اتهام تبانی

سیاست‌های مالی و پولی از مهم‌ترین اَشکال دخالت دولت در مسیر اقتصاد کلان به شمار می‌روند، زمانی که دولت وضعیت موجود اقتصاد را مطلوب نداند و برای رسیدن به وضعیت مطلوب، بهبود وضعیت موجود و هدف تعیین‌شده راه معینی را در پیش می‌گیرد. از جمله مهم‌ترین اهداف اجرای این سیاست‌ها می‌توان به ثبات قیمت‌ها، رشد اقتصادی و سطح مطلوب اشتغال اشاره کرد. در عین حال و با در نظر گرفتن تفاوت‌های نهادی در اقتصاد کشورهای صنعتی توسعه‌یافته و کشورهای در حال توسعه، هدف از به‌کارگیری این‌گونه سیاست‌ها تا حدودی متفاوت است. درکشورهای صنعتی اهداف به‌طور عمده عبارتند از: کنترل تورم، رفع کسادی و رسیدن به اشتغال کامل، در حالی که برای کشورهای در حال توسعه، هدف عمده سیاست‌های مالی و پولی، رشد اقتصادی و افزایش درآمدهای دولت و عرضه کل است.

سیاست‌های مالی مهم‌ترین نقاط تلاقی اقتصاد و سیاست است که دولت بر اساس اهداف سیاسی خود، اقدام به اتخاذ سیاست‌های مالی متناسب با شرایط مبتلابه می‌کند. به زعم طرفداران دخالت دولت در اقتصاد، هدف اصلی از اجرای سیاست‌های مالی، تثبیت اقتصاد است و از این منظر، سیاست‌های مالی، نقش تثبیت‌کننده‌های خودکار را ایفا می‌کنند. از سوی دیگر، هدف از اجرای سیاست‌های پولی تسریع در رشد اقتصادی، ایجاد اشتغال کامل، تثبیت سطح عمومی قیمت‌ها (کنترل تورم) و ایجاد تعادل در موازنه پرداخت‌های خارجی عنوان می‌شود. برخی از اقتصاددان‌های کینزی استدلال می‌کردند که سیاست‌های پولی فاقد اثرگذاری هستند و بعضی از مانیتاریست‌ها نیز مدعی بودند که سیاست‌های مالی بی‌فایده است. امروزه هر دوی این دیدگاه‌ها اساساً از میان رفته‌اند و تقریباً تمامی کینزی‌ها و مانیتاریست‌ها بر این باور هستند که هر دو نوع سیاست‌های پولی و مالی بر تقاضای کل اثر‌گذارند.

اما سیاست‌های پولی تنها در صورتی می‌توانند اثراتی واقعی بر تولید و اشتغال داشته باشند که برخی از قیمت‌ها انعطاف‌پذیر باشند و مثلاً دستمزدهای اسمی (دستمزد برحسب دلار و نه برحسب قدرت خرید واقعی) به سرعت تغییر پیدا نکنند. در غیر این صورت تزریق پول جدید به اقتصاد،‌ قیمت‌ها را نیز به همان میزان تغییر خواهد داد. از این روست که کینزین‌ها، بر انعطاف‌پذیری دستمزدها و قیمت‌ها، اصرار دارند و در پی تدوین مبانی نظری برای آن هستند. از سوی دیگر، دیدگاه اقتصاددان‌ها و سیاستمداران راجع به اهمیت نسبی بیکاری و تورم تاثیر شدیدی بر توصیه‌های سیاستی که تجویز کرده و می‌پذیرند، دارد. کینزی‌ها نوعاً بیشتر از غیرکینزی‌ها از سیاست‌های جسورانه انبساطی طرفداری می‌کنند.

به‌رغم نظر قاطع کینزین‌ها در مورد ارجحیت سیاست‌های مالی، پولیون معتقدند کارایی سیاست‌های مالی مشروط و تنها هنگامی موثر خواهد افتاد که با تغییرات مناسبی در حجم پول در گردش همراه باشد، در غیر این صورت، سیاست‌های مالی از کارایی لازم برخوردار نخواهند بود، بنابراین سیاست‌های مالی مانند کاهش مالیات و کسر بودجه یا افزایش مالیات و مخارج دولت، فقط در شرایطی کاراست که با تغییرات مناسبی در حجم پول همراه باشد. فریدمن، کنترل حجم عرضه پول را تنها راه جلوگیری از پیدایش تورم و رکود اقتصادی می‌داند و معتقد است هرگاه عرضه پول به صورت مناسب و مداوم تعیین شد، مخارج، قیمت‌ها و اشتغال، خود به خود در سطح مناسبی قرار خواهند گرفت. بنابراین تنها سیاست لازم برای دولت آن است که حجم عرضه پول و نرخ رشد آن را کنترل کند. با افزایش محصول کل و درآمد پولی، عرضه پول نیز افزایش می‌یابد اما نرخ رشد عرضه پول نباید کمتر یا بیشتر از نرخ رشد عرضه محصول باشد.

جدای از موضوعات تئوریک مربوط به میزان و نوع اثرگذاری سیاست‌های مالی و پولی، فرآیندهای اجرایی آن و اینکه چه نهاد یا نهادهایی موظف به اجرای این سیاست‌ها هستند، رویه‌ها و فرآیندها را تعیین می‌کند که خود در میزان اثرگذاری این سیاست‌ها، قویاً موثرند. تقریباً به صورت پذیرفته‌شده‌ای، فرآیند اجرایی سیاست‌های مالی در اختیار دولت‌ها و رویه‌های سیاست‌های پولی در اختیار بانک‌های مرکزی و سیستم بانکی است. وظیفه یک بانک مرکزی مستقل، در درجه اول، تثبیت قیمت‌ها و مهار تورم است، چراکه امروزه تقریباً تمامی مکاتب اقتصادی، بر اثرات مخرب تورم بر ساختار و ثبات اقتصاد کلان، اذعان دارند و تقریباً هیچ سیستم حاکمیتی که از حداقل عقلانیت برخوردار باشد، از دستکاری متغیرهای پولی به منظور نیل به اهداف رشد یا تحریک تقاضا، به جد خودداری می‌کند.

در ایران و مطابق با قانون نظام بانکی، ابزارهای اجرایی سیاست‌های پولی به شرح زیر، تعریف و تدوین شده‌اند.

کنترل نرخ‌های سود بانکی: مطابق با قانون نظام بانکداری بدون ربا، ضوابط تعیین سود یا نرخ بازده مورد انتظار ناشی از تسهیلات اعطایی بانک‌ها و حداقل و حداکثر سود یا بازده مورد انتظار که بر عهده شورای پول و اعتبار است.

سقف اعتباری: که با ایجاد محدودیت‌های اعتباری و اعطای اعتبارات مستقیم به همراه منظور کردن اولویت در امر اعطای اعتبارات بانکی در مورد بخش‌های خاص اقتصادی عملاً اقدام به جهت‌دهی اعتبارات به سمت بخش‌های مورد نظر می‌کند.

دو مورد بالا، ابزارهای مستقیم سیاست‌های پولی را تشکیل می‌دهند اما دولت علاوه بر این دو ابزار، ابزارهای غیرمستقیم زیر را نیز برای اجرای سیاست‌های پولی در اختیار دارد.

سپرده قانونی: بانک‌ها موظف‌اند نسبتی از بدهی‌های ایجاد‌شده و به‌طور اخص سپرده‌های اشخاص نزد خود را در بانک مرکزی نگهداری کنند. بانک مرکزی از طریق افزایش نسبت سپرده قانونی حجم تسهیلات اعطایی بانک‌ها را منقبض و از طریق کاهش آن، اعتبارات بانک‌ها را منبسط می‌کند.

اوراق مشارکت بانک مرکزی: این اوراق، مدل اسلامی اوراق قرضه دولتی است. انتشار و عرضه اوراق مشارکت بانک مرکزی از جمله ابزارهای سیاست انقباضی و اجرای چیزی مشابه عملیات بازار باز است؛ به‌طوری که با عرضه این اوراق از حجم نقدینگی کاسته‌ شده و وجوه این اوراق نزد بانک مرکزی مسدود می‌شود. در بخش پایه پولی نیز انتشار این اوراق موجب افزایش جزء بدهی‌های بانک مرکزی و کاهش پایه پولی خواهد شد.

سپرده ویژه بانک‌ها نزد بانک مرکزی: هدف اصلی از اجرای این طرح، اعمال سیاست‌های پولی مناسب برای کنترل و مهار نقدینگی از طریق جذب منابع مازاد بانک‌هاست.

اما مشکل اساسی در این است که دولت در ایران، به خصوص در سال‌های اخیر، نظام پولی کشور را به عنوان ماشین خلق نقدینگی برای رفع نیازهای پولی-‌مالی خود از یک طرف و شبکه بانکی کشور را شبکه توزیع پول در اقتصاد طبق خواست خود می‌شناسد. این فرآیند موجب بروز آسیب‌های زیر شده است:

■ تسلط دولت بر عرضه پول و تبدیل شدن آن به عنوان نتیجه فرآیند تامین مالی بودجه دولت و در نتیجه عدم توانایی بانک مرکزی در تنظیم حجم پول

■ تعیین دستوری نرخ‌های سود بانکی ازسوی دولت و عدم توانایی بانک مرکزی در کنترل نرخ‌های سود به‌طور مستقل

■ تعیین تسهیلات تکلیفی مانند اعطای تسهیلات به طرح‌هایی مثل طرح ضربتی اشتغالزایی یا طرح‌های زودبازده

کارکرد اصلی نظام بانکی

اما در این میان، پرسش بنیادی این است که رسالت و کارکرد اصلی نظام بانکی در اقتصاد چیست؟ انتظارات دولت از این سیستم چیست؟ و در مواجهه با این انتظارات، سیستم بانکی چه راهکارها و راه‌های میانبری را برای خلاصی از انتظارات دولت، تدبیر کرده است؟

به واقع، وقتی دولت‌ها در ایران، انتظاراتی غیر از رسالت اصلی سیستم بانکی را بر دوش آن می‌گذارند و به صورت دستوری موجب انحراف مسیر سیستم بانکی می‌شوند، در مقابل، بانک‌ها نیز برای تداوم بقای خود، دست به اقداماتی می‌زنند که با روح اولیه و بنیادین نظام بانکی در تضاد است که خود همین اقدامات، به تشدید بحران و اغلب، تعمیق دوره‌های رکود اقتصادی، دامن می‌زنند.

واقعیت آن است که نگاه دولت در ایران به سیستم بانکی و به ویژه بانک مرکزی، با مبانی نظام بانکی مصطلح و متعارف در دنیا، دارای انحراف مبنایی است. مطابق با تعاریف بین‌المللی، بانک نهادی اقتصادی است که وظایفی چون تجهیز و توزیع اعتبارات، عملیات اعتباری، عملیات مالی، خرید و فروش ارزها، نقل و انتقال وجوه، وصول مطالبات اسنادی و سود سهام مشتریان، پرداخت بدهی مشتریان، قبول امانات، نگهداری سهام و اوراق بهادار و اشیای قیمتی مشتریان، انجام وظیفه قیمومیت و وصایت برای مشتریان، انجام وکالت خریدها و فروش را بر عهده دارند. وظایف بانک مرکزی نیز عبارت است از انتشار اسکناس و تنظیم حجم پول در گردش، نگهداری فلزات گرانبها و ارزهای متعلق به دولت، نگهداری ذخایر قانونی و موجودی نقدی بانک‌های تجاری، ایجاد امکانات اعتباری برای بانک‌های تجاری، انجام دادن عملیات تصفیه حساب بین بانک‌ها، صندوق‌داری و نمایندگی مالی برای عملیات بانکی دولت، اجرای سیاست پولی و کنترل حجم اعتبارات. همچنین، بانک مرکزی، مسوولیت کنترل شبکه بانکی و اداره سیاست پولی را بر عهده دارد.

در واقع، یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های نهفته در دل این تعاریف، استقلال سیستم بانکی و به ویژه بانک مرکزی در اجرای سیاست‌های پولی برای نیل به اهداف تثبیت اقتصادی است. در این راستا، دو مورد اول در حوزه اجرای سیاست‌های پولی در ایران، یعنی کنترل نرخ سود (بهره) و سقف‌های اعتباری، عملاً سیستم بانکی را از اجرای وظایف و رسالت اصلی خود که همانا به عنوان یک بنگاه اقتصادی، باید بسان سایر بنگاه‌ها، مطابق با اصول اولیه منطق بازار یعنی اصل عرضه و تقاضا و نیز، اختیار در خصوص هر نوع عملیات اقتصادی که متناسب با شرایط بازار باشد، وا می‌دارد. به عبارت دیگر، دستکاری دولت در سازوکار بازار پول، نظام بانکی را به اجبار به لاک تدافعی و به سمتی سوق می‌دهد که با رسالت اولیه آن، همخوانی ندارد. به‌طور مثال، طی سالیان گذشته، بانک‌ها به منظور ایجاد توانایی در پوشش دادن بخش بیشتری از بازار پول و جلوگیری از درغلتیدن منابع پولی به بازارهای غیرمتشکل، بخش زیادی از نقدینگی خود را به سمت بنگاهداری مستقیم به ویژه در بخش زمین و مسکن، سوق داده‌اند که به بروز رکود گسترده در این بازار، بخش قابل توجهی از منابع بانکی را که قادر بودند فعالیت‌های اقتصادی بخش خصوصی را تجهیز مالی کنند، از دسترس سیستم بانکی خارج و در بازار زمین و مسکن، قفل کرده است.

در وضعیت تعادل، ثروت به گونه‌ای بین دارایی‌ها اختصاص می‌یابد که نرخ بازدهی آنها برابر شود. هرگاه نرخ بازدهی نهایی دارایی‌ها برابر نباشد، فعالان اقتصادی ثروت خود را بین دارایی‌های مختلف، تخصیص مجدد خواهند داد؛ این فرآیند تعدیل سبد دارایی، هسته مرکزی نظریه پول‌گرایان در مورد مکانیسم انتقال است که به موجب آن تغییرات در حجم پول بر بخش حقیقی اثر می‌گذارد. به این ترتیب اگر تابع تقاضای پول باثبات باشد، آنگاه سرعت گردش پول نیز باثبات خواهد بود و اگر بعضی از این متغیرهای محدود تغییر کنند، می‌توان تغییرات متناظر را پیش‌بینی کرد. وقتی دولت برخلاف روندهای بازاری، اقدام به دستکاری متغیرهای اقتصادی (در اینجا متغیرهای بازار پول) به دلایل سیاسی ناشی از روندهای اقتصاد سیاسی می‌کند، بانک‌ها هم به عنوان بنگاه‌های اقتصادی، ناچارند از قاعده بالا پیروی کنند که نتیجه آن، ورود بانک‌ها به حوزه‌هایی خارج از وظایف ذاتی خود از جمله بنگاهداری است که عواقب آن را می‌توان در قفل شدن نقدینگی بانک‌ها در بازار زمین و مسکن مشاهده کرد.

علاوه بر قفل شدن نقدینگی در مواقع رکود، ورود بانک‌ها به حوزه بنگاهداری موجب انحراف منابع مالی بانک‌ها به سمت فعالیت‌ها و بنگاه‌هایی می‌شود که خود بانک‌ها در آن سرمایه‌گذاری کرده‌اند که نتیجه آن، ایجاد رانت برای این بنگاه‌ها در دسترسی آسان‌تر و ارزان‌تر به منابع مالی است که در نهایت، مزیت‌های نسبی رقبا را تحت تاثیر قرار داده و سیستم رقابتی بازار را مختل می‌کند. استقلال بانک مرکزی بدان مفهوم است که جنس و ساختار بازار پول، متفاوت از سیاست‌های مالی است و این دو بازار، تفاوت‌های مبنایی با هم دارند. استقلال در واقع بدان مفهوم است که هر بخش مطابق با ماهیت خاص خود، سیاستگذاری و اداره شود نه آنکه از هم منفک باشند. به عبارتی، استقلال به مفهوم انجام یک فرآیند مشخص توسط یک جزء مشخص از یک سیستم مشخص است. به‌طور مثال، هدف یک خودرو، حرکت به سمت جلوست اما برخی قطعات، بنا بر وظیفه ذاتی خود، ممکن است حرکاتی در جهات مختلف انجام دهند اما همان حرکت مستقل، در تعامل با حرکات و کارکردهای سایر قطعات، در مجموع حرکت رو به جلوی خودرو را تضمین می‌کند.

پس در واقع از ابتدا باید پرسید که وظیفه اصلی نهاد حاکمیت چیست تا پس از آن، به وظایف سایر اجزای این نهاد، پرداخته شود. هرچند پاسخ به این پرسش مبنایی، خارج از حوصله این نوشتار است اما به‌طور خلاصه، دولت‌ها در حوزه اقتصادی بنابر مکاتب اقتصادی، وظایف متفاوتی را بر عهده دارند. اما بیش و پیش از همه آنها، تثبیت اقتصاد از طریق اعمال سیاست‌های نظارتی، همراه با ایجاد اطمینان در فعالان اقتصادی را باید از جمله وظایف اصلی یک حاکمیت عقلایی، برشمرد. در این راستا، تورم به عنوان یکی از چهار متغیر اصلی اقتصاد کلان، نقش حساسی را در ایجاد ثبات و از بین بردن نااطمینانی میان فعالان اقتصادی، ایفا می‌کند که تقریباً اغلب متفکران اقتصادی، بر نقش بی‌بدیل سیاست‌های پولی در ایجاد این دو، تاکید دارند. اساساً مهم‌ترین هدف و رسالت بانک مرکزی به‌عنوان سیاستگذار پولی، کنترل تورم است؛ به این دلیل که تورم هزینه‌های بسیار سنگینی به‌ویژه در بلندمدت در اقتصاد بر جای می‌گذارد و مهم‌ترین هزینه آن لطمه به تولید است. مسوولیت کنترل تورم نیز بر عهده بانک مرکزی است و دخالت سایر نهادها به معنای اختلال در هدف کنترل تورم و درنتیجه بی‌ثباتی اقتصادی است.

از آنجا که عمر دولت‌ها محدود است، همواره بیم آن وجود دارد که با اتخاذ سیاست‌های کسری بودجه، عواقب تورمی را به بازار گسیل دارند. دولت‌ها به ویژه در دوره‌هایی که اهداف بلندپروازانه در سر دارند، بانک مرکزی را تحت فشار قرار می‌دهند تا به انحای مختلف، این برنامه‌ها را اجرایی کنند.

■ از بانک مرکزی وام می‌گیرند و در زمینه‌هایی که اغلب بازده اقتصادی مشخصی ندارد و اغلب انگیزه‌های پوپولیستی آن بسیار قوی است، هزینه می‌کنند. طی دوره کوتاهی، این هزینه‌ها، به محض ورود به ترازنامه بانک مرکزی، عیناً به پایه پولی افزوده شده، از طریق ضریب فزاینده پولی، موجب تورم می‌شود.

■ منابع بانک‌ها را به سمت و سویی که خود تصور می‌کند مسیر درست اقتصاد است، کانالیزه می‌کند. بدین صورت که با اخذ مجوز از پارلمان، بانک‌ها را مکلف به پرداخت منابع مالی به بخش‌ها و صنایع مورد حمایت خود می‌کند. عدم اشراف بانک‌ها به دلیل نبود مطالعه کافی این طرح‌ها از یک‌سو و تضمین دولت برای بازپرداخت این تسهیلات به بانک‌ها، عملاً منابع مالی را منحرف و در نهایت، اتلاف می‌کند.

بر اساس شاخص کوکرمن، بانک مرکزی ایران پس از عربستان سعودی، وابسته‌ترین بانک مرکزی دنیاست. نگاهی به ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی ایران در مقایسه با بانک‌های مرکزی سایر کشورها، نشان می‌دهد که بانک مرکزی و به‌طور کلی سیستم بانکی در ایران عملاً، قلک دولت است که با آمدن و رفتن دولت‌ها و با تغییرات اغلب آوانگاردی در سیاست‌های آنها، رسالت تثبیت اقتصاد و کنترل تورم، عملاً قابلیت اجرایی خود را از دست می‌دهد.

در واقع، دولت‌ها با فشار بر بانک مرکزی، هزینه‌های ناشی از ناتوانی‌های خود را در حوزه‌های مختلف مدیریت اقتصاد و اقتصاد سیاسی، با تزریق پول به گروه‌های که حامی سیاست‌های خود می‌دانند، و سعی در حفظ پایگاه اجتماعی خود دارند. اما چنانچه طرفداران استقلال بانک‌های مرکزی عنوان می‌کنند، اقتصاد سیاستگذار می‌خواهد و سیاستگذار، متخصص است و نه نماینده مردم!

در واقع، وقتی یک متغیر کلیدی و اصلی یعنی نرخ سود بانکی تابع بازار نباشد و قاعده آن به دست دولت باشد و آن نرخ‌ها نیز به گونه‌ای تعیین شوند که پایین‌تر از نرخ تورم باشد، بانک‌ها برای اینکه جبران کنند و کارنامه درخشانی را برای سهامداران خود نشان دهند، از سایر فعالیت‌های دیگر از جمله بنگاهداری استفاده می‌کنند. دولت‌ها، در مقاطعی به واسطه همان اهداف بلندپروازانه، کسری‌های بسیار بزرگی را بر جای گذاشتند و عملاً به نظام بانکی، بدهکار شدند. از آنجا که دولت‌های بعدی هم نه‌تنها قادر به تسویه این بدهی‌ها نبودند بلکه بر حجم آن افزودند، به ناچار، بخشی از بنگاه‌ها یا سهام آنها در ازای این بدهی‌ها، به بانک‌ها واگذار شد. اینجا نقطه شروع انحراف مسیر نظام بانکی از رسالت ذاتی خود بود که کنترل دستوری نرخ سود نیز، بر وخامت اوضاع افزود.

دولت از یک‌سو بانک‌ها را مفر خود در مواقع بحران می‌بیند و از سوی دیگر، با بدهکار کردن بیشتر و بیشتر خود به آن، موجبات انحراف هرچه بیشترش را فراهم می‌آورد. نظام بانکی نیز ظاهراً از این بازی بدش نمی‌آید چراکه دولت، بقایش را تضمین می‌کند! در یک تعریف درست، بانک بنگاهی است که سپرده‌های مردم را جمع‌آوری می‌کند، کارمزد اندکی در ازای ارائه خدماتش برمی‌دارد و سپرده‌های مردم را به تولید تزریق می‌کند که باعث ایجاد تولید و اشتغال می‌شود. اما در تعریفی که بانکداری ایران ناشی از دخالت‌های دولت ایجاد کرده است، بانک به روش‌های مختلف تلاش می‌کند که سپرده‌ها به سمت تولید نروند، چراکه در ایران، ناشی از رانت‌های حاصل از اقتصاد سیاسی، سود تولید در مقابل دلالی کمتر است. پس در واقع، فداکاری مردم در سپردن منابع پولی خود به بانک‌ها، در یک سیر غلط ناشی از تبانی دولت و سیستم بانکی، نه‌تنها منافع مردم را تضمین نمی‌کند، بلکه بر ضد تولید و اشتغال، وارد عمل شده است و اینها همگی در وهله اول، به دلیل دخالت‌ها و دستکاری‌های دولت است.