سایه سنگین سیاست بر نظام بودجه‌ریزی

قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب شهریورماه 1366 مجلس شورای اسلامی، بودجه کل کشور را چنین تعریف کرده است: بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و متشکل از سه بخش به شرح زیر است:

1- بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:

الف- پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تامین اعتبار که مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل گرفته می‌شود.

ب- پیش‌بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی، می‌تواند در سال مربوط انجام دهد.

2- بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمد و دیگر منابع تامین اعتبار

3- بودجه موسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه کشور منظور می‌شوند.

بنابراین، از منظر تعریف بودجه در متون قانونی و حقوقی کشور، بودجه سندی است که دارای سه جنبه مالی، سیاسی و برنامه‌ای است. این برنامه، یک برنامه سیاسی است از آن جهت که اولاً، دخل و خرج‌های دولت (در اینجا با تعریف وسیع‌تر حاکمیت)، برای نیل به اهداف سیاستی مشخص است و ثانیاً، لازم است به تصویب مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان برسد که یقیناً، سوگیری‌های سیاسی این دو نهاد، علاوه بر نهاد دولت، بر آن موثر است، ضمن آنکه، ساختار اقتصاد سیاسی ایران به گونه‌ای است که نه دولت و نه مجلس، به تنهایی و حتی با تشریک‌مساعی با هم، قادر نیستند کلیه سوگیری‌های بودجه را تعیین کنند. به عبارت دیگر، ساختار قدرت سیاسی در ایران، به عنوان یک قید همواره در تدوین و تخصیص منابع بودجه‌ای، نقش اساسی را ایفا می‌کند.

این ‌رویکرد سیاسی، تقریباً در بودجه سالانه تمام کشورهای دنیا قابل مشاهده است اما از آنجا که دولت (حاکمیت) در ایران، نقش‌هایی فراتر از وظایف کلاسیک دولت‌های متعارف برای خود چه در قانون اساسی، چه در قوانین عادی و چه در ساختار سیاسی روابط منطقه‌ای و بین‌الملل تعریف کرده است، جنبه سیاسی بودجه و بودجه‌ریزی در ایران، به مراتب پررنگ‌تر از اغلب کشورهای دنیاست.

در ادامه، ردیف‌های بودجه‌ای بودجه سالانه کشور را با نگاه ویژه به بودجه سال 1396، واکاوی خواهیم کرد که البته بودجه را می‌توان از دو جنبه، یکی از منظر شکلی با تکیه بر ساختار اقتصاد ایران و دیگری از جنبه‌های سیاسی و نگاه حاکم بر وظایفی که دولت (حاکمیت) در ایران فراتر از وظایف دولت‌های کلاسیک، برای خود تعریف کرده است، بررسی و تحلیل کرد که در این نوشتار، صرفاً جنبه اول آن، از منظر اقتصاد سیاسی، بررسی شده است.

از نظر شکلی، بودجه کل کشور مشتمل بر دو بخش بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی است:

1- بودجه عمومی دولت حاوی درآمدها و هزینه‌های دولت (قوه مجریه، قوه مقننه، قوه قضائیه و سایر نهادهای عمومی غیردولتی) است.

2- بودجه شرکت‌های دولتی شامل درآمدها و مصارف شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌هاست.

از آنجا که اقتصاد ایران، یکی از بسته‌ترین و دولتی‌ترین اقتصادهای دنیاست، وجود ردیف‌های بودجه‌ای متناسب با این کارکرد، مانند بودجه شرکت‌های دولتی بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به آن، کاملاً عادی است به طوری که همواره نقش پررنگی را در کل بودجه ایفا می‌کند.

مطابق با لایحه بودجه تقدیمی دولت به مجلس در سال 1396، کل بودجه 10849 میلیارد ریال (معادل یک میلیون و 84 هزار میلیارد تومان) در دو بخش پیش‌گفته، که بخش اول آن شامل مصارف عمومی دولت (بودجه عمرانی دولت) و مصارف بودجه عمومی (بودجه جاری دولت) معادل 371 هزار میلیارد تومان و بخش دوم، شامل مصارف شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت است، معادل 756 هزار میلیارد تومان برآورد شده است که با کسر 43 هزار میلیارد تومان ارقامی که دو بار منظور شده‌اند، کل رقم بودجه، به 1084 هزار میلیارد تومان بالغ خواهد شد (با توجه به رقم تولید ناخالص داخلی ایران به قیمت جاری در سال 1395 که حدود 1200 تا 1300 میلیارد ریال برآورد می‌شود، بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی دولتی، حدود 60 تا 65 درصد از کل تولید ناخالص داخلی سال 1395 را شامل می‌شود که نشان از دخالت بسیار بالای دولت در اقتصاد است).

با احتساب این ارقام، بالغ بر 67 درصد از بودجه کل کشور در سال 1396، مانند سایر ادوار گذشته، در قالب بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، صرف می‌شود. بررسی ردیف‌های بودجه نشان می‌دهد منابع و مصارف این گروه یعنی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، کاملاً تراز در نظر گرفته شده است. به عبارت دیگر، ستون منابع و مصارف این گروه، کاملاً مساوی است. یعنی دولت از این ساختار، هیچ‌گونه اضافه یا کسری درآمدی را برای خود متصور نشده است!

راستی‌آزمایی این ادعای بزرگ، نیازمند یک بررسی دقیق و همه‌جانبه از تفریغ بودجه است که با یک مراجعه کوچک به عملکرد گذشته دولت، بطلان این ادعا نمایان خواهد شد چرا که دولت‌های گذشته در ایران، همواره به دلیل تراز نبودن دخل و خرج شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات دولتی، با استقراض و کسری بودجه، به تورم دامن زده‌اند.

اما بیایید تصور کنیم که این ادعا درست است. یعنی بودجه این بخش، تراز است. حال پرسش این است که وقتی تراز بنگاهداری دولت (حاکمیت) صفر است و هیچ‌گونه سود مالی از رهیافت مدیریت شرکت‌ها و بانک‌های دولتی، نصیب دولت نمی‌شود، اصرار بر مدیریت دولتی در اقتصاد ایران، چه مبنایی دارد؟ آیا کارایی و بهره‌وری مدیریت اقتصادی بخش و بنگاه‌های خصوصی کمتر از دولت است و دولت نگران آن است که با واگذاری تصدی‌گری خود در حوزه بنگاهداری به بخش خصوصی، سرمایه‌های ملی اتلاف خواهد شد، رشد اقتصادی کاهش خواهد یافت، سطح رفاه نسبی شهروندان، درآمد ملی، درآمدهای دولت و به طور کلی، بهره‌وری ملی کاهش خواهد یافت؟

عملکرد دولت‌ها و به ویژه دولت‌های رانتی نفتی در بیش از نیم قرن اخیر، نشان داده است که قطعاً چنین نگرانی وارد نیست و نه‌تنها عملکرد اقتصادی دولت‌ها بهتر از بخش خصوصی نبوده، بلکه این دخالت دولت در اقتصاد بوده که به اتلاف منابع، کاهش رشد اقتصادی، کاهش رفاه نسبی شهروندان و در کل، کاهش سطح تولید ناخالص داخلی، دامن زده است!

واقعیت آن است که دولت‌ها، از واگذاری اقتصادی به بخش خصوصی و نظام بازار واهمه دارند. این واهمه از آنجا ناشی می‌شود که نظام بازار یک نظام غیرمتمرکز کثرت‌گراست که عاملان اقتصادی در یک بازی ساختار‌نیافته اما هدفمند، در پی اهداف شخصی خود، بخش‌هایی از بازار را پوشش می‌دهند. این در حالی است که، سیاستمداران و نظام سیاسی، نه‌تنها علاقه‌ای به کثرت منابع قدرت ندارند، بلکه همواره در پی ایجاد تمرکز در تصمیم‌گیری هستند و از آنجا که نظام بازار به دلیل کثرت منابع قدرت خود، قادر است در بلندمدت نظام سیاسی را به چالش بکشد، این اقتصاد است که در گام نخست و به درجه اولی، باید تحت کنترل‌های متمرکز دولت قرار گیرد.

دولت‌های کنترل‌گر در اقتصاد، همواره مدعی هستند که چنبره و کنترل آنها بر گلوگاه‌های اصلی اقتصاد به دلیل حمایت از گروه‌های کم‌درآمد، کاهش فقر و گسترش عدالت اجتماعی است اما واقعیت‌های پیرامون و پژوهش‌های متعدد در گوشه و کنار دنیا نشان داده است که رشد اقتصادی حاصل از گسترش نظام غیرمتمرکز بازار، بسیار بیش از حمایت‌های دولتی مانند پرداخت‌های انتقالی، یارانه‌ها و قوانین (ظاهراً) حمایتی مانند قانون کار، در کاهش فقر و افزایش رفاه نسبی شهروندان موثر بوده است، به گونه‌ای که چنانچه دولت‌ها، تصدی‌گری خود را در حوزه اقتصاد، به حداقل ممکن برسانند و حتی اغلبِ این ساختارهای حمایتی را تعطیل کنند، سرریز منافع نظام بازار برای همان گروه مورد حمایت، قابل مقایسه با وضعیت حمایت‌گرایانه نیست. بنابراین، شعارهای عوام‌گرایانه و به مفهوم دقیق‌تر، عوام‌فریبانه دولت‌ها در بیان چنین ادعاهایی، با انگیزه مدیریت متمرکز و واهمه از ایجاد مراکز قدرت موازی ناشی از گسترش نظام بازار است و نه نیل به آنچه ادعا می‌شود. چرا که بنگاهداری دولتی بسیار ناکارآمد و زیان‌ده است و دولت ناچار است اغلب برای تامین هزینه‌های این بنگاه‌های غیرکارا، به استقراض و کسری بودجه متوسل شود که نتیجه تورم‌زای آن، در وهله اول، همان گروه به ظاهر مورد حمایت را، زمین‌گیر می‌کند.

وقتی وقت، هزینه و سرمایه چندین سازمان دولتی، وزارتخانه، مجلس و مراکز نظارتی برای تهیه و چانه‌زنی بر سر بودجه یک بانک یا بنگاه اقتصادی تلف می‌شود، چگونه می‌توان ادعا کرد کارایی دولتی که از منابع عمومی ارتزاق می‌کند و وظیفه ذاتی آن تنظیم روابط کلان در حوزه‌های مختلف است، بیش از یک بنگاه خصوصی است که ذاتاً در پی حداکثرسازی سود است؟ از این منظر، بودجه و نظام بودجه‌ریزی در ایران ابعاد سیاسی گسترده‌تری نسبت به کشورهایی که اقتصاد آنها بر مبنای نظام بازار شکل گرفته است، پیدا می‌کند.

سویه دیگری که در حوزه بودجه‌ریزی در ایران از منظر سیاسی قابل طرح است، مساله وجود گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ در ساختار تصمیم‌گیری‌های کلان است. اقتصاد ایران با غلبه‌ای که نفت بر آن دارد، یک اقتصاد توزیعی است و نه تولیدی. کیک اقتصاد ایران، مقدار مشخصی است که نفت پایه و اساس آن را تشکیل می‌دهد و دولت‌ها نیز خود را موظف می‌دانند تکه‌های آن را میان افراد و گروه‌های مختلف، در یک چارچوب سیاسی، تقسیم ‌کنند. در چنین ساختاری، گروه‌هایی که بتوانند هر چه بیشتر خود را به میزی که این کیک روی آن چیده شده (بخوانیم ساختار قدرت)، نزدیک‌تر کنند، سهم بیشتر و تکه بزرگ‌تری از کیک را نصیب خود می‌کنند. از این‌رو، درافتادن با گروه‌هایی که به دلایل مختلف، خود را به این میز سنجاق کرده‌اند، در دل هر دولتی، دلهره هراسناکی ایجاد می‌کند.

برخی از این گروه‌ها، طی ادوار گذشته توانسته‌اند با نزدیک کردن هر چه بیشتر خود به این میز، ریشه‌های پایگاه‌های قدرت مستحکمی برای خود ایجاد کنند و دولت‌ها نیز یکی پس از دیگری، یا قادر به کاهش قدرت این پایگاه‌ها نبوده‌اند یا این پایگاه‌ها به نوعی تحکیم‌کننده مناسبات درونی آنها با حاکمیت بوده‌اند که نتیجه نهایی از بر هم نهی این فرآیند، هراس دولت‌هاست از گلاویز شدن با آنها و ادامه روندی است که به گونه‌ای می‌توان آن را «چپاول قانونی» نام نهاد. بودجه‌ریزی در ایران؛ مهم‌ترین نماد ساختاری است که کمترین علاقه‌ای به تغییر ساختاری در روندهای غلط گذشته ندارد، چه دولت و چه سایر نهادهایی که پیرامون «میز قدرت» گرد هم آمده‌اند.

نمودار شماره 1، سهم امور ده‌گانه از بودجه سال 1396 کل کشور را در دو بخش منابع عمومی و اختصاصی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نشان می‌دهد. در بخش منابع عمومی و اختصاصی یا همان هزینه‌های جاری، دولت بالاترین سهم را به چهار بخش امور رفاه اجتماعی 29 درصد، آموزش و پژوهش 21 درصد، دفاعی و امنیتی 20 درصد و سلامت 19 درصد اختصاص داده که این امور چهارگانه در مجموع 89 درصد از کل بودجه عمومی دولت را تشکیل داده‌اند.

در عین حال، در بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا بودجه عمرانی، امور اقتصادی با 53 درصد و امور مسکن با 15 درصد مجموعاً 68 درصد از کل بودجه عمرانی کشور را به خود اختصاص داده‌اند. از این منظر و با توجه به سال پایانی دولت یازدهم، به نظر می‌رسد سوگیری سیاسی دولت در سال پایانی، دو موضوع را به شدت هدف قرار داده است. از یک‌سو، خدمات عمومی مانند رفاه و سلامت است که با در نظر گرفتن رقمی معادل 55 هزار میلیارد تومان برای این دو بخش، افزایش سطح رضایتمندی مردم به ویژه گروه‌های کم‌درآمد را هدف‌گذاری کرده است که می‌تواند جنبه‌های سیاسی تندی داشته باشد و از سوی دیگر، سهم 53‌درصدی از بودجه عمرانی برای امور اقتصادی است که به نظر می‌رسد با چنین رقمی (28 هزار میلیارد تومان)، دولت خود را برای اتمام بسیاری از پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام، آماده کرده است. سهم 15‌درصدی مسکن نیز تقریباً به طور کامل (حدود 95 درصد از آن) به دو فصل توسعه خدمات شهری، روستایی و عشایری و نیز آب و فاضلاب اختصاص یافته است که در نتیجه، به نظر می‌رسد دولت در زمینه اتمام پروژه پر‌سروصدای مسکن مهر، همچنان دست به عصا حرکت خواهد کرد.

نمودار شماره 2، سهم فصل‌های امور اقتصادی از بودجه کل این بخش را نشان می‌دهد که در آن، سه بخش حمل و نقل، کشاورزی و منابع طبیعی و منابع آب، حدود 78 درصد از کل بودجه این بخش را به خود اختصاص داده‌اند. این سوگیری، یک رویداد قابل توجه را نشان می‌دهد: 78 درصد از کل هزینه‌های عمرانی دولت در امور اقتصادی به سه بخش که اولی (حمل و نقل) یک کالای عمومی است و دو بخش دیگر یعنی کشاورزی و منابع آب، که اولی به دلیل نیاز به حمایت‌های دولت برای ادامه حیات، ضروری و قابل توجه به نظر می‌رسد و دومی یعنی منابع آب، که در شرایط بسیار بحرانی قرار گرفته است، اختصاص دارد. این سوگیری را شاید بتوان خوش‌یمن تلقی کرد که دولت قصد ندارد جایگزین بنگاه‌های خصوصی در حوزه‌های مختلف سرمایه‌گذاری شود. از سوی دیگر، حجم نسبتاً بالای فصل بازرگانی نشان از ادامه تمایل دولت به کنترل بازارها و خرده‌فروشی و نیز سیاست‌های تنظیم بازار دارد که با توجه به شرایط فعلی بازار که اقتصاد کشور هنوز از رکود خارج نشده اندکی نگران‌کننده است.

همچنین، سهم اندک 2 /1‌درصدی فصل ارتباطات و فناوری اطلاعات به دلیل نیاز شدید این بخش به توسعه زیرساخت‌ها و نیز سهم قابل توجه آن در رشد اقتصادی اغلب کشورهایی که در این حوزه سرمایه‌گذاری کرده‌اند، نشان می‌دهد دولت هنوز اهتمام کافی برای تبدیل کردن این بخش به یک بخش پیشرو در اقتصاد کشور، ندارد. هر چند نباید این موضوع را نادیده گرفت که پیشرفت صنعت ICT یک چالش عمیق برای حاکمیت است که تا رسیدن به یک نقطه اجماع در خصوص توسعه آن، نمی‌توان بیش از این انتظار داشت. قابل ذکر است که ارقام فوق، 83 درصد از کل بودجه دولت را تشکیل می‌دهند و 17 درصد مابقی نیز (حدود 59 هزار میلیارد تومان) به امور متفرقه سایر دستگاه‌ها اختصاص یافته است. در مجموع می‌توان چنین عنوان کرد که بودجه سال 1396، در ساختار همیشگی و عرفی بودجه‌ریزی دولتی ایران پس از انقلاب، تدوین و به مجلس ارجاع داده شده است. تنها مواردی را که می‌توان در این بودجه به فال نیک گرفت، اهتمام دولت به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و کالاهای عمومی و همچنین توجه به بحران ایجاد‌شده در منابع آب و نیز فصل مربوط به امور سلامت در بودجه عمرانی است. محیط زیست در این بودجه نیز کمترین سهم را به خود اختصاص داده است که با توجه به بحران‌های زیست‌محیطی به وجود آمده طی دو دهه اخیر، با مجموع 520 میلیارد تومان کل بودجه عمومی و عمرانی اختصاص یافته به آن، همچنان باید شاهد افزایش بحران در این حوزه باشیم. شاید زمان بسیار بیشتری نیاز است تا نظام بودجه‌ریزی ایران از چنبره سیاست، آن هم از نوع غیرمتعارف آن، رهایی یابد.