تاریخ انتشار:
حمید قنبری از پیامدهای تعجیل مجلس در تصویب طرح جامع بانکی می‌گوید
شتابزده عمل نکنیم
«یکی از مسائلی که مسلم است این است که نه بانک مرکزی، نه دولت، نه مجلس، هیچ‌یک در پی آن نیستند که طرحی تصویب شود که مشکلات را حل نکند بلکه بر آنها بیفزاید. از این‌رو مقصر به این معنا که شخص یا اشخاصی دانسته در پی آن باشند که طرح ناکارآمدی تصویب شود مفهومی ندارد. بهتر آن است که به جای بحثاز اینکه مقصر چه کسی است در قانون جدید، مکانیسمی برای تعیین آثار و عوارض آن تعیین شود و مثلاً قید شود که بعد از یک سال از اجرای قانون جدید، گزارش آسیب‌شناسی اجرای آن از سوی دولت، بانک مرکزی و مرکز پژوهش‌های مجلس ارائه شود.» اینها جملاتی است که حمید قنبری حقوقدان و کارشناس ارشد حوزه بانکی در گفت‌وگو با تجارت فردا پیرامون کشمکش‌های جدید دولت و مجلس بر سر بررسی و تصویب طرح جامع نظام بانکی می‌گوید.
«یکی از مسائلی که مسلم است این است که نه بانک مرکزی، نه دولت، نه مجلس، هیچ‌یک در پی آن نیستند که طرحی تصویب شود که مشکلات را حل نکند بلکه بر آنها بیفزاید. از این‌رو مقصر به این معنا که شخص یا اشخاصی دانسته در پی آن باشند که طرح ناکارآمدی تصویب شود مفهومی ندارد. بهتر آن است که به جای بحث از اینکه مقصر چه کسی است در قانون جدید، مکانیسمی برای تعیین آثار و عوارض آن تعیین شود و مثلاً قید شود که بعد از یک سال از اجرای قانون جدید، گزارش آسیب‌شناسی اجرای آن از سوی دولت، بانک مرکزی و مرکز پژوهش‌های مجلس ارائه شود.» اینها جملاتی است که حمید قنبری حقوقدان و کارشناس ارشد حوزه بانکی در گفت‌وگو با تجارت فردا پیرامون کشمکش‌های جدید دولت و مجلس بر سر بررسی و تصویب طرح جامع نظام بانکی می‌گوید. اما چرا دولت در ارائه لایحه طرح جامع بانکی دچار تعلل شده است و در مقابل نیز مجلس نیز تاکید بر بررسی و تصویب هرچه سریع‌تر این طرح دارد؟ در ادامه شرح این گفت‌وگو را می‌خوانید.
رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس اعلام کرده است که بیش از این منتظر ارائه لایحه جامع نظام بانکی از سوی دولت نمی‌مانند. به‌نظر شما مجلس به‌تنهایی قادر است طراح یک قانون عملیات بانکی پویا برای نظام بانکی باشد؟ باتوجه به تجارب قبلی، آیا بدنه کارشناسی مجلس بدون کمک بانک مرکزی و وزارت اقتصاد از پس این کار برمی‌آید؟
به نظر می‌رسد پس از تجربه سال‌ها قانونگذاری، این نکته برای همگان محرز شده باشد که هنگامی که پای نگارش متن قوانین به میان می‌آید، لوایحی که از سوی دولت تهیه می‌شوند کارشناسی‌تر و سنجیده‌تر از طرح‌های نمایندگان مجلس هستند. موارد متعددی را می‌توان مثال زد که نمایندگان مجلس راساً اقدام به نوشتن طرح‌های قانونی کرده‌اند و نتیجه، مطلوب نبوده است. نفس این نکته که کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی بارها به دولت فرصت داد که لایحه پیشنهادی خود را به مجلس تقدیم کند نیز بیانگر این است که خود مجلس نیز به این نکته واقف است. گفته می‌شود که رویکرد مرکز پژوهش‌های مجلس این است که در تدوین قوانین بنیادین و تخصصی، اولویت این باشد که از دولت درخواست شود لایحه مدنظر خود را به مجلس تقدیم کند و تا حد ممکن، از اینکه چنین قوانینی به صورت طرح پیشنهادی نمایندگان ارائه شود اجتناب کنند. در هر حال، بر اساس آنچه رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس اعلام کرده است، دولت تاکنون لایحه پیشنهادی خود را رسماً به مجلس ارائه نکرده است. چند ماه پیش، بانک مرکزی متن پیش‌نویس دو لایحه «بانک مرکزی» و «بانکداری» را در پایگاه اینترنتی خود قرار داد. در حال حاضر،
مجلس می‌تواند به عنوان یک سند غیر‌رسمی، از این متن که در دسترس عموم قرار دارد استفاده کند و آن را نظر اولیه (و البته غیر‌رسمی) دولت تلقی کند. اما این کار کافی است؟
به نظر می‌رسد پیچیدگی موضوع و اهمیت آن، مهم‌ترین دلیل تاخیر در ارائه لایحه است. قانون بانکداری، از بخش‌های مختلفی تشکیل شده است و هر بخش آن این قابلیت را دارد که تحولات عمیق و اساسی در اقتصاد کشور ایجاد کند و بعضی از بخش‌های قانون مزبور، از برخی از قوانین مهم اقتصادی که در سال‌های اخیر تصویب شده‌اند هم اهمیت و تاثیر بیشتری دارند.
به نظر می‌رسد پاسخ منفی باشد. نفس اینکه بانک مرکزی اعلام کرد که متون مزبور، متون پیش‌نویس و اولیه هستند و برای نظرخواهی در پایگاه اینترنتی آن قرار داده شده‌اند به این معناست که ممکن است اصلاحاتی در آنها اعمال شود و تمام اجزا و بخش‌های آنها در پیشنهاد نهایی دولت درج نشوند. البته مجلس در جلسات کمیسیون و حتی احیاناً در هنگام بررسی لوایح در صحن (اگر قانون بر اساس اصل 85 تصویب نشود و به صحن بیاید) از نظر دولت و بانک مرکزی استفاده خواهد کرد و دیدگاه‌های دولت شنیده خواهد شد اما این امر که میزان توجه مجلس به نظرات نماینده دولت تا چه حد باشد، از یک سو بستگی به توانایی اقناع‌سازی نماینده دولت دارد و از سوی دیگر، بستگی به اعتماد کارشناسی مجلس به دولت دارد. با این حال، هر اتفاقی که رخ دهد، این نکته را نباید از نظر دور داشت که قانون بانکداری قانونی کلیدی و مهم در اقتصاد ایران است و تغییر این‌گونه قوانین، معمولاً در بازه‌های زمانی کوتاه صورت نمی‌گیرد. قانون فعلی نیز در سال 1361 تصویب شده است و تاکنون 34 سال اجرا شده است. می‌توان انتظار داشت که قانون بعدی نیز چند دهه قابلیت اجرا داشته باشد و از این‌رو اثری جدی بر
فضای اقتصادی کشور خواهد داشت. از این‌رو، در این‌گونه قوانین نباید دقت را فدای چند روز یا چند هفته سرعت کرد و به نظر می‌رسد هم دولت و هم مجلس تاکنون به این نکته توجه داشته‌اند و این کندی در روند ارائه قوانین، تا حدودی به دلیل درک اهمیت بنیادی این قانون است.
به‌نظر شما دلیل تاخیر ارائه لایحه جامع نظام بانکی به مجلس چیست؟ آیا تمرکز دولت در تدوین بودجه سال 1396 تاکنون مانع ارائه این لایحه بوده است؟
به نظر می‌رسد پیچیدگی موضوع و اهمیت آن، مهم‌ترین دلیل تاخیر در ارائه لایحه است. قانون بانکداری، از بخش‌های مختلفی تشکیل شده است و هر بخش آن این قابلیت را دارد که تحولات عمیق و اساسی در اقتصاد کشور ایجاد کند و بعضی از بخش‌های قانون مزبور، از برخی از قوانین مهم اقتصادی که در سال‌های اخیر تصویب شده‌اند هم اهمیت و تاثیر بیشتری دارند. به عنوان مثال، فصل مربوط به ورشکستگی، ادغام و تملک بانک‌ها و موسسات اعتباری، می‌تواند آثار جدی بر بازار مالی کشور داشته باشد و آثار اقتصادی آن، دامنگیر ذی‌نفعان متعددی می‌شود. از این‌رو، لازم است وضعیت این فصل بر بانک‌ها، موسسات اعتباری، سپرده‌گذاران، سهامداران، دولت، بانک مرکزی و دستگاه قضایی کشور سنجیده و ارزیابی شود. فصل مربوط به بیمه سپرده‌ها همین ویژگی را دارد و نهاد بیمه سپرده‌ها که در ایران با نام ضمانت سپرده‌ها شناخته می‌شود در برخی از کشورها مشمول یک قانون خاص قرار دارد. به عبارت دیگر، این مطلب که یکی از اجزای قانون بانکداری است، آنقدر اهمیت دارد که در قوانین سایر کشورها یک قانون خاص در مورد آن نوشته شده است. موضوع دیگر، مسائل اختلافی و حل‌نشده متعددی است که در این
قانون، یا قانون بانک مرکزی که به آن پیوسته است، وجود دارند و نسبتاً صبغه سیاسی هم دارند. رابطه دولت و بانک مرکزی، نحوه انتصاب رئیس کل بانک مرکزی، شورای فقهی و رابطه آن با شورای نگهبان، نحوه انتصاب اعضای شورای فقهی و نظایر اینها مباحثی هستند که هر کدام مدت‌های قابل توجهی موضوع بحث و مناقشه بوده‌اند و به نظر نمی‌رسد به سادگی قابل حل باشند. طبیعتاً در خصوص این مسائل ذی‌نفعان متعددی وجود دارند که هر کدام استدلال‌ها و دلایل خاص خود را دارند و در پی آن هستند که دیدگاه آنها در متن قانون درج شود. این امر، توافق بر سر متن پیشنهادی را دشوار می‌کند. بنابراین، به نظر می‌رسد که تمرکز بر بودجه، اگر هم دلیل تاخیر بوده باشد، صرفاً در مقطع زمانی اخیر باعث تاخیر شده است و دلایل بنیادینی که به آنها اشاره شد، دلیل اصلی کندی روند ارائه این قوانین به دولت باشند.
آیا اختلاف‌نظر بانک مرکزی و وزارت اقتصاد در تدوین لایحه جامع نظام بانکی صحت دارد؟ موارد اختلاف در کدام حوزه‌هاست؟
قانون فعلی نیز در سال ۱۳۶۱ تصویب شده است و تاکنون ۳۴ سال اجرا شده است. می‌توان انتظار داشت که قانون بعدی نیز چند دهه قابلیت اجرا داشته باشد و از این‌رو اثری جدی بر فضای اقتصادی کشور خواهد داشت. از این رو، در این‌گونه قوانین نباید دقت را فدای چند روز یا چند هفته سرعت کرد و به نظر می‌رسد هم دولت و هم مجلس تاکنون به این نکته توجه داشته‌اند و این کندی در روند ارائه قوانین، تا حدودی به دلیل درک اهمیت بنیادی این قانون است.
در این مورد که آیا عملاً و در حال حاضر اختلافی وجود دارد یا خیر و اگر وجود دارد در کدام حوزه‌هاست، لازم است که از بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی سوال شود. اما می‌توان این پرسش را این‌گونه مطرح کرد که زمینه‌های ایجاد اختلاف میان این دو دستگاه در مورد قانون بانکداری چه هستند؟ در پاسخ به این پرسش، احتمالاً اولین زمینه اختلاف به استقلال بانک مرکزی و رابطه آن با دولت بازخواهد گشت (البته این موضوع بیشتر در قانون بانک مرکزی مطرح می‌شود تا قانون بانکداری اما در هر حال، این دو قانون به یکدیگر وابستگی و پیوستگی بسیاری دارند). از یک سو دولت (و بخش مرتبط با آن یعنی وزارت امور اقتصادی و دارایی) مسوول تهیه و تدوین سیاست اقتصادی کلان کشور است و یکی از عوامل مهم در سیاست کلان اقتصادی کشور، سیاست پولی است و از سوی دیگر، بانک مرکزی مسوولیت وضع و اجرای سیاست پولی را بر عهده دارد. طبیعی است که در هر کشوری میان این دو تعارضاتی احتمال بروز داشته باشند. برای همین منظور است که باید قواعد دقیقی وجود داشته باشد که حدود اختیارات دولت و بانک مرکزی را تبیین کند و در این رابطه، رسیدن به یک راه حل مرضی‌الطرفین در هیچ کشوری
ساده و سریع نبوده است. مساله دیگری که در ایران وجود دارد و در بسیاری از کشورها وجود ندارد، حضور دولت در بازار بانکی به عنوان سهامدار است. درست است که در سال‌های اخیر، اقدامات قابل توجهی در مورد خصوصی‌سازی بانک‌های دولتی انجام شده است اما هنوز هم بانک‌های متعددی وجود دارند که یا مستقیماً دولتی هستند یا به‌طور غیر‌مستقیم به دولت و نهادهای دولتی وابستگی دارند. دولت به‌طور سنتی به عنوان سهامدار، از حقوقی در مورد این بانک‌ها برخوردار بوده است و خود را همچنان دارای این حقوق می‌داند. با این حال، لازمه نظارت موثر بانک مرکزی بر بانک‌ها این است که اولاً حقوق سهامداری صرفاً در چارچوب‌های مذکور در قانون تجارت اعمال شوند و سهامداران، جز از طریق مجامع عمومی، مداخله‌ای در امور بانک‌ها نداشته باشند؛ ثانیاً مقام نظارتی اختیار داشته باشد که در مواقع خاص و برای حفظ حقوق سپرده‌گذاران که یکی از مهم‌ترین ذی‌نفعان بازار بانکی هستند، حقوق سهامداری را در چارچوب‌های از پیش تعیین‌شده‌ای محدود کند و مداخلاتی را در مورد آن حقوق انجام دهد. طبیعی است که سهامداران نسبت به برخی از این مداخلات نظر مثبتی نداشته باشند یا حداقل ملاحظاتی
داشته باشد. علاوه بر این، مسائل دیگری نیز وجود دارند که در سایر کشورها باعث اختلاف نظر بین بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی شده‌اند. مثلاً این مطلب که در هنگامی که نیاز به مداخله در بازار بانکی از طریق ارائه کمک اضطراری نقدی به بانک‌های دچار مشکل نقدینگی وجود دارد، این نقدینگی از کجا تامین شود؛ از خزانه دولت یا از محل منابع بانک مرکزی. احتمال دارد، چنین مباحثی در ایران نیز میان بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی مطرح شود و هر کدام دلایل خودشان را اقامه کنند.
باتوجه به اینکه مجلس قانونگذار است و از طرفی طبق قانون بانک مرکزی رگولاتور و ناظر بانک‌هاست، مجلس می‌تواند بدون درنظر گرفتن ایده‌ها و نظرات بانک مرکزی به امر قانونگذاری درخصوص بانک‌ها بپردازد؟ چرا مجلس بعد از گذشت 30 سال، ناگهان اکنون به تکاپو و تعجیل درخصوص قانونگذاری بانک‌ها افتاده است؟
دغدغه اصلاح قوانین و مقررات بانکی جدید نیست. از این رو بانک مرکزی سال‌هاست که تدوین پیش‌نویس قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری را در دستور کار دارد و پیش‌نویس‌هایی که اکنون آماده شده‌اند، از سال‌ها پیش تهیه شده‌اند. با این حال، به نظر می‌رسد کاستی‌هایی که در حال حاضر در سیستم بانکی وجود دارد و موجب شده است که تقریباً همه مقامات دولتی و حتی شخصیت‌های خارج از دولت را از این وضعیت ناراضی کند، در سال‌های اخیر تشدید شده‌اند. علاوه بر این، در چند دهه گذشته، قوانین و مقررات متعددی تصویب شده‌اند که تلاش کرده‌اند در چارچوب قانون عملیات بانکی بدون ربای موجود و قانون پولی و بانکی موجود، مشکلات را مرتفع کنند و بدون آنکه قوانین مبنایی را تغییر دهند،
اگر بخواهیم سه محور اصلی طرح و پیش‌نویس را مشخص کنیم، یکی از آنها قواعد مربوط به عملیات بانکی است. دومی، نهادهایی است که در قانون جدید تاسیس می‌شوند. سوم، اختیارات نظارتی بانک مرکزی و ابزارهای جدیدی است که برای الزام بانک‌ها به رعایت قواعد و مقررات احتیاطی در اختیار آن قرار خواهد گرفت.
کارآمدی سیستم بانکی و شفافیت و پاسخگویی آن را ارتقا دهند، اما متاسفانه این تلاش‌ها نیز نتایج مطلوب را به همراه نداشته‌اند و به نظر می‌رسد که مجلس به این نتیجه رسیده است که نسخ جزئی یا به عبارت دیگر، اصلاحات موردی در قوانین پولی و بانکی کشور کارآمد نیست و لازم است چارچوب کلی قوانین تغییر کند. البته این دیدگاه نیز وجود دارد که به‌رغم اینکه قانون جدید، قانون قبلی را به‌طور کلی نسخ خواهد کرد، اما شاکله و مبنای نظری آن، همان چیزی است که در قانون عملیات بانکی بدون ربا وجود داشت و از این‌رو عجیب نیست که برخی از مشکلات اساسی که در قانون سابق وجود داشتند با تصویب قانون جدید نیز تداوم داشته باشند. در اینجا باید به این نکته نیز اشاره کرد که بانک مرکزی به عنوان مقام ناظر در بازار پول، انگیزه دیگری نیز در تهیه پیش‌نویس قانون بانکداری داشت. همان‌طور که قبلاً اشاره شد، هم قانون پولی و بانکی و هم قانون عملیات بانکی بدون ربا، چند دهه قدمت دارند. در سال‌های اخیر، مقامات نظارتی نیاز به اعمال اختیارات و وضع مقرراتی پیدا کرده‌اند که در قوانین سنتی پیش‌بینی نشده‌اند. مثلاً مقام نظارتی مقررات تسهیلات و تعهدات کلان،
تسهیلات و تعهدات مرتبط، کفایت سرمایه، سرمایه لازم برای جذب زیان، تهیه برنامه حل و فصل مشکلات در مواقع بحران و غیره را تدوین و به بانک‌ها ابلاغ می‌کند. حال این سوال مطرح است که مبنای اختیار قانونی بانک مرکزی برای وضع این مقررات و ابلاغ آنها به شبکه بانکی و نظارت بر اجرای آنها چیست. بسیاری از این مفاهیم در زمان تدوین قانون پولی و بانکی و قانون عملیات بانکی بدون ربا وجود نداشتند. از این رو اختیار صریحی نیز برای بانک مرکزی در این موارد، در این دو قانون در نظر گرفته نشده است. در پیش‌نویس جدید، تلاش شده است تا اختیارات مربوط به مقررات‌گذاری و نظارت در این حوزه‌ها به صراحت درج شود تا بانک مرکزی در انجام این امور مشکل قانونی نداشته باشد.
اکنون مجلس بر چه اساسی می‌خواهد طرح را بررسی کند و به تصویب برساند؟
آنچه در خبرها اعلام شده این است که با توجه به عدم وصول لایحه دولت، مجلس طرح تهیه‌شده از سوی نمایندگان را بررسی خواهد کرد. البته این طرح، با آنچه در ابتدا از سوی نمایندگان مجلس تهیه شد تفاوت‌های اساسی دارد و بسیاری از مواد پیش‌نویس‌های تهیه‌شده از سوی بانک مرکزی در آن ادغام شده است و به عبارت دیگر، می‌توان گفت، آنچه اساس بحث مجلس قرار می‌گیرد، تلفیقی از طرح نمایندگان و پیش‌نویس مجلس است. در عین حال، مجلس اعلام کرده این آمادگی را دارد که اگر نکات جدیدی از طرف دولت اعلام شد یا ویرایش جدیدی از پیش‌نویس ارائه شد، آن را نیز قبل از تصویب نهایی طرح در نظر بگیرد.
تعجیل مجلس به‌رغم نهایی‌نشدن لایحه دولت چه پیامدهایی درپی خواهد داشت؟
همان‌طور که گفته شد، قوانینی از این دست که بسیار مهم و اساسی هستند و آثار جدی و بلندمدت در نظام اقتصادی برجای می‌گذارند باید با تامل و دقت خاصی وضع شوند. با این حال، این خواسته مجلس نیز منطقی و معقول بوده است که دولت، زمان مشخصی را برای ارائه لایحه خود اعلام کند و به آن زمان مشخص پایبند باشد. در هر حال، اصلاح نظام بانکی کشور در سال‌های اخیر تبدیل به یک مطالبه عمومی شده است و مجلس به عنوان رکن قانونگذاری کشور، نمی‌تواند به این مطالبه بی‌توجه باشد.
در لایحه پیشنهادی دولت و طرح مجلس چه مواردی بیشتر تاکید شده است و به نظر شما موارد اختلاف‌نظر بیشتر در کدام حوزه‌ها قرار دارد؟
اگر بخواهیم سه محور اصلی طرح و پیش‌نویس را مشخص کنیم، یکی از آنها قواعد مربوط به عملیات بانکی است یعنی قراردادهایی که به موجب آنها سپرده اخذ می‌شود و تسهیلات اعطا می‌شود. دومی، نهادهایی است که در قانون جدید تاسیس می‌شوند مانند شرکت مدیریت دارایی‌ها و تا حدودی صندوق ضمانت سپرده‌ها که اگرچه به موجب قانون برنامه پنجم توسعه تاسیس شده است اما با تصویب طرح، اختیارات شفاف‌تری پیدا می‌کند و سوم، اختیارات نظارتی بانک مرکزی و ابزارهای جدیدی است که برای الزام بانک‌ها به رعایت قواعد و مقررات احتیاطی در اختیار آن قرار خواهد گرفت. به نظر می‌رسد در محور اول، تغییرات بنیادین و اساسی صورت نگرفته باشد و چارچوب کلی، همان چیزی است که در قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز وجود داشت و صرفاً یکسری عقود و قراردادهای جدید اضافه شده‌اند و البته برخی از عقود نیز اصلاح شده‌اند. در مورد دوم نیز با توجه به اینکه تجربه و سابقه چندانی وجود ندارد، مقاومت جدی وجود نخواهد داشت. اما محور سوم یعنی نظارت احتیاطی و اختیارات مبتنی بر آن، این قابلیت را دارد که موضوع بحث‌های جدی قرار گیرد و شایسته است که بانک مرکزی آمادگی کامل برای اقناع مجلس در مورد
این موضوع را داشته باشد و مجلس نیز پذیرای دیدگاه‌های کارشناسی بانک مرکزی در این خصوص باشد.
درصورتی که پس از سه دهه قانونی تصویب شود که نه‌تنها مشکلات قوانین قدیم را حل نکند، بلکه قابلیت اجرا یا کاستی‌های محتوایی داشته باشد، در این صورت مقصر کیست و عواقب آن چیست؟
یکی از مسائلی که مسلم است این است که نه بانک مرکزی، نه دولت، نه مجلس، هیچ‌یک در پی آن نیستند که طرحی تصویب شود که مشکلات را حل نکند بلکه بر آنها بیفزاید. از این‌رو مقصر به این معنا که شخص یا اشخاصی دانسته در پی آن باشند که طرح ناکارآمدی تصویب شود مفهومی ندارد. اما این نکته نیز مسلم است که قوانینی که محصول فکر و اندیشه بشر هستند، هیچ وقت کامل و بی‌عیب و نقص نخواهند بود و همواره جای پیشرفت و بهبود دارند. بهتر آن است که به جای بحث از اینکه مقصر چه کسی است در قانون جدید، مکانیسمی برای تعیین آثار و عوارض آن تعیین شود
دیدگاه تان را بنویسید