دام عوام‌زدگی

سیاستگذاری اقتصادی در ایران سال‌هاست با پدیده پوپولیسم دست‌وپنجه نرم می‌کند. دوره‌های سیاستگذاری پوپولیستی متعددی در ایران قابل شناسایی است و شاید بتوان گفت تقریباً تنها زمانی که با بحران مواجه شده‌ایم روح سیاستگذاری از پوپولیستی بودن عبور کرده است. در این میان دولت‌های متعددی محکوم به اجرای سیاست‌های پوپولیستی شده‌اند؛ سیاست‌هایی که در ادبیات اقتصادی از آنها با مشخصه «سیاست‌های انبساطی بدون در نظر گرفتن محدودیت منابع» یاد می‌شود.

اینکه چه کشورهایی خاستگاه سیاست‌های پوپولیستی هستند، دارای ادبیات اقتصادی گسترده‌ای است اما به طور معمول کشورهایی که دارای منبع طبیعی در اختیار دولت هستند و در کنار آن به لحاظ سیاسی از احزاب قدرتمندی برخوردار نیستند، از پتانسیل بالایی برای اجرای سیاست‌های پوپولیستی برخوردار هستند زیرا ماهیت سیاستگذاری پوپولیستی، انبساطی بودن است و سیاستگذار برای اجرای آن نیازمند منابع است. زمانی که منابع کافی در دسترس نباشد، امکان اجرای سیاست‌های پوپولیستی محدود می‌شود، برای همین است که یک دوره سیاستگذاری پوپولیستی معمولاً در زمان رونق آغاز می‌شود؛ رونقی که همراه با افزایش نابرابری در توزیع درآمد و فساد باشد. در کشورهای نفتی که درآمد نفت در اختیار دولت است، زمینه اجرای سیاست‌های پوپولیستی در زمان رونق بسیار فراهم است و از این‌رو است که کشور ما نیز به طور معمول پس از یک دوره رونق نفتی گرفتار اجرای سیاست‌های پوپولیستی می‌شود. در ادبیات اقتصادی چهار مرحله برای سیاستگذاری پوپولیستی عنوان می‌شود؛ مرحله اول که در آن سیاستگذار در تطابق کامل با نسخه خود قرار دارد، در این مرحله آثار اولیه سیاست‌ها نمایان شده و رشد اقتصادی بالایی تجربه می‌شود. مرحله دوم اولین علائم تنگنا آشکار می‌شود که در این مرحله شاخص‌هایی مانند افزایش تورم، کاهش رشد اقتصادی، کسری بودجه و... ظهور می‌کنند، از مرحله سوم با عنوان دوران تنگنا و سختی یاد می‌شود؛ مرحله‌ای که به طور معمول از مشخصه‌های بارز آن، تورم فزاینده، کاهش شدید ساخت‌وساز، کاهش شدید ارزش پول ملی و رکود اقتصادی است. مرحله چهارم عنوان سقوط و برکناری دولت نام گرفته است. این چهار مرحله که یک دوره سیاستگذاری پوپولیستی را تشکیل می‌دهد در بیشتر جوامعی که در آنها سیاستگذاری پوپولیستی صورت گرفته مشاهده شده است. در کشورهایی که به صورت ساختاری دچار سیاست‌های پوپولیستی هستند، همه ارکان سیاستگذاری مانند دولت، مجلس و بانک مرکزی و حتی سایر نهادها که در درجات بعدی حضور دارند، با ساختار پوپولیستی شکل گرفته و حتی در این جوامع مردم نیز از سیاستگذار سیاست‌های پوپولیستی را مطالبه می‌کنند. سیاستگذار در خصوص نتایج سیاست‌ها به مردم آگاهی نمی‌دهد و تنها امیدوار است که فاز سوم سیاستگذاری پوپولیستی را به تاخیر بیندازد (که از طریق استفاده بیشتر از منابع میسر است و هر چه منابع بیشتری در اختیار باشد فاز سوم به تاخیر می‌افتد) تا نابسامانی ایجادشده ناشی از سیاست‌های پوپولیستی در یک دوره سیاسی دیگر رخ دهد. بنابراین هرچه سیاستگذار پاسخگوتر باشد و هرچه امکان انتخابات حزبی بیشتر فراهم بوده و سیاستگذار به حزب وفادارتر باشد، امکان اجرای سیاست‌های پوپولیستی کمتر است.

از همین‌رو هرچند در کشورهای کمتر‌توسعه‌یافته و کشورهای در حال توسعه نفتی (که درآمد نفت در اختیار دولت است) دولت‌ها تمایل زیادی به اجرای سیاست‌های پوپولیستی دارند اما مشاهده عواقب اجرای این سیاست‌ها که در برخی موارد تا حدود زیادی برای سیاستگذار روشن است، می‌تواند تا حدی عامل بازدارنده در اجرای سیاست‌های پوپولیستی باشد. از همین‌رو است که در ایران نیز هرچند دولت‌ها تا حد زیادی علاقه‌مند به اجرای سیاست‌های پوپولیستی بوده‌اند اما آگاهی نسبی از نتایج اجرای این سیاست‌ها در برخی موارد توانسته از شدت اجرای سیاست‌ها بکاهد و برخی اصلاحات را در پی داشته باشد. اما در این میان سایر ارکان سیاستگذاری که کمتر در مظان اتهام قرار گرفته و نسبت به سیاست‌های اجرایی پاسخگویی کمتری دارند یا اصلاً پاسخگویی ندارند، تمایل بیشتری به اجرای سیاست‌های پوپولیستی دارند.

مجلس و پوپولیسم

مجلس به عنوان نهاد قانونگذار، یکی از نهادهایی است که به لحاظ ساختاری دارای ماهیت پوپولیستی بوده و از آنجا که متولی سیاست‌های اجرایی شناخته نمی‌شود و پاسخگویی در قبال سیاست‌های اجرایی ندارد، تمایل زیادی به تصویب قوانین و سیاست‌های پوپولیستی دارد. در کشور ما عوامل متعددی در جهت تقویت و تشویق مجلس به سمت سیاست‌های پوپولیستی وجود دارد که در زیر به برخی از آنها اشاره می‌شود:

1- شیوه انتخاب نمایندگان و ضعف انتخابات حزبی: در ایران احزاب قدرتمند سیاسی به معنای آنچه در کشورهای توسعه‌یافته شکل گرفته و دارای خط‌مشی سیاسی، اقتصادی و سیاستگذاری مشخصی است، وجود ندارد. از همین‌رو افراد به‌خصوص در شهرهای کوچک تنها به واسطه وعده‌های انتخاباتی از قبیل اختصاص بودجه بیشتر به حوزه انتخابیه، فراهم کردن امکاناتی مانند جاده، کارخانه و‌... انتخاب می‌شوند و پس از انتخاب شدن نیز عملکرد آنها در حوزه انتخابیه با خط‌کش بودجه اختصاص داده شده سنجیده می‌شود. از این‌رو است که نمایندگان منتخب به دنبال افزایش سهم (سیاست انبساطی بدون در نظر گرفتن محدودیت منابع) حوزه انتخابیه خود از کلیه سیاست‌های اجرایی هستند.

2- ضعف مکانیسم پاسخگویی: هرچند به طور کلی پاسخگویی در قبال پیامد سیاست‌های اجرایی در کشور ما ضعیف است اما این ضعف برای مجلس با قوت بیشتری برقرار است. مجلس همانند دولت و بانک مرکزی یک مقام پاسخگو ندارد و در حالی که حتی یک نماینده در فرآیند تصویب یک قانون در صحن علنی مجلس می‌تواند تاثیر بسزایی داشته باشد اما تقریباً هیچ پاسخگویی در قبال تصمیمات اخذ شده وجود نداشته و حتی خاستگاهی نیز در بین مردم وجود ندارد.

3- اختیارات زیاد نسبت به تخصص پایین: مجلس نسبت به سایر نهادهای سیاستگذار مانند هیات دولت یا نهادهایی مانند شورای عالی پول و اعتبار و... از دانش تخصصی پایین‌تری برخوردار است. نمایندگان مجلس با طیف گسترده‌ای از قوانین مواجه هستند که در بسیاری از موارد در خصوص قوانینی تصمیم می‌گیرند که فاصله زیادی با تخصص و دانش آنها دارد.

4- بازتاب رسانه‌ای اندک نقش مجلس در سیاست‌ها: به طور معمول مردم آگاهی اندکی از نتایج سیاست‌هایی که در مجلس به تصویب می‌رسند، دارند حتی در بیشتر موارد نمایندگان نیز از نتیجه اجرای سیاست‌ها آگاهی ندارند و در طرف مقابل نیز از سوی رسانه‌ها، مجلس متولی سیاست‌های اقتصادی اجراشده شناخته نمی‌شود.

مواردی را که در بالا به آنها اشاره شد شاید بتوان عمده‌ترین دلایل سیاستگذاری پوپولیستی در مجلس دانست. به‌خصوص مورد چهارم یعنی عدم آگاهی کافی از نتایج سیاست‌های اجراشده توسط مجلس توسط مردم، نمایندگان و حتی در برخی موارد کارشناسان اقتصادی و در نتیجه عدم بازتاب رسانه‌ای آن باعث شده است تا دست مجلس در تصویب سیاست‌های پوپولیستی تا حد زیادی باز باشد. به عنوان مثال هرچند بانک مرکزی و دولت متولی اصلی تورم شناخته می‌شوند اما نگاهی به قوانین تاثیرگذار بر تورم نشان می‌دهد که مجلس نیز در این زمینه نقش موثری داشته اما تاکنون نه‌تنها پاسخگویی در این زمینه نداشته بلکه از سوی مردم نیز مطالبه‌ای وجود نداشته است. در ادامه به برخی از مواردی که نقش مستقیم مجلس در تورم را نشان می‌دهد، اشاره خواهد شد.

مجلس و قوانین بودجه سنواتی

قوانین بودجه سنواتی از مهم‌ترین قوانینی هستند که در کشور به تصویب می‌رسند و نقش زیادی در متغیرهای اقتصادی کلان از جمله تورم و رشد اقتصادی دارند. این قوانین مهم که سند مالی دولت بوده و سیاست مالی دولت از طریق آن به اجرا گذاشته شده و هرسال دولت در خصوص مولفه‌های مربوط به آن مانند کسری بودجه، سهم بودجه عمرانی و جاری، میزان واگذاری دارایی مالی و... باید پاسخگو باشد، به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد و همواره در فرآیند تصویب دستخوش تغییرات گسترده‌ای می‌شود. شاید حجم تغییرات و میزان اثرگذاری آنها تا حد زیادی حتی برای کارشناسان نیز مبهم باشد. هر سال در فرآیند تصویب قوانین بودجه سنواتی علاوه بر جابه‌جایی منابع اختصاص یافته به دستگاه‌های مختلف که در مجلس شورای اسلامی صورت می‌گیرد یا تغییر در برخی اقدامات اصلاحی که در قالب تبصره‌های قانون بودجه قرار داده شده، بندها و تبصره‌هایی به لایحه بودجه اضافه می‌شود که نه‌تنها اثرات تورم‌زایی دارد بلکه شاید بتوان گفت یکی از عوامل اثرگذار بر شرایط بحران فعلی شبکه بانکی بوده است.

نتایج یک مطالعه پژوهشی در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در خصوص نقش مجلس در تورم مزمن و ساختاری اقتصاد ایران از طریق قوانین بودجه سنواتی، نشان می‌دهد که هرساله (از سال 1392 تا 1395 که دوره مورد بررسی در این مطالعه بوده است) در فرآیند تصویب قانون بودجه، حجم زیادی از تعهدات به بانک مرکزی و شبکه بانکی از سوی مجلس شورای اسلامی در قالب تبصره‌های قانون بودجه تحمیل شده است.

همچنین نکته دیگری که در این زمینه وجود داشته و از اهمیت بالایی برخوردار است، ایجاد نوعی ساختار در قوانین بودجه است به طوری که برخی از تبصره‌ها در سال اول توسط مجلس به لایحه بودجه اضافه شده اما از سال‌های بعد از ابتدا در لایحه بودجه قرار داده شده است. جدول زیر نتایج این بررسی را نشان می‌دهد. جدول 1 در چهار ستون تهیه شده است. هدف اصلی این جدول نشان دادن نقش مجلس در اضافه کردن بندها و تبصره‌های تورم‌زا به قانون بودجه در فرآیند تصویب به نحوی است که باعث ایجاد نوعی تکلیف دائمی برای دولت یا بانک‌ها شده است به طوری که با وجود آنکه بند مذکور در سال اول در لایحه بودجه وجود نداشته اما زمانی که توسط مجلس در فرآیند تصویب به قانون اضافه شده است، در سال‌های بعد از ابتدا توسط دولت در لایحه قرار گرفته است. در این جدول ستون اول شماره یا بند تبصره مورد نظر در قانون همان سال را نشان می‌دهد که توسط مجلس در فرآیند تصویب قانون به لایحه اضافه شده است. در ستون دوم متناظر آن بند در لایحه بودجه همان سال یا سال‌های قبل آورده شده که برای سه سال 1392 تا 1394، نشان داده شده است. این ستون نشان می‌دهد که تبصره یا بند تورم‌زای مورد نظر آیا در متن لایحه همان سال یا سال‌های قبل بوده است یا نه. اما ستون سوم بر همان نقش ساختارسازی تاکید دارد به طوری که نشان می‌دهد بندها و تبصره‌هایی که در سال‌های قبل به لایحه اضافه شده‌اند در سال‌های بعد از ابتدا در لایحه قرار گرفته‌اند. ستون چهارم طریقه اثرگذاری حکم قانونی مورد نظر بر تورم و ستون چهارم شرح مختصری از حکم را بیان می‌کند. برای درک بهتر موضوع، ردیف دوم از جدول 1 را در نظر بگیرید. این ردیف به بند «ز» تبصره «11»، قانون بودجه سال 1393 اشاره دارد که از ابتدا در لایحه بودجه سال 1393 وجود نداشته و در فرآیند تصویب به آن اضافه شده است. در این حکم قانونی بانک مرکزی مکلف شده است از منابع بانک مرکزی به بخش آب و کشاورزی تسهیلات اعطا کند. اعطای تسهیلات از منابع بانک مرکزی به معنای افزایش پایه پولی است که در نتیجه پیامدهای تورمی در پی دارد. نکته قابل توجه آنکه بر اساس ستون سوم از همین ردیف، با وجود آنکه این بند از ابتدا توسط دولت در لایحه بودجه سال 1393 قرار داده نشده بود اما اضافه شدن آن توسط مجلس به بودجه به نوعی تکلیف برای بانک مرکزی حتی برای سال‌های بعد تبدیل شده به طوری که در سال 1394 این حکم قانونی توسط دولت در قالب بند «ح» تبصره «11» در لایحه بودجه قرار داده شده است. این مثال، نقش قابل توجه مجلس در ایجاد و تقویت تورم مزمن در ایران را نشان می‌دهد این در حالی است که به ازای پایه پولی افزایش‌یافته و تورمی که در پی آن به وجود می‌آید، دولت و بانک مرکزی باید پاسخگو باشند و شاید بتوان گفت تصویب چنین حکم قانونی به‌هیچ‌وجه اعتبار مجلس را خدشه‌دار نخواهد کرد. در جدول 1 مثال‌های متعددی از این دست هست که نشان می‌دهد تمایل مجلس به اجرای سیاست‌های پوپولیستی با ویژگی و بارزه اصلی «سیاست‌های انبساطی بدون در نظر گرفتن محدودیت منابع» موجب تصویب احکام قانونی برای استفاده از منابع بانک مرکزی، منابع داخلی بانک‌ها و الزام بانک‌ها به بخشودگی و امهال بدهی‌ها و ... شده است. چنین احکام قانونی نه‌تنها به طور مستقیم تورم‌زا هستند بلکه نقش موثری در شرایط فعلی و بحران شبکه بانکی داشته‌اند. هرچند دولت و بانک‌ها مسوول اصلی بحران ناترازی در شبکه بانکی هستند اما بررسی‌های صورت‌گرفته در لوایح بودجه که در جدول خلاصه شده، نقش پررنگ مجلس در این باره را نشان می‌دهد که برخلاف دولت و بانک‌ها، کمتر به عنوان مقصر شناخته شده و کمتر پاسخگوی مصوبات خود بوده‌اند.

طرح منطقی کردن نرخ سود بانکی

طرح منطقی کردن نرخ سود بانکی که در سال 1385 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید نیز از جمله مواردی است که نقش موثر و مستقیم مجلس در فعالیت بانکداری را نشان می‌دهد. مجلس شورای اسلامی در سال 1385 همسو با سیاست‌های پوپولیستی موضوع کاهش نرخ سود بانکی را مطرح کرد تا منابع بانکی به قیمت ارزان در اختیار مردم و تولیدکنندگان قرار گیرد. این موضوع منجر به طرح منطقی کردن نرخ سود بانکی و کاهش انواع نرخ‌های سود بانکی تا سطحی کمتر از تورم شد که به‌شدت بر عملیات بانک‌ها تاثیرگذار بوده و به عنوان یکی از عوامل بحران فعلی بانکی که با تورم نیز گره خورده است، شناخته می‌شود. مثال‌های عنوان‌شده در بالا تنها دو مورد از موارد متعددی است که مجلس شورای اسلامی نقش مستقیم در تصویب آنها داشته و به دنبال آن این قوانین پیامدهای تورمی قابل توجهی در پی داشته است. در این میان قوانین بودجه سنواتی از اهمیت بالایی برخوردار هستند زیرا هر ساله به تصویب مجلس می‌رسند و حجم زیادی از منابع می‌تواند در این میان جابه‌جا شود. خروج از تله پوپولیسم در کشورهایی که دچار آن هستند، کار بسیار دشواری است. اما گام نخست و شاید بتوان گفت مهم‌ترین گام، آگاهی دادن به مردم در خصوص نوع سیاستگذاری پوپولیستی و عواقب آن است. تا زمانی که مطالبات مردم از سیاستگذاران، از جنس سیاست‌های پوپولیستی است، نهادهای سیاستگذار مانند دولت، بانک مرکزی و مجلس نیز تمایل به اجرای سیاست‌های پوپولیستی خواهند داشت.