اثرات جانبی نسخه تکراری ارز

نوسانات ارزی اخیر در کشور پیش‌درآمد تکرار یک سناریوی سیاستگذارانه برای ششمین‌بار در کشور شد. ستاد اقتصادی دولت با انکار ردپای عوامل اقتصادی در تحریک متغیر ارزی، این تحرکات را نشات‌گرفته از عوامل غیراقتصادی دانست. شاید به همین دلیل بود که دولت تصمیم گرفت با ایجاد محدودیت در خرید و فروش ارز این متغیر چموش را به بند بکشد. یکی از این محدودیت‌ها که اثر قابل توجهی بر فروش ارز حاصل از صادرات خواهد داشت، «پیمان‌سپاری ارزی» است که صادرکنندگان را ملزم به فروش ارز با قیمت مصوب به شبکه بانکی کشور کرده است. اقدامی که طی دوره‌های مختلف در ایران تکرار شده و در تامین اهداف مورد نظر سیاستگذاران چندان موفق نبوده است. برای درک بیشتر اثر این تصمیم بر بخش‌های مختلف اقتصاد به‌ویژه ارزآوران بخش خصوصی با «کمال سیدعلی» معاون ارزی پیشین بانک مرکزی و رئیس فعلی صندوق ضمانت صادرات به گفت‌وگو نشستیم. به عقیده این متخصص حوزه ارزی «پیمان‌سپاری ارزی» از یک‌سو با افزایش هزینه نهایی صادرکنندگان ارزآوری بخش خصوصی را تحت‌الشعاع سوء اثر قرار خواهد داد و از سوی دیگر باعث تبدیل بخشی از بازیگران صادرکننده به واردکننده کالا خواهد شد. افزون بر این محیط احتمالی شکل‌گرفته ضمن کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری خارجی در ایران ارقام ثبت‌شده در تراز تجارت غیرنفتی ایران را نیز غیرقابل اعتماد خواهد کرد. به عقیده این صاحب‌نظر حوزه ارزی اگرچه ممکن است برخی ایرادات به طرح دولت برای کنترل بازار ارز وارد باشد، اما به واسطه اثرگذاری متغیرهای سیاسی و امنیتی در تصمیم دولت ضمن ارائه نقدهای سازنده، باید این تصمیم را پذیرفت. تصمیمی که اگر زودتر اتخاذ می‌شد یا سیاستگذار در قالب آن نرخ نزدیک‌تری به نرخ بازار انتخاب می‌کرد با چالش‌ها و اصطکاک‌های کمتری همراه بود. با وجود این کماکان نیز سیاستگذار می‌تواند با اتخاذ استراتژی شکاف بین نرخ‌های لفظی موجود در بازار و نرخ ارز مصوب را کاهش دهد.

♦♦♦

 همان‌طور که می‌دانید سیاست پیمان‌سپاری ارزی دوباره در حال احیا شدن است. پس از تصمیم دولت مبنی بر ارائه ارز با نرخ مصوب، ضوابطی در مورد نحوه فروش ارز تعیین شد که در عمل صادرکنندگان را محدود به فروش ارز به بانک‌های عامل دولت می‌کرد، به نظر شما چرا پیمان‌سپاری ارزی بار دیگر وارد چرخه معاملات ارزی کشورمان شده است؟

برای روشن‌تر شدن بحث ابتدا باید پیش‌زمینه‌ای از موضوع را طرح کرد. پیمان‌سپاری ارزی در ایران برای نخستین‌بار در سال 1319 و در قالب «قانون انحصار تجارت خارجی» به اجرا گذاشته شد. این قانون که پیرو قانون «تعهد فروش اسعار خارجی» مصوب سال 1312 به تصویب رسیده بود، صادرکنندگان را ملزم می‌کرد که مطابق با قیمت اسعاری کالای صادرشده، ارز را به کمیسیون انحصار تحویل دهند. از آن زمان تاکنون این قانون طی بازه‌های زمانی مختلفی احیا شده و پس از مدتی کنار گذاشته شده است. این قانون در سال 1374 نیز برقرار شد تا اینکه در سال 1380 در کنار یکسان‌سازی نرخ ارز و حذف برخی از مقررات زائد در زمینه تجارت کالا، پیمان‌سپاری ارز نیز کنار گذاشته شد.

اطمینان از بازگشت ارز به کشور به‌خصوص در کشورهایی که از نرخ ارز به عنوان لنگر تورمی استفاده می‌کنند از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. این امر به‌خصوص در شرایط تنگنای ارزی که نشانه‌های آن در وضعیت فعلی اقتصاد ما نیز به چشم می‌خورد، بار دیگر موجب احیای پیمان‌سپاری ارزی شد. می‌توان گفت بازگشت ارز به چرخه معاملاتی کشورهای مختلف عموماً از دو مکانیسم حاصل می‌شود؛ در مکانیسم نخست که به مکانیسم تسلیم ارز (Surrounded) شناخته می‌شود سیاستگذار صادرکنندگان را ملزم به ارائه ارز با نرخ مصوب و دریافت مابه‌ازای ریالی آن می‌کند. اما در مکانیسم دوم (repatriate) سیاستگذار در تلاش است تا شرایطی را فراهم کند که تسویه ارز نه از راه پیمان‌سپاری که از طریق رصد کردن حساب صادرکنندگان صورت گیرد.

 در واقع در روش دوم تسویه ارز صادراتی لزوماً به منزله خروج سرمایه در نظر گرفته نمی‌شود چراکه نوعی بده‌بستان بین ورود و خروج ارز در نظر گرفته می‌شود و هدف سیاستگذار این است که این بده‌بستان ارزی را به نوعی تنظیم کند که میزان ارز قابل عرضه دچار فرسایش نشود.

 آیا به نظر شما توجیه مقامات درباره ریشه‌های غیراقتصادی نوسانات ارز طی ماه‌های اخیر بر اتخاذ این تصمیم که در ظاهر از منطق اقتصادی چندانی برخوردار نیست اثرگذار بوده است؟

به نظر می‌رسد که سیاستگذار با توجه به شرایط خاص موجود و حساسیت‌های سیاسی و امنیتی از یک‌سو و واهمه‌ای که از بار تورمی افزایش نرخ ارز نشات می‌گیرد در شرایط فعلی تصمیم گرفته است تا ضمن اعمال محدودیت در خرید و فروش ارز، تقاضای ارزی ضروری در کشور را با نرخی پایین‌تر از نرخ آزاد تامین کند. اگرچه ممکن است این اقدام در ظاهر منطق اقتصادی چندانی نداشته باشد، اما به هر حال در شرایط فعلی باید ضمن ارائه پیشنهادات و انتقادات سازنده کمک‌حال دولت در اجرای این سیاست باشیم. البته به نظر من بهتر بود دولت این کار را پیشتر و زمانی که نرخ دلار هنوز وارد فاز نوسان شدید نشده بود آغاز می‌کرد. افزون بر این به نظر من بهتر بود دولت نرخ مصوب را در سطح بالاتری انتخاب می‌کرد. با وجود این به نظر من نمی‌توان با قطعیت سیاست ارزی اخیر را اشتباه دانست. 

اگر مطابق گفته سیاستگذاران نقطه میخکوب ارز در یک فرآیند شناور مدیریت شده در جهت کاهش شکاف بین نرخ ارز مصوب و نرخ ارز در بازارهای غیررسمی حرکت کند، در این صورت بسیاری از آثار جانبی سوء سیاست تثبیت ارز در نرخ مصوب کمرنگ‌تر خواهد شد.

 این سیاست تاکنون حداقل در پنج مقطع زمانی مختلف در کشور اجرا شده است، اما تقریباً در تمامی موارد اهداف مورد نظر سیاستگذار حاصل نشده است. حتی در برخی از موارد که سیاستگذار در پی بازگرداندن نرخ ارز به چرخه معاملاتی کشور بوده است، محدودیت فروش ارز در قالب پیمان‌سپاری ارزی باعث افزایش دبی جریان ارز به بازارهای غیررسمی و حتی بازارهای خارج از کشور شده است. به نظر شما آیا الزاماتی وجود دارد که غافل ماندن سیاستگذار طی دوره‌های مختلف باعث گرفتن نتیجه معکوس از پیمان‌سپاری ارزی شده باشد؟

همان‌طور که پیشتر اشاره شد سیاستگذار می‌توانست چنین تصمیمی را در شرایط آرامش بازارها اتخاذ کند. حال که این اتفاق افتاده است سیاستگذار باید از این پس در مدیریت این نرخ مصوب حرفه‌ای عمل کند و اجازه ندهد شکاف گسترده‌ای بین نرخ مصوب و نرخ رایج در بازارهای آزاد ایجاد شود. بحث شناسایی و ساماندهی اطلاعاتی صادرکنندگان در کشور از مدت‌ها پیش مطرح بوده است، با ‌وجود این تاکنون اقدامی در این زمینه صورت نگرفته است. بدون شک در حضور یک سامانه جامع اطلاعاتی اطمینان از بازگشت نرخ ارز در کشور با موفقیت بیشتر و محدودیت کمتر امکان‌پذیر بود. این در حالی است که در شرایط فعلی تصمیم جدید دولت احتمالاً تا مدت‌ها بر صادرکنندگان اثر نامطلوبی خواهد داشت. چراکه در حال حاضر برخی از متغیرهای اثرگذار بر تصمیم‌گیری بنگاه‌های اقتصادی ارزآور در هاله‌ای از ابهام قرار دارند.

 آیا شما پیشنهاد خاصی برای ارائه به سیاستگذاران در زمینه طراحی مکانیسم اجرای پیمان‌سپاری ارزی دارید؟

بسیاری از مشکلاتی که به شکست سیاست‌های اینچنینی منجر می‌شود در شکاف بین نرخ مصوب و نرخ آزاد ریشه دوانده است. بنابراین سیاستگذار باید این شکاف را در استراتژی ارزی خود مدنظر قرار دهد. افزون بر این به نظر من اجرای این سیاست برای همه بخش‌های اقتصادی با پیچیدگی‌های فراوانی همراه خواهد بود. در چنین شرایطی می‌توان یک تقسیم‌بندی کلی صورت داد و در مرحله نخست صنایع بزرگ‌تری مانند پتروشیمی را ملزم به پیمان‌سپاری ارزی کرد چراکه اجرای این سیاست برای بخش‌هایی مانند هتلداری، گردشگری و ترانزیت با پیچیدگی اداری کمتری همراه است. بنابراین باید برای مدتی از صنایع بزرگ‌تر شروع کرد که هم امکان کنترل بیشتری دارند و هم با پیچیدگی کمتری همراه هستند.

 سیاستگذار در پیمان‌سپاری ارزی چه هدفی را دنبال می‌کند؟

برای داشتن تصویری درست از سود و زیان این سیاست می‌توان دلایل منتقدان پیمان‌سپاری ارزی در مقابل حامیان این سیاست در اتاق بازرگانی ایران در سال 1380 را باز برشمرد. 

بدون شک می‌توان گفت بین دلایل حامیان این طرح و سیاستگذاران تجانس قابل توجهی وجود دارد. یکی از دلایل حامیان پیمان‌سپاری این است که خلأ مکانیسم‌های اینچنینی در عمل پای افراد غیرحرفه‌ای را به جرگه صادرکنندگان باز خواهد کرد. چراکه در چنین شرایطی حتی ممکن است برخی از افراد تنها با هدف تبدیل ارزی صادرات انجام دهند. افزون بر این از نگاه سیاستگذاران و حامیان پیمان‌سپاری ارزی این اقدام با ایجاد امکان کنترل بازار ارز جلوی افزایش قیمت ناگهانی ارز و پیامد تورمی آن را خواهد گرفت و افزون بر این از ارزان‌فروشی (که در برخی از موارد ناشی از تکیه به رانت ارزی است) جلوگیری خواهد کرد.

 صادرکنندگان کشور را می‌توان سرسخت‌ترین مخالف پیمان‌سپاری ارزی دانست. به نظر شما کیفیت و کمیت اثر پیمان‌سپاری ارزی بر پیمان‌فروشان چه خواهد بود؟ آیا این سیاست بر توان تولیدی و قدرت رقابتی بنگاه‌های تولیدی فعال در کشور اثرگذار خواهد بود؟

همان‌طور که پیشتر اشاره شد، برای پاسخ به این سوال نیز می‌توان مطالب مطروحه در اتاق تهران در زمان بررسی طرح پیمان‌سپاری در سال 1380 را بازخوانی کرد. به عقیده منتقدان نیاز ارزی بخش‌های مختلف در نهایت باعث می‌شود که ارز صادراتی فروخته‌شده از طریق کانال‌های مختلف به چرخه معاملاتی کشور بازگردد. افزون بر این، این اقدام در عمل باعث ایجاد پیمان‌ فروش ارزی خواهد شد. از سوی دیگر با توجه به کاهش انگیزه تبادل کالایی از مجرای گمرکی در چنین شرایطی انگیزه قاچاق تقویت و این پدیده ناخوشایند در اقتصاد ایران پررنگ‌تر خواهد شد. یکی دیگر از اثرات پیمان‌سپاری تغییر ملاحظات و انگیزه‌های صادرکنندگان و واردکنندگان است. تغییر انگیزه‌ها در چنین شرایطی ممکن است صادرکننده را به واردکننده تغییر دهد چراکه واردکننده در عمل دلاری ارزان‌تر از نرخ دلار در بازار آزاد دریافت می‌کند اما صادرکننده باید ارز حاصل از فروش خود را با قیمتی کمتر از قیمت آزاد بفروشد. در نتیجه همزمان با افزایش انگیزه واردات، انگیزه صادرات کاهش خواهد یافت.

 یکی دیگر از اثرات پیمان‌سپاری ارزی افزایش هزینه بنگاه‌ها چه از جنس زمان و چه از جنس هزینه است. تعریف مراحل بوروکراتیک پیچیده‌ای چون اخذ وثایق و تضامنی لازم نیز در کار صادرکنندگان اخلال ایجاد خواهد کرد. به نظر من در شرایط فعلی محدودیت‌های لحاظ‌شده قدرت مانور صادرکنندگان را به میزان زیادی کاهش خواهد داد و چه‌بسا برخی از صادرکنندگان را به صراف ارز تبدیل کند. شاید بهتر بود که یک بازه زمانی (مثلاً شش‌ماهه) برای بازگشت ارز حاصل از صادرات در نظر گرفته می‌شد تا بخشی از اثرات سوء این تصمیم بر صادرکنندگان تعدیل شود. برای درک اثر پیمان‌سپاری بر توان صادراتی کشور می‌توان صعود صادرات کشور پس از برداشته شدن این محدودیت در ابتدای دهه 80 را از نظر گذراند. 

طی این سال‌ها صادرات غیرنفتی ایران برای سه سال در روند صعودی قرار گرفت که بخشی از آن ناشی از بین رفتن این قیود محدودکننده و بخشی از آن ناشی از خودکم‌اظهاری صادرکنندگان در دوره محدودیت ارزی بود. چراکه طی این دوره برخی از صادرکنندگان برای فرار از پیمان‌سپاری ارز آمارهای صادرات خود را در قالب اعداد کوچک‌تری انعکاس می‌دادند. عاملی که اعتبار ارقام ثبت‌شده در تراز تجاری کشور را نیز تحت تاثیر قرار داد. یکی دیگر از دلایل برشمرده‌شده برای مخالفت با پیمان‌سپاری ارزی اثر سوء این سیاست بر جذب سرمایه‌گذار خارجی از طریق افزایش هزینه‌های غیرمستقیمی مانند سفته و تضامین اخذشده است.

 به نظر شما آیا این‌بار هم اجرای این سیاست با شکست مواجه خواهد شد یا خیر؟

پیمان‌سپاری ارزی محدودیتی است که کارایی آن در بستر زمانی شکل می‌گیرد و به نظر من کنار رفتن آن در دوره‌های مختلف لزوماً نمی‌تواند به معنای شکست آن باشد. اتفاقاً به نظر من اگر سیاستگذار نیاز به اتخاذ چنین تصمیمی را حس می‌کرد باید زودتر و در شرایط کم‌تلاطم‌تری این تصمیم را می‌گرفت. این راهکار رفته‌رفته با بهبود اوضاع سیاسی و بین‌المللی ما و رفع تنگنای ارزی موضوعیت خود را از دست خواهد داد. بنابراین در شرایط فعلی که این تصمیم اتخاذ شده است باید همگی به سیاستگذار کمک کنیم تا اوضاع بازار ارز را سر و سامان دهد. البته سیاستگذار نیز باید به تدریج با تعریف ابزارهای مورد نیاز، از بازگشت نرخ ارز به کشور اطمینان پیدا کند، نه از طریق محدودیت‌هایی که آثار جانبی فراوانی بر ارزآوری بخش خصوصی دارد. 

آن‌ هم درحالی که بخش خصوصی قوی، با تقویت سمت مثبت ترازنامه تجاری از طریق افزایش دبی جریان ارز به کشور می‌تواند سایه واهمه فرار سرمایه از تصمیمات ارزی سیاستگذاران را تا حدود زیادی کمرنگ‌تر کند. سیاستگذاران باید به تدریج بستر و ابزار لازم برای گذار از موضع «تسلیم ارزی» به موضع «بازگشت ارز به چرخه معاملات ارزی» را فراهم کنند. این در حالی است که طی دوره‌های مختلف سیاست‌های مقطعی در حوزه ارزی مانند محدودیت در خریدوفروش ارز، به عنوان مسکنی موقت با کاهش احساس نیاز سیاستگذار به تشکیل مکانیسم اطلاعاتی برای رصد حساب ارزآوران بخش خصوصی، انگیزه‌های لازم برای ایجاد یک محیط شفاف اطلاعاتی برای رصد معاملات ارزی را از بین برده است. در نتیجه در یک چرخه تکراری، آزمون و خطای کوتاه‌مدت جایگزین یک برنامه بلندمدت برای کنترل و رصد خروج سرمایه از کشور شده است. 

از سوی دیگر سیاستگذاران در اجرای همین راه‌حل کوتاه‌مدت باید ملاحظاتی مانند تناسب بین نرخ ارز مصوب و نرخ‌های آزاد در بازارهای غیررسمی و کیفیت بخش‌های هدف پیمان‌سپاری را به نحوی تنظیم کنند که اقتصاد کشور بیش از اینکه تحت آثار سوء پیمان‌سپاری ارز قرار گیرد، به اهداف ترسیم‌شده در ذهن سیاستگذاران دست پیدا کند، اهدافی که به گواهی آزمون تاریخ معمولاً در سیبل پیامدهای این سیاست قرار نگرفته‌اند.