آزمون دوباره یک خطا

بابک صحراگرد: پس از تصمیم هیات دولت مبنی بر ارائه دلار با نرخ مصوب 4200‌تومانی، بار دیگر عبارت «پیمان‌سپاری ارزی» در فضای خبری کشور به تناوب شنیده می‌شود. اگرچه این لغت در ادبیات مقامات دولتی پس از ابلاغ ضوابط اجرایی ارز تک‌نرخی دیده نمی‌شود، اما به عقیده کارشناسان تصمیم جدید دولت مبنی بر نحوه بازگرداندن ارز حاصل از صادرات و تعیین قیمت مصوب برای ارز حاصل از صادرات درواقع تداعی‌کننده پیمان‌سپاری ارزی است که طی شش دهه گذشته در دوره‌های مختلف در کشور اجرا شده است. هدف از اجرای این سیاست در دوره‌های مختلف اطمینان از بازگشت ارز ناشی از صادرات به چرخه معاملات ارزی کشور است. اگرچه سیاستگذاران پیمان‌سپاری ارزی را پاسخی به معمای تنگنای ارزی می‌دانند اما تجربیات ناموفق داخلی و خارجی در به کارگیری این روش، در کنار آثار جانبی زیان‌بار این سیاست بر بخش ارزآور غیردولتی صادرکنندگان و کارشناسان را نسبت به مکانیسم تعریف‌شده برای بازگرداندن ارز صادراتی به چرخه معاملات ارزی کشور بدبین کرده است. اما سیاست پیمان‌سپاری ارزی چیست؟ چرا سیاستگذاران در شرایطی خاص تصمیم به اعمال محدودیت‌‌های این‌چنینی می‌گیرند و این محدودیت‌ها چه اثرات جانبی بر عملکرد ارزآوری بخش خصوصی خواهد داشت؟

پیمان‌سپاری ارزی چیست؟

با ابلاغ ضوابط تسویه ارز حاصل از صادرات و الزام صادرکنندگان به فروش ارز به شبکه بانکی با نرخ مصوب، بار دیگر مساله و آثار جانبی پیمان‌سپاری ارزی مورد توجه فعالان بخش خصوصی و تحلیلگران اقتصادی قرار گرفته ‌است. اگرچه معاون رئیس‌جمهور در ابلاغ تصمیم دولت مبنی بر تک‌نرخی شدن ارز به صورت مستقیم اشاره‌ای به پیمان‌سپاری ارزی نکرد اما به عقیده فعالان اقتصادی صحبت‌های اسحاق جهانگیری پس از جلسه ستاد اقتصادی دولت در مورد نرخ ارز به طور تلویحی حکایت از بازگشت پیمان‌سپاری ارزی به چرخه تسویه دلار حاصل از صادرات دارد. منظور از پیمان‌سپاری ارزی ایجاد محدودیت برای صادرکنندگان نسبت به فروش ارز به عامل تعیین‌شده از سوی سیاستگذار با نرخ مصوب دولتی است. سیاستی که طی نیم قرن اخیر عموماً در کشورهای سوسیالیستی مورد استفاده قرار می‌گرفت اما با به‌روزرسانی نظام ارزی در این کشورها و شکست در اهداف ترسیم‌شده، محدودیت‌‌های این‌چنینی به تدریج از ادبیات سیاستگذاران حذف شد. پیمان‌سپاری ارزی برای نخستین بار حدود 60 سال پیش در ایران به تصویب رسید. بر مبنای این قانون موسوم به «واگذاری معاملات ارزی به بانک ملی ایران» دولت وقت تمامی صادرکنندگان را موظف کرده بود تا ارز حاصل از صادرات خود را تنها به بانک ملی (به عنوان نماینده دولت) واگذار کنند. از آن زمان تاکنون و به خصوص در شرایط تنگنای ارزی محدودیت‌های این‌چنینی طی دوره‌های مختلف برای صادرکنندگان در دستور کار سیاستگذاران قرار گرفت، اما پس از یکسان‌سازی نرخ ارز در دهه 80 و ثبت وضعیت مناسب در تراز تجاری کشور در دوره اصلاحات قانون برون‌سپاری ارزی برای بیش از یک دهه کنار گذاشته شد. البته فرجام اجرای این قانون در دوره‌های مختلف نیز به‌گونه‌ای بوده است که سیاستگذار را پس از مدتی متوجه عدم کارایی این قانون کرده است.

توجیه سیاستگذارانه

پیمان‌سپاری ارزی را می‌توان محصول استراتژی مبتنی بر جایگزینی واردات دانست. از دهه 1950 به تدریج کشورهای سوسیالیستی آمریکای جنوبی که در تلاش بودند در تولید محصولات مختلف به «خودکفایی» برسند، برای نخستین بار از این سیاست استفاده کردند. به تدریج کشورهای دیگر مانند هندوستان و کره جنوبی نیز در مقاطعی از چنین سیاستی استفاده کردند و به نوعی شیوه اجرایی پیمان‌سپاری ارزی در ایران را می‌توان محصول تجربه این کشورها دانست. مهم‌ترین هدف سیاستگذار در چنین شرایطی بازگشت ارز حاصل از صادرات به چرخه معاملات ارزی است. دستیابی به این هدف نیز عموماً در قالب دو روش مختلف حاصل می‌شود؛ در روش نخست سیاستگذار به دنبال تعریف مکانیسمی برای اطمینان از بازگشت ارز صادراتی به کشور است اما در روش دوم سیاستگذار فعالان اقتصادی را ملزم به فروش ارز به عاملان بانکی با نرخ مصوب می‌کند. روشی که مدل اجراشده پیمان‌سپاری ارزی طی دوره‌های مختلف در ایران نیز هست. می‌توان گفت تعریف این چرخه محدود علتی جز واهمه سیاستگذار از کاهش عرضه ارز ندارد. اگر گستره زمانی ورود و خروج پیمان‌سپاری در معادلات ارزی با تحولات اقتصادی و سیاسی کشور در سال‌های اخیر تطبیق داده شود، تجانس قابل توجهی بین تصمیم سیاستگذاران مبنی بر محدود کردن چرخه تسویه ارز صادراتی و تحولات اثرگذار بر بازار ارز مشاهده خواهد شد. برای مثال این سیاست در دوران جنگ یا در دوران صعود قیمت ارز در دولت احمدی‌نژاد بیش از پیش مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفت در سوی مقابل نیز ثبت اعداد مثبت در تراز سرمایه کشور و یکسان‌سازی نرخ ارز در ابتدای دهه 1380 این واژه را برای حدود یک دهه از ضوابط تصویب‌شده در ایران حذف کرد. به نظر می‌رسد وجود احتمالات ناخوشایند در آینده برجام و پراصطکاک شدن روابط ایران با امارات به عنوان قطب خارجی تجارت ایران از یک‌سو و تحولات بازار ارز در سال جدید که با افزایش کم‌سابقه قیمت‌ها همراه بود مهم‌ترین دلیل سیاستگذار برای اعمال محدودیت این‌چنینی بر پیمان‌فروشان ارزی است.

اثرات جانبی تصمیم ارزی بر صادرات

به عقیده کارشناسان اجبار پیمان‌سپاری اقدامی ناگزیر در سیاست توزیع ارز با نرخ مصوب است. چراکه با توجه به اینکه دولت نرخ دلار را با ملاحظات تورمی در یک نقطه میخکوب کرده است می‌توان فرض کرد که در نبود این قید دولتی نرخ دلار در بازار آزاد با نرخ بیشتری مبادله می‌شد. بنابراین در چنین شرایطی و در نبود قیود حاکمیتی اعمال محدودیت در فروش ارز حاصل از صادرات، صادرکنندگان انگیزه‌ای برای فروش ارز صادراتی خود با نرخ مصوب نخواهند داشت. در نتیجه در صورت امکان ارز صادراتی خود را در بازار آزاد به فروش خواهند رساند یا ارز حاصل از فروش خود را به کشور باز نخواهند گرداند. بنابراین یکی از نخستین پیامدهای پیمان‌سپاری ارزی ایجاد و گسترش فساد و پنهانکاری در بین صادرکنندگان خواهد بود. افزون بر این رصد معاملات بازار در روزهای اخیر نشان می‌دهد که با وجود اعلام نرخ مصوب دولتی و محدودیت‌های خرید و فروش ارز کماکان دلار در بازار آزاد و شبه‌خیابانی با قیمتی بالاتر از قیمت مصوب عرضه می‌شود. بنابراین احتمال کم‌اظهاری و کاهش شفافیت در آمار ترازنامه بخش خصوصی کماکان به عنوان یک امکان بالقوه وجود دارد. از سوی دیگر تحمیل فروش ارز با نرخ ارز مصوب در عمل منجر به برهم خوردن محاسبات مبتنی بر قیمت تمام‌شده خواهد شد. بسیاری از هزینه‌های صادرکنندگان با نرخ دلار آزاد محاسبه می‌شوند یا بیش از قیمت مصوب تحت تاثیر قیمت دلار در بازار آزاد هستند، به این ترتیب صادرکنندگان قیمت نهایی کالای خود را بر حسب نرخ دلار در بازار آزاد محاسبه می‌کنند. حال این صادرکنندگان در عمل مجبورند سود حاصل از فروش خود را با نرخ دلار دولتی به دولت بفروشند. بنابراین تحمیل قیمت برای فروش ارز به معنی وجود دو قیمت دلاری یکی در سمت هزینه‌ها و یکی در سمت درآمدهاست. بنابراین چنین قیدی علاوه بر ایجاد انحراف و کاهش شفافیت در بخش خصوصی منجر به افزایش هزینه صادرات در مقابل کاهش درآمد آن خواهد شد. در حال حاضر بسیاری از مواد اولیه تولیدشده در داخل کشور نیز به قیمت جهانی در کشور به فروش می‌رسند بنابراین در حالی که بسیاری از صادرکنندگان تنها چند درصد از مواد موردنیاز خود را از طریق ارز با نرخ مصوب تامین می‌کنند، صرف نظر از شدت بهره‌مندی صادرکنندگان از سوبسید ارزی دولت، تمامی صادرکنندگان باید بر مبنای قیمت تمام‌شده محصولات خود، ارز به شبکه بانکی کشور تسلیم کنند. اقدامی که علاوه بر اعمال هزینه به شرکت‌های تولیدی برهم‌زننده اصل رقابت عادلانه نیز خواهد بود و در نهایت منجر به ایجاد سراشیبی در روند صادرات بخش غیرنفتی خواهد شد.

نکته جالب توجه این است که اگرچه هدف دولت از اجرای چنین سیاستی مهار متغیر ارزی در محدوده قیمت مصوب در شرایط پر‌نوسان ارزی است، اما همین شرایط پرنوسان، وجود قیمت‌های مختلف و وجود فرصت آربیتراژ دلایل کافی را برای متقاعد کردن صادرکنندگان به بازنگرداندن ارز به چرخه معاملات دولتی در اختیار می‌گذارد. بنابراین چه‌بسا هدف مورد نظر سیاستگذاران در جهتی کاملاً معکوس محقق شود. کما‌اینکه طی روزهای اخیر نیز برخی از شهرهای مرزی ایران دلار را با نرخی به مراتب بالاتر از نرخ اعلام‌شده از سوی بانک مرکزی ایران ارائه می‌دهند و در چنین شرایطی تنها در صورت ارائه مشوق‌های انگیزشی متقاعدکننده صادرکنندگان حاضر به بازگرداندن ارز حاصل از فروش خود به چرخه معاملات اقتصادی خواهند بود.

آلترناتیوی برای آزمون و خطای ارزی

اگرچه برون‌سپاری ارزی عموماً با هدف افزایش کنترل قیمتی بازار ارز می‌تواند در کوتاه‌مدت به عنوان مسکن برای مقابله با تلاطم ارزی در نظر گرفته شود، اما چنین قیودی دیر یا زود می‌تواند بخشی از معاملات ارزی را به بازارهای غیررسمی یا بازارهای برون‌مرزی سوق دهد. نکته جالب توجه این است که با وجود اجرای چندین‌باره قوانین این‌چنینی در کشور هنوز سیاستگذاران کشور نتوانسته‌اند بستری متشکل و شفاف برای انجام معاملات ارزی در کشور به عنوان نخستین گام رایج در مدیریت بازار ارز ایجاد کنند. الزامی که در صورت وجود می‌توانست کمک‌حال سیاستگذار در هدایت بازار ارز به سمت نرخ هدف آن‌ هم بدون دخالت در بازار باشد، نه اینکه دولت برای کنترل بازار ارز خود را به فعال‌ترین و شاید تنها بازیگر ارزی در کشور تبدیل کند. افزون بر این بستر شفاف اطلاعاتی، ایجاد بازار آتی ارز (که تجربیات مشابه آن در قالب خرید و فروش پیمان‌نامه ارزی در دهه 80 در کشور نیز وجود دارد) در عمل با ایجاد بستر برای کشف قیمت ارز و مشخص کردن مسیر آتی حرکت نرخ ارز در عمل دست محتکران ارزی و سوداگران را از ماهیگیری از دریای متلاطم ارزی کوتاه خواهد کرد. بررسی روند کنترل متغیر ارز در کشورهایی نظیر عربستان و کویت نیز نشان می‌دهد سیاستگذاران با استفاده از این روش و بدون مداخله مستقیم در بازار ارز و ایجاد محدودیت‌های قیمتی توانسته‌اند برای بیش از سه دهه نرخ ارز را در کشور خود در یک نقطه میخکوب کنند. این در حالی است که بازار آتی ارز در ایران تنها در دوران عصیان ارزی مورد توجه قرار می‌گیرد و با وجود گذشت بیش از یک‌سال از ایجاد سامانه آزمایشی معاملات ارزی در بورس کالا کماکان این ابزار نوسان‌گیر مورد بهره‌برداری سیاستگذاران قرار نگرفته است. راه‌اندازی چنین بازاری علاوه بر جایگزینی سیاست «کنترل قیمت بدون دخالت» به جای سیاست «خرید و فروش ارز با قیمت مصوب» می‌تواند بخش قابل توجهی از ریسک ناشی از ارز را برای تولیدکنندگان و صادرکنندگان پوشش دهد. این در حالی است که در نبود چنین مکانیسمی، اعلام نرخ مصوب برای متغیر ارزی در عمل منجر به گنگ‌تر شدن قیمت در محیط مبادلات ارزی خواهد شد. پیامدی که به روشنی در این ‌روزهای بازار ارز ایران قابل مشاهده است.

به عقیده کارشناسان سیاستگذاران در شرایط فعلی به جای اعمال محدودیت‌هایی مانند پیمان‌سپاری ارزی باید شرایطی را که باعث به وجود آمدن تنگنای ارزی این‌چنینی در کشور شده حل‌وفصل کنند؛ روایت‌های آماری نشان می‌دهد دولت‌ها در چهار دهه گذشته نه‌تنها بسترساز ارزآوری بخش خصوصی نبوده‌اند بلکه سیاست‌های مختلف تجاری طی این چهار دهه بخش خصوصی را به موجودی کم‌تحرک در معاملات ارزی تبدیل کرده است. سیاست‌های ارزی نیز به‌جای ایجاد مکانیسمی برای پوشش ریسک ارزی، فرساینده قدرت رقابتی و زاینده محیطی پر‌ابهام برای فعالیت بخش خصوصی ارزآور در کشور بوده است. افزون بر این از آنجا که بسیاری از مقامات دولتی ریشه نوسانات اخیر در نرخ ارز را ناشی از مولفه‌های سیاسی می‌دانند، باید دید که آیا سیاستگذار علاوه بر ایجاد محدودیت‌های این‌چنینی بر مسیر فعالیت اقتصادی، از راه‌حلی سیاسی برای کاهش احتمال تکرار روزهای پرنوسان دلار سود خواهد برد یا خیر؟ طی این چهار دهه اصطکاک دیپلماتیک کشور با بسیاری از کشورهای منطقه تشدید شده است. عاملی که طی همین ماه‌های اخیر نیز از کانال همسایه جنوبی کشور بر قیمت‌های مندرج در تابلوی صرافی‌ها مشخص شد، بنابراین سیاستگذاران باید با درک صحیح از درهم‌تنیدگی اقتصاد و دیپلماسی به الزامات سیاستگذاری تن دهند.