه مالی، با رعایت مقررات بسیار منضبط و مدون، این منابع صرف حل و فصل بحران خواهند شد. در این مرحله تنظیم‌گران یا رگولاتورها (بانک مرکزی، صندوق ضمانت سپرده‌ها و کلیه نهادهای تنظیم‌گر) به این نتیجه می‌رسند که برای موسسه دچار بحران، باید عملیات نجات و البته در محدوده مقررات انجام شود. البته امکان دارد شرکت‌های بیمه خصوصی هم در دنیا، انواع محصولات مالی (از جمله سپرده‌ها) را بیمه کنند که این خارج از الزامات قانونی است. این در واقع موضوع قرارداد بین اشخاص ثالث است که قانوناً مجاز است اما یک فرآیند حمایتی اجباری از طرف دولت، قانونگذار یا تنظیم‌گرهای مختلف نیست. عموم کشورها هم معمولاً از صندوق ضمانت سپرده دولتی به‌عنوان محور اصلی ثبات‌بخش در کنار بیمه‌های خصوصی استفاده می‌کنند. البته در اکثر کشورها حوزه فعالیت صندوق‌های ضمانت سپرده تنها به بحث ورشکستگی بانک‌ها محدود نمی‌شود. در واقع صندوق ضمانت سپرده در این کشورها می‌تواند هنگام بروز اختلال اقتصادی یک بانک وارد عمل شود و عملیات احیای بانک پیش از مرحله ورشکستگی را انجام می‌دهد. نظام تضمین سپرده‌ها با نظام احیا و فیصله (Recovery and Resolution) ارتباط تنگاتنگ دارد که موضوع این یادداشت نیست.
تبعات حرفه‌ای تصمیم جدید
تا جایی که قابل حدس است، شورای عالی هماهنگی اقتصادی در مصوبه اخیر خود به بانک مرکزی اجازه تضمین می‌دهد ولی این نهاد را مکلف نمی‌کند. در نگاه اول این‌طور به نظر می‌آید که هنگامی که وظیفه‌ای به بانک مرکزی سپرده می‌شود، از منابع بانک مرکزی برای انجام وظیفه استفاده شود. اگر این فرض اولیه به واقعیت تبدیل شود، باید گفت شورای عالی هماهنگی اقتصادی سیاست خطرناکی تصویب کرده است. در جامعه‌ای مانند جامعه ما که به‌رغم عدم مجوز برای برخی موسسات، دولت و بانک مرکزی مجبور به جبران زیان موسسات شده‌اند و از یک بحران اجتماعی سیاسی از این طریق جلوگیری شده است، می‌شود گفت که ضمانت ضمنی به شکل قوی وجود دارد. بنابر این تجربه و تاریخچه، تمامی ذی‌نفعان روی مساله حساب می‌کنند و به همین دلیل است که رفتار ذی‌نفعان از جمله مدیریت بانک‌ها، بی‌کیفیت، نازل و مشمول کژمنشی است. در چنین جامعه‌ای، ضمانت صریح همانند تیر خلاصی به کل فرآیند تئوریک و حرفه‌ای بانکداری است. اما موضوع مهم دیگر، نحوه اجرای این سیاست است. تجربه نشان داده که معمولاً در این موارد (که درگیر مسائل سیاسی اجتماعی می‌شویم)، تمام فرآیندهای حرفه‌ای، تئوریک و اقتصادی زیرپا گذاشته می‌شود. رسمی کردن این سیاست باعث می‌شود که در آینده در مورد بسیاری از مفاهیم از قبیل استقلال بانک مرکزی، هدف‌گذاری و قاعده‌مندی سیاست‌های پولی و امثال اینها، یا ثبات و سلامت نهادها و بازارهای مالی، رفتار اخلاقی و حرفه‌ای ذی‌نفعان بخش مالی اعم از سپرده‌گذار، سپرده‌پذیر، تسهیلات‌گیرنده، سهامداران، مدیریت و کل نظام حکمرانی این موسسات و حتی نظارت بانک مرکزی و تنظیم‌گری بخش مالی، انتظار کیفیت بسیار نازل‌تری را داشته باشیم.
شدت کارایی سیاست جدید
اما این تصمیم تا چه حد می‌تواند در برابر هراس بانکی موثر عمل کند؟ اگر به صورت صریح گفته شود که بانک مرکزی تمام سپرده‌های ریالی را تضمین می‌کند، همین‌طور که به طور صریح در طول یک سال اخیر در مورد سپرده‌های ارزی اعلام شد، دیگر جایی برای هراس بانکی وجود ندارد؛ در این حالت اگر سپرده‌گذاران با مشکلی از سوی بانک یا بانک‌ها مواجه شوند، این‌بار با حمایت و استناد قانونی برای وصول مطالبات خود در مقابل ساختمان بانک مرکزی صف می‌کشند. چراکه بانک مرکزی قانوناً متعهد است و اگر هم عمل نکند، حتی به صورت قضایی قابل پیگیری است. اما از طرف دیگر، این رویکرد اقتصاد و کشور را دچار مشکلات به مراتب بزرگ‌تری مانند مشکلات امثال کشورهای زیمبابوه و ونزوئلا خواهد کرد. در این حالت شیر حساب‌های بانک‌ها به دریای بیکران قدرت کیمیاگری و خلق اسکناس بانک مرکزی، متصل خواهد شد و نه با چاپ مکانیکی پول که هزینه‌هایی دارد، بلکه با نیروی الکتریسیته، صدها و هزاران میلیارد تومان در حساب‌ها می‌نشیند و پرداخت می‌شوند و با گسترش پایه پولی، کل اقتصاد را دچار مشکلات خیلی شدیدتری از آنچه تجربه کردیم، خواهد کرد.
راهکار جایگزین
اگر دولت و بانک مرکزی به دنبال حل مسائل نظام بانکی هستند، قطعاً باید به دنبال راه‌حل‌های ریشه‌ای و نه میانبر باشند. ابزارهایی که اکنون به عنوان راه‌حل شاهدش هستیم، مصداق نواختن شیپور از سمت گشادش است. اصلاحات نظام بانکی و بخش مالی اقتصاد، به فرآیندهای کاملاً معکوسی نسبت به آنچه می‌بینیم، نیاز دارند. در این موارد، بحث و گفت‌وگو و مطالعات زیادی در سال‌های گذشته انجام شده است اما دولت ثابت کرد که از این مسیر قصد عبور ندارد. تاکنون هیچ‌کدام از اجزای این مسیر کارشناسی مورد سیاستگذاری و تصمیم‌گیری قرار نگرفته است. باید ابزارهای این‌چنینی (همچون تضمین صریح سپرده‌ها) را کنار گذاشت؛ توصیه من این است که موسسات ناسالم و ناشایست مالی، موقتاً و با هدف بازسازی و واگذاری صحیح بعدی ملی شوند. در حقیقت باید برای دولت عاقل و خیرخواه (با امید به خیرخواهی و عقلانیت در دولت)، از ازدحام گروه‌های ذی‌نفعی که شاید تعدادشان خیلی کم باشد، جلوگیری شود. مثلاً در مورد گیرندگان تسهیلات، عدم بازپرداخت تسهیلات کلان است که فشار زیادی را به منابع بانک‌ها وارد می‌کند. فرآیند سیاسی و فساد و رانت در این زمینه‌ها پررنگ است. به همین دلیل باید از ازدحام مشکلات موجود در بخش بانکداری کاست تا این امکان برای دولت و بانک مرکزی مهیا شود که با فراغ بال بیشتر و تمرکز بر تعداد متغیرهای کمتری، حداقل برای یک دوره موقتی، جلو تخریب بیشتر و زیاندهی بیشتر موسسات مالی را بگیرند. پس از آن سیاستگذار با تدابیری، می‌تواند مجدداً موسسات را به سهامدارانی بفروشد و مدیریت را به مدیرانی بسپارد که صلاحیت لازم، هم به لحاظ اخلاقی و هم به لحاظ حرفه‌ای، برای مالکیت و مدیریت بانک را داشته باشند. اما راه‌هایی که اکنون طی می‌شود، جز افزایش هزینه و بی‌اعتمادی به دولت و سیاستگذار، بهره و میوه دیگری ندارد و شاید هم به صورت پیشرس، حتی بخش مالی را دچار تشدید بحران کند. چراکه می‌تواند این تصور را برای عده‌ای به وجود آورد که اتفاق ویژه‌ای در حال وقوع است که دولت و بانک مرکزی مجبور به تضمین کل سپرده‌ها شده‌اند. شاید اینکه بانک مرکزی به دنبال چنین مجوزی از شورای عالی هماهنگی است، خود موجب تشدید هراس و بی‌ثباتی مالی شود.
