انحلال و احیا یک نهاد

مخالفت با سازمان برنامه و بودجه فقط مربوط به دهه‌های 1370 و 1380 و سال‌های پس از انقلاب نیست. حتی قبل از انقلاب هم سازمان برنامه و بودجه مخالفان فراوانی در سطوح مختلف تصمیم‌گیری، قانونگذاری و اجرایی داشت. اصولاً مخالفت با نهاد برنامه‌ریزی، در سطح جامعه، سازمان، بنگاه اقتصادی و حتی خانوار هم به طور طبیعی وجود دارد. خصلت برنامه‌ریزی ایجاد نظم و انضباط، اولویت‌بندی اهداف، تصمیم‌گیری طبق مبانی علمی و فنی و ممانعت از خود‌محوری و هرج و مرج است. ایران در داشتن نهاد برنامه‌ریزی دارای سابقه‌ای طولانی است و تا زمان انحلال، سازمان برنامه منبعی غنی از تجربیات و دستاوردهای نظری و تجربی در حوزه‌های متنوع و رشته‌های مختلف علوم اجتماعی، اقتصادی، مالی و فنی و مهندسی بوده است، تجربیاتی که طی 60 سال از طریق تعاملات داخلی در بخش‌های مختلف فعالیت و ارتباط مستمر با مجامع بین‌المللی و نهاد‌های علمی و تخصصی معتبر جهان به مرور در سازمان ذخیره شده بود. شاید یکی از آخرین مدیرانی که با افتخار سازمان برنامه را صرفاً نهادی مستقر در چهار‌راه جریان اطلاعات، و کارشناسان آن را فقط مطلع به دلیل در معرض گردش جریان اطلاعات جامع کشور قرار داشتن می‌دانست و برای سازمان و اعضای آن هیچ توانایی و تحرکی قائل نبود، تصور نمی‌کرد که فقدان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی حتی تحقق اهداف مورد نظر از اجرای برنامه انحلال آن را هم میسر نخواهد کرد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی منحل و از چرخه فرآیند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کشور خارج شد و توانایی‌های علمی و تجربی آن طی سال‌های اخیر به شدت تحلیل رفت و در حال حاضر در وضعیتی صرفاً اداری و شنـاور در جریان‌هایی کـه توسط دستگاه‌ها و سازمان‌های متنوع و متعدد اداری دولتی و غیر‌دولتی ایجاد می‌شود، قرار گرفته است. تا‌کنون هیچ تشکیلات جدیدی برای سازمان طراحی نشده و در سه تا پنج سال گذشته به تناوب تشکیلات سازمان تغییر می‌کند. وظایف نهادهای داخلی سازمان تعریف نشده، سردر‌گمی در فرآیندهایی که چندین دهه کارکرد داشته‌اند، وجود دارد، جایگاه‌های سازمانی افراد مشخص نیست، کرسی‌های سازمان در شوراها، مجامع، دستگاه‌ها و مراجع مختلف تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری به شدت آسیب دیده است و ...
اگر تصمیم برای احیای نهاد‌های عالی برنامه‌ریزی کشور (با هر عنوان و نام)، به صورتی باشد که هم اشکالات و کمبود‌های گذشته وجود نداشته و هم این نهاد در جایگاه منطقی خود در ساختار کلان نظام اداری و اقتصادی قرار گیرد، لازم است نکات زیر مورد توجه باشد.
1- تصمیم نهایی برای انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (در سال 1384) نتیجه یک فرآیند میان‌مدت است. فروپاشی تدریجی سازمان از زمان ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور اداری و استخدامی کشور آغاز شد. ادغام مذکور صرفاً تجمیع دو سازمان با شرایط، اهداف، ماهیت، و ویژگی‌های متفاوت بود. همان‌گونه که تولید از طریق کارکرد صحیح عوامل کار و سرمایه پدید می‌آید و الگوی تولید هم متناسب با دانش فنی جامعه شکل می‌گیرد، در ادغام دو سازمان متولی منابع انسانی و سرمایه‌ها در سطح کلان هم، باید ترکیب صحیح آن دو عامل مد نظر قرار گیرد. سرمایه‌گذاری، توسعه، رشد، کارایی و بهره‌وری، رفاه و‌... محصولات کارکرد صحیح یک نظام کامل اقتصادی و اجتماعی است. نمی‌توان صرفاً بـرای انـجام تکلیف قانونی، دو سازمان با ماهیت‌های متفاوت را فقط در کنار یکدیگر تجمیع کرد، بدون آنکه کارکرد آنها مهندسی مجدد شود. با تحقق پدیده ادغام، نهاد جدیدی شکل می‌گیرد که باید اهداف گذشته را با‌صرفه‌تر و سریع‌تر محقق سازد ولی در تجمیع دو سازمان برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور این وضعیت محقق نشد.
پس از تجمیع دو سازمان امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه کشور، تضادها و تداخل‌های بسیاری پدید آمد. تضاد‌های ایجاد‌شده حتی در سطح فرهنگ رفتاری و سازمانی کارکنان هم مشهود بود. به دلیل آنکه برنامه مدون و از پیش‌تعیین‌شده‌ای برای ادغام وجود نداشت، بسیاری از فرآیند‌های داخلی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با اشکال و اخلال توام بود و پس از مدتی با انجام اصلاحات تشکیلاتی و شرح وظایف نهاد‌های داخلی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به ثبات نسبی دست یافت.
2- عدم تناسب اقتدار و اختیارات اداری و قانونی با توان علمی و تخصصی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، نقطه ضعف اساسی سازمان پس از ادغام بود. در حالی که طی سال‌های 1380 به بعد در مفاد قوانین و مقررات، اختیارات و مسوولیت‌های سازمان افزایش می‌یافت، توان و بنیه علمی و کارشناسی آن تحلیل می‌رفت. لزوم حضور قدرتمند تخصصی و علمی در مجامع مختلف، تدوین برنامه‌ها و سیاست‌های مناسب و منطقی برای کشور، ایفای نقش مطلوب کارشناس خبره برای قوای مجریه و مقننه، مستلزم حضور نیروی انسانی متخصص و کارآمد و وجود تجهیزات و سخت‌افزار‌های مدرن و پیشرفته و مهم‌تر از همه تدوین مفاد ماموریت و شرح وظیفه منطقی و سازگار با جایگاه و میزان انتظارات از سازمان در سطح نظام اداری کشور است.
3- درگیر کردن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در فرآیندها و سطوح فرو‌دست اجرایی، موجب روز‌مرگی و دور شدن سازمان از تفکر و عملکرد راهبردی است. طی سال‌های قبل که سابقه آن به قبل از پیروزی انقلاب اسلامی نیز باز‌می‌گردد، سازمان برنامه و بودجه و پس از آن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور درگیر فعالیت‌هایی شده که امکان انجام آن توسط دستگاه‌های اجرایی متعارف و مرتبط وجود داشته است. پالایش وظایف و ماموریت‌های سازمان و نهاد برنامه‌ریزی با اهداف ارتقای جایگاه آن در سطوح راهبردی در احیای سازمان بسیار ضروری است.
به نظر می‌رسد، بدون دلیل نبوده که نام اولیه نهاد عالی برنامه‌ریزی کشور «سازمان برنامه» بوده است. در طبقه‌بندی‌های نظام برنامه‌ریزی، اهداف و برنامه‌های راهبردی (استراتژیک)، اسناد بالادست، تدوین برنامه‌های میان‌مدت، کوتاه‌مدت و در سطوح خرد و عملیاتی است. عنوان سازمان برنامه نشان‌دهنده جایگاه راهبردی و بالادست نهاد برنامه‌ریزی نسبت به تمام دستگاه‌های اجرایی و بخش‌های دولتی و غیر‌دولتی است. مطالعه دستاوردها و اوضاع اقتصادی در دوران‌هایی که سازمان برنامه از شرایط و توانایی‌های مناسب برخوردار بوده و در تشکیلات سازمان اداری کشور هم جایگاه مناسب داشته، نشان می‌دهد کشور به موفقیت‌های قابل توجهی دست یافته است.
4- جمهوری اسلامی ایران اهداف و آرمان‌های بلند‌مرتبه و والایی را تعقیب می‌کند که سند چشم‌انداز 1404 تبلور 20 ساله آن است. برای تحقق اهداف سند چشم‌انداز، برنامه‌های میان‌مدت توسعه تدوین شده و می‌شود. در برنامه‌های توسعه، اصلاح نظام و تشکیلات دولت، شکل‌گیری دولت شایسته و کارآمد، کوچک و چابک که در اعمال حاکمیت کارایی داشته باشد، مهندسی و سازماندهی مجدد بخش‌های تصدی‌گری و نهاد‌های ذی‌ربط آن، ارتقای دانش فنی و کارایی فرآیند‌های تولید محصول در کشور و افزایش توانمندی آنها در تعامل با اقتصاد بین‌الملل، افزایش رفاه جامعه، توسعه کشور و... همواره مورد تاکید بوده است.
تحقق آرمان‌های کشور بدون وجود یک اتاق یا نهاد فکری پویا، قدرتمند و با‌صلاحیت و برخوردار از حمایت‌های بالای سیاسی و اداری و جایگاه مناسب (فرابخشی) که حرکت کشور را در راستای برنامه‌های نوشته‌شده، ارزیابی و رصد کند و در مواقع لازم هشدار‌های مورد نیاز برای اصلاح برنامه‌ها یا جهت‌گیری را داده و به عبارت ساده نقش مغز متفکر و علمی کشور را ایفا کند، امکان‌پذیر نیست.
5- هر جامعه‌ای، مبانی ارزشی مختص خود را دارد و رفتارها و جهت‌گیری‌های خود را در چارچوب آن قرار می‌دهد. رفتارها و کارکرد‌های جامعه اگر بدون ملحوظ کردن مبانی ارزشی باشد، سردرگمی و انحراف جامعه را از اهداف اصلی موجب می‌شود. همچنین اگر مبناها و منطق‌های علمی و فنی نیز در طراحی برنامه‌ها و سیاست‌ها و ساخت رفتارها و کارکردها مد نظر قرار نگیرد، اصول اساسی ثمر‌بخشی و کارایی محقق نمی‌شود. مبانی ارزشی هیچ‌گاه مبناها و منطق‌های علمی را انکار نمی‌کند و روابط علت و معلولی علمی و فنی نیز نمی‌توانند مبناهای ارزشی را خدشه‌دار کنند.
مشکل فکری طرفداران انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تلقی مغایرت ارزشی کارکرد‌های سازمان با مبانی مورد قبول و پذیرش جامعه بوده است. در حالی که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی یک مرکز تخصصی و علمی (فارغ از توانمندی آن) و جدا از جهت‌گیری‌های مرسوم سیاسی و جناحی بوده است. کارشناسان و مدیران سازمان، معتقد به مبانی ارزشی بوده‌اند و با این اعتقاد مبانی درست علمی و منطق پذیرفته‌شده فنی را در انجام وظایف خود در نظر می‌گرفته‌اند. به عبارت ساده، اعتقاد کارشناسان و مدیران سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به لزوم 100 درجه حرارت برای به نقطه جوش رسیدن آب در شرایط لازم و در هر جامعه‌ای با هر مبنا و الگوی ارزشی بوده است. در فرآیند به نقطه جوش یا انجماد رسیدن آب در هر جامعه‌ای تفاوتی بین دیندار و غیردیندار بودن آن وجود ندارد. طبیعی است که عوامل فعال در سازمان برنامه‌ریزی، دارای گرایش‌های سیاسی خاص هستند ولی در انجام فعالیت‌های تخصصی صرفاً اصول علمی و فنی را مد نظر قرار می‌دهند. در برآورد صحیح نرخ رشد اقتصاد در سال‌های برنامه، شناخت کامل و درست عوامل موثر و میزان تاثیر آنها بر تولید مد نظر قرار می‌گیرد، نه موفقیت یا شکست گروه یا حزب سیاسی.
در حالی که در برنامه چهارم توسعه کشور، معنا‌دار شدن تدریجی قیمت‌ها و اصلاح نظام پرداخت یارانه به طور برنامه‌ریزی‌شده، علمی و منطقی مد نظر قرار گرفته بود، همکاران و دوستان عوامل انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور با جهت‌گیری‌های صرفاً سیاسی و جناحی برنامه اصلاح نظام قیمت‌گذاری را حذف کردند. لکن قوانین و منطق پذیرفته‌شده علمی و فنی ایجاب کرد که چند سال بعد، نظام قیمت‌ها و یارانه‌ها به گونه‌ای دیگر و از نظر فنی، به مراتب ضعیف‌تر از آنچه در برنامه چهارم تدوین شده بود به اجرا در‌آید و نتیجه آن هم در حال حاضر کاملاً مشخص است.
6- مطالعه دقیق و تدوین نقشه راه مناسب برای تجدید حیات و کارکرد «نهاد برنامه‌ریزی» بسیار ضروری است. نگارنده این مطلب پس از گذشت دو سال از تصویب قانون اجرایی کردن سیاست‌های کلی اصل‌44 از یکی از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی که نقش موثری در تصویب قانون مذکور داشت، میزان تحقق و اثر‌بخشی اهداف قانون اجرایی کردن سیاست‌های کلی اصل‌44 را جویا شد. پاسخ نماینده مزبور عدم تحقق کامل اهداف آن به دلیل جایگاه و ضعف متولیان اجرایی بود. اجرای برخی فعالیت‌ها را باید به نهاد «برنامه‌ریزی» که از جایگاه بالاتری نسبت به دستگاه‌های اجرایی برخوردار است، سپرد تا اقتدار لازم برای رسیدن به اهداف و برنامه‌ها میسر شود و متقابلاً نباید وظایفی را به سازمان برنامه‌ریزی داد که موجب دوری آن از وظایف اصلی‌اش شود.
7- با فرض اینکه احیای مجدد سازمان برنامه نیازمند تدوین و اجرای برنامه‌ای جامع و دقیق است، الزامات زیر در تدوین برنامه و اقدامات اجرایی باید مد نظر قرار گیرد:
استقرار سازمان در بالاترین جایگاه سازمانی در تشکیلات دولت باشد (رئیس‌جمهور، رئیس سازمان برنامه باشد).
اختیارات قانونی مناسب جایگاه تشکیلاتی به سازمان برنامه‌ریزی اعطا شود.
شرح ماموریت‌ها و وظایف اصلی سازمان برنامه‌ریزی و نظارت در سطح راهبردی در تمام حوزه‌ها باشد.
چون در آینده دولت صرفاً نقش حاکمیتی و اداره تصدی‌های راهبردی و اساسی را دارد، معماری داخلی سازمان باید پاسخگوی وضعیت آینده تشکیلات کلان دولت و بخش‌های غیر‌دولتی باشد.
تجهیز سخت‌افزاری و تامین نیروی انسانی و تخصصی سازمان باید به طور دقیق و با رعایت بهنگام بودن تجهیزات و صلاحیت‌های بالا و توانمند علمی، حرفه‌ای و تخصصی کارکنان صورت گیرد. اعطای اختیارات لازم به سازمان برای برقراری سیستم‌های انگیزشی جذب و به‌کارگیری تخصص‌های بالا ضروری است.