یک اشکال اصلی و چهار اشکال فرعی

بودجه مهم‌ترین ابزاری است که از طریق آن ماموریت‌های دولت صورت کمی به خود گرفته و طبق آن اولویت‌ها، زمان‌بندی و به‌طور کلی تعبیرهای عملیاتی ماموریت‌های دولت تعیین می‌شود. اطلاعات بودجه‌ای باید به‌گونه‌ای باشد که امکان پاسخگویی به سوالات زیر را فراهم کند:

1- دولت در تخصیص منابع عمومی کدام‌یک از وظایف خود را در اولویت قرار داده است؟

2- راهبرد (سیاست‌ها و روش‌های اجرایی) دولت برای انجام وظایف خود چیست؟ هزینه انجام هریک از آنها به چه میزان است و معیارهای دولت در سنجش یا ارزیابی راهبردها چیست؟

3- اهداف دولت از اجرای بودجه و انجام هزینه‌های عمومی چیست؟

در صورتی‌ که دولت اطلاعات مستندی ارائه دهد مجلس شورای اسلامی می‌تواند ضمن بررسی بودجه نسبت به اولویت‌بندی و نیازهای اعتباری و محصول تعهد‌شده از سوی دولت (نتایج) اعلام نظر کند. متاسفانه مستندات بودجه‌ای در ایران چنین اطلاعاتی را در اختیار قانونگذار قرار نمی‌دهد. این معضل بررسی بودجه را برای قانونگذار دشوار می‌کند. در ادامه به برخی از مهم‌ترین اشکالات لایحه بودجه می‌پردازیم.

اشکال اصلی

به نظر می‌رسد شیوه فعلی بودجه‌ریزی کشور (حداقل از نظر نگاه به عواید نفتی و طرح‌های عمرانی) ادامه شیوه بودجه‌ریزی از زمان برنامه هفت‌ساله دوم کشور در قبل از انقلاب باشد. در این برنامه طرح‌های عمرانی مانند احداث سدهای بزرگ، احداث راه‌آهن، راه‌های آسفالته، احداث فرودگاه و احداث کارخانه‌های بزرگ اجرا شد (و به نتیجه رسید). این شیوه تا به امروز ادامه داشته است. یعنی اگر در سال 1334 دغدغه کشور احداث فرودگاه و سد بوده، بعد از 60 سال هنوز هم احداث فرودگاه و سد دغدغه اصلی کشور است. آیا در این 60 سال نیازهای مردم تغییر نکرده؟ آیا راهبردهای توسعه تغییر نکرده؟ آیا همچنان سرمایه فیزیکی عامل رشد است؟ و ده‌ها سوال دیگر. وضعیت اقتصادی و اجتماعی کشور نشان می‌دهد شیوه فعلی بودجه‌ریزی کشور که از طریق آن بخش زیادی از منابع عمومی (به خصوص ثروت بین‌نسلی نفت) با ابزار بودجه توزیع می‌شود جوابگوی مشکلات نیست. جدای از مشکل اصلی بودجه‌ریزی، لایحه بودجه سال 1396 از نظر ساختار و ترکیب مشابه بودجه سال‌های قبل و حاوی برخی اشکالات است. در ادامه به برخی از مهم‌ترین اشکالات لایحه اشاره می‌شود.

اشکالات فرعی

1- جامعیت بودجه: لایحه بودجه جامعیت لازم را ندارد یعنی حاوی ارقام و اعدادی که ماهیت منابع عمومی را دارد، نیست. اعداد و موضوعات زیر در لایحه بودجه 96 منظور نشده است:

■ 50 میلیارد دلار فاینانس تبصره 3 بند (الف) لایحه

■پنج میلیارد دلار استقراض خارجی تبصره 3 بند (ب) لایحه

■ 50 هزار میلیارد ریال انتشار اسناد خزانه تبصره 5 بند (ح) لایحه

■ 48 هزار میلیارد تومان یارانه نقدی به مردم: تبصره 14 لایحه

■منابع شهرداری‌ها: به صورت پیوست جهت اطلاع و تصمیم‌گیری نمایندگان.به عنوان مثال اعتبارات عمرانی شهرداری‌ها در سال 1393 برابر 32 هزار میلیارد تومان و اعتبارات عمرانی دولت برابر 28 هزار میلیارد تومان بوده است.

■منابع نهادها و بنیادها به صورت پیوست جهت اطلاع و تصمیم‌گیری نمایندگان

■منابع صندوق‌های تامین اجتماعی به‌صورت پیوست جهت اطلاع و تصمیم‌گیری نمایندگان

■مصارف صندوق توسعه ملی

■منابع مناطق آزاد و ویژه.

2- باز بودن سقف بودجه: بودجه مصوب به معنی ارقام مصوبی است که در طی سال تغییر نمی‌کند مگر بر اساس لایحه اصلاح بودجه یا مجوزهای قانونی در راستای اصل انعطاف بودجه‌ای. در لایحه بودجه 1396 جلوی برخی ردیف‌ها عدد یک درج شده است. یعنی در طول سال هرچه محقق شد، به خزانه واریز و مصرف می‌شود. این به معنی باز بودن سقف بودجه است که هم با اصول بودجه‌ریزی مغایر و هم ناقض حقوق مجلس است. برخی از مثال‌ها به شرح زیر است:

■ 310407- تسویه‌حساب وام دریافتی از بانک مرکزی برای واردات فرآورده‌های نفتی (جمعی خرجی)

■ 310107- انتشار اوراق اسلامی جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید‌شده در سال 1396 که در تبصره‌ها تا 50 هزار میلیارد ریال برای آن پیش‌بینی کرده اما در جداول عدد یک برای آن درج شده است.

■ 210111- منابع موضوع بند ج تبصره 1 قانون بودجه سال 1396 کل کشور: یعنی اگر منابع نفتی محقق نشد از حساب ذخیره ارزی استفاده شود.
■ 160162- عوارض موضوع ماده 65 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) (20 درصد سهم سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور)

■جدول شماره 14 لایحه: بر اساس این جدول دولت می‌تواند ارقام جداول 7 یا 9 را به میزان 9 هزار میلیارد تومان کسر و به این جدول منتقل کند.

■تبصره 17 بند (ج)- در سال 1396 به دولت اجازه داده می‌شود حداکثر تا 10 هزار میلیارد تومان از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، تملک دارایی‌های مالی و ردیف‌های متفرقه این قانون را به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی متناسب با نیازهای بانک‌های مذکور در جهت تطبیق با استانداردهای بین‌المللی اختصاص دهد.

3- بودجه‌ریزی عملیاتی (یا مبتنی بر عملکرد)- به‌رغم تاکید قانون و تبلیغ این دولت (و دولت‌های قبل) در عملکردی کردن بودجه ساختار و شاکله بودجه هیچ شباهتی به بودجه عملکردی ندارد. مثال بارز آن ردیف‌های متفرقه است که در آن بیش از 300 ردیف متفرقه نزدیک به 20 درصد کل اعتبارات و 40 درصد اعتبارات عمرانی در ردیف‌های متفرقه متمرکز شده است. پیش‌بینی اعتبارات متفرقه در بودجه به معنای پیش‌بینی اعتباراتی بدون برنامه یا دستگاه متولی خاص است. این امر می‌تواند باعث تمرکز وجوه در دست مقامات یا دستگاه‌های خاصی (بدون نظارت کافی دستگاه‌های نظارتی) شود.

4- سیاست‌های کلی برنامه ششم و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی: صرف‌نظر از رابطه برنامه و بودجه که در کشور معنای چندانی ندارد، با نگاهی به لایحه بودجه درمی‌یابیم لایحه در مواردی با سیاست‌های کلی برنامه ششم و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مغایرت دارد. برخی از این موارد به شرح زیر است:

بند ۳-۱۰- سیاست‌های کلی برنامه ششم: «استقلال مصارف صندوق توسعه ملی از تکالیف بودجه‌ای و قوانین عادی.» اما در بند (د) تبصره (4) برداشت از صندوق 400 میلیون دلار خرید تجهیزات آزمایشگاه‌های تحقیقاتی دانشگاه‌ها مقرر شده که در سقف منابع و مصارف بودجه هم نیامده است.

بند 10 سیاست‌های کلی برنامه ششم: «تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن، از منبع تامین بودجه عمومی به «منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی» و دائمی شدن اساسنامه صندوق توسعه ملی با تنفیذ اساسنامه موجود و واریز سالانه ۳۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی و خالص صادرات گاز به صندوق توسعه ملی و افزایش حداقل دو واحد درصد سالیانه به آن.» اما در لایحه سهم صندوق 20 درصد در نظر گرفته شده است، مالیات‌ها حدود هشت درصد ولی عواید نفت 48 درصد افزایش یافته است. ضمن آنکه وابستگی به نفت از 25 درصد در قانون 1395 به 35 درصد در لایحه 96 افزایش یافته است.

بند ۱۴ سیاست‌های کلی برنامه ششم: «تحقق کامل هدفمندسازی یارانه‌ها در جهت افزایش تولید، اشتغال و بهره‌وری، کاهش شدت انرژی و ارتقای شاخص‌های عدالت اجتماعی.» اما در تبصره 14 لایحه صرفاً به رقم کل منابع اشاره شده بدون آنکه درباره تغییر سیاست‌ها سخنی گفته باشد.

بند ۱۶ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی: «صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور با تاکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقی‌سازی اندازه دولت و حذف دستگاه‌های موازی و غیرضرور و هزینه‌های زائد.» اما حداقل 49 ردیف-دستگاه فرعی ذیل دستگاه اصلی اضافه شده است.

بندهای 17 و 18 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز در جهت تاکید بر اصلاح نظام درآمدی دولت و تکیه بیشتر بر درآمدهای مالیاتی و افزایش سالانه سهم صندوق توسعه ملی است اما همان‌طور که در سطور بالا اشاره شده لایحه در جهت عکس این سیاست‌هاست.

البته لایحه بودجه اشکالات دیگری نیز دارد از جمله تعیین سیاست‌های پولی ضمن تعیین سیاست‌های مالی (تبصره 17 لایحه) یا مجوزهایی که بابت مصارف از سر جمع اعتبارات یا منابع درخواست شده است. البته لایحه بودجه نکات مثبت زیادی نیز دارد که مقامات دولتی تا حدودی به آنها اشاره کرده‌اند و نیازی به تکرار ما نیست.