دام‌های سیاستگذاری اقتصادی

در سال 2013، مقاله مهم و عمیقی در Journal of Economic Perspectives 1، با این عنوان منتشر شد: «اقتصاد در برابر سیاست: دام‌های تجویز سیاست اقتصادی»2. این مقاله توسط دارون عجم‌اوغلو و جیمز رابینسون، استادان اقتصاد و علوم سیاسی انستیتو تکنولوژی ماساچوست، MIT، نگاشته شده است. نوشتار حاضر، اقتباسی از این مقاله است. مقاله مذکور به بررسی یک دام مهم بر سر راه سیاستگذاری اقتصادی می‌پردازد. ما این دام را «دام سیاست» نامگذاری می‌کنیم. بی‌توجهی به دام سیاست در ارائه تجویزهای اقتصادی توسط اقتصاددانان، نه‌تنها می‌تواند از تحقق آثار مورد انتظار و مثبت جلوگیری کند، بلکه حتی ممکن است به دلیل تاثیراتی که بر تعادل سیاسی دارد، هزینه‌های گزاف و دیرپای اقتصادی‌-اجتماعی-سیاسی را بر جامعه تحمیل کند.

در واقع سیاست‌های اقتصادی به منظور حرکت از شرایط اقتصادی موجود به شرایط اقتصادی مطلوب ارائه می‌شوند. غافل از آنکه تغییر شرایط اقتصادی موجود نه‌تنها بر تعادل سیاسی تاثیرگذار است بلکه حتی ممکن است تعادل سیاسی موجود، بر نواقص و ناکارایی‌های وضعیت اقتصادی فعلی استوار شده باشد. در چنین شرایطی، تجویزهای اقتصادی که به منظور ارتقای کارایی ارائه می‌شوند، به دلیل آنکه با انگیزه‌های گروه‌های ذی‌نفع، هم‌راستا نیستند، مکرراً عقیم مانده یا به نحوی دچار قلب ماهیت می‌شوند. این قلب ماهیت گاهی باعث می‌شود که هیچ‌یک از اهداف اولیه سیاستگذاری، برآورده نشود. حتی در مواردی به پیامدهایی منجر می‌شوند که هیچ‌گاه به ذهن تجویز‌کننده‌ اصلی سیاست‌ها نیز خطور نکرده است. به عنوان مثال شاید تدوین‌کنندگان طرح تحول اقتصادی، هیچ‌گاه تصور نمی‌کردند که از تمامی این بسته سیاستی، تنها هدفمندی یارانه‌ها پیگیری شود و از تمامی طرح هدفمندی یارانه‌ها نیز، تنها اعطای یارانه نقدی اجرایی شود. این یک مورد حاد از عقیم‌سازی و قلب ماهیت سیاست‌های اقتصادی به حساب می‌آید. در این‌گونه موارد حاد، تجویزهای اقتصادی، به نحوی در «دام سیاست» گرفتار می‌شوند که نه‌تنها به اهداف خود نمی‌رسند، بلکه به عنوان مهملی برای کامیابی برخی از گروه‌های ذی‌نفع عمل می‌کنند. در این نوشتار، به بررسی ابعاد نظری و تجربی این موضوعات پرداخته می‌شود تا اهمیت توجه به جنبه‌های اقتصاد سیاسی، در تجویز نسخه‌های اقتصادی، تبیین شود.

خطای رایج در تجویز سیاست‌های اقتصادی

اقتصاددانان در موارد متعددی به دلیل تمرکز صرف بر هزینه-فایده اقتصادی سیاست‌های رقیب، از تحلیل تاثیر و تاثرات سیاسی چشم‌پوشی کرده و به دام سیاست می‌افتند. «دام سیاست» عبارت است از سیاستگذاری اقتصادی، بدون توجه به تبعات این تجویزهای اقتصادی برای بازار سیاست. هر سیاست اقتصادی که تجویز و اجرا می‌شود، در کنار اثر مستقیمی که بر اقتصاد دارد، می‌تواند موازنه‌‌ قوا در بازار سیاست را تغییر دهد و از این طریق، تعادل بازار سیاست را به نفع یا به زیان گروه‌های مختلف، جابه‌جا کند. لذا هر سیاست اقتصادی، به طور بالقوه، اثری مستقیم در بازار سیاست دارد. در نتیجه این اثر مستقیم، با جابه‌جایی تعادل در بازار سیاست، حکمرانی در زمین اقتصاد تغییر پیدا می‌کند. این تغییر حکمرانی در زمین اقتصاد، پیامدهایی برای بازار اقتصاد به همراه خواهد داشت. فلذا در‌می‌یابیم که هر سیاست اقتصادی علاوه بر اثر مستقیمی که بر بازار اقتصاد دارد، می‌تواند از کانال تغییر تعادل سیاسی، به صورت غیر‌مستقیم نیز بازار اقتصاد را متاثر سازد. بنا بر‌این، تجویزهای اقتصادی به طور بالقوه دارای سه اثر است: الف-‌ اثر مستقیم بر بازار اقتصاد، ب-‌ اثر مستقیم بر بازار سیاست و ج-‌ اثر غیر‌مستقیم بر بازار اقتصاد از طریق تاثیر بر بازار سیاست. خطای رایج در تجویز سیاست‌های اقتصادی در بسیاری از زمان‌ها و مکان‌ها آن بوده است که در ارزیابی سودمندی یک سیاست اقتصادی، تنها اثر مستقیم آن سیاست بر بازار اقتصاد، مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته و تجویز‌کننده سیاست‌های اقتصادی، از تحلیل اثر مستقیم تجویزهایش بر بازار سیاست و تبعات بعدی آن، غفلت کرده است. نتیجه مستقیم این غفلت، گرفتار شدن در دام سیاست است.

دام سیاست در اقتصاد ایران

در اینجا نمونه‌ای زنده از اقتصاد ایران ارائه می‌شود تا به درک ملموس فرآیند فوق کمک کند. منطق اقتصادی ایجاب می‌کند که بودجه هدفمندی یارانه‌ها متعادل شود. بازگرداندن تعادل به بودجه هدفمندی یارانه‌ها، مستلزم حذف برخی از یارانه‌بگیران (کاهش مصارف) یا افزایش قیمت حامل‌های انرژی (افزایش منابع) خواهد بود. از منظر متون استاندارد اقتصادی، اجرای هردوی این سیاست‌ها موجه است. لیکن تبعات اجرای این سیاست اقتصادی، ممکن است تعادل در زمین سیاست را بر هم زده و مجدداً بازگشت به سیاستگذاری‌های سال‌های 1384 تا 1391 را در پی داشته باشد. به یاد آورید که پرداخت گسترده یارانه‌ها بدون توجه به منابع هدفمندی، یکی از آن سیاست‌ها بوده است. لذا در این سناریوی فرضی، اقدام به حذف تعداد زیادی از یارانه‌بگیران، می‌تواند با جابه‌جا کردن تعادل سیاسی، به بازگشت مجدد یارانه‌ها (حتی با ابعادی بزرگ‌تر) بینجامد. در این صورت اثرات سیاست اقتصادی اولیه، نه‌تنها خنثی، بلکه معکوس می‌شود.

سیاستگذاری اقتصادی در ارتباط تنگاتنگ با سیاست‌ورزی است. جوزف استیگلیتز، برنده نوبل اقتصادی 2001، این حقیقت را به نحوی موجز بیان می‌کند: «هیچ‌گاه نمی‌توان سیاستگذاری اقتصادی را از سیاست‌ورزی جدا کرد؛ چراکه سیاستگذاری اقتصادی همواره درگیر بده-بستان‌های بنیادین اقتصادی است و لذا گروه‌های مختلف را به طرق متفاوتی متاثر می‌سازد.» به عنوان مثال، اگرچه آزادسازی تجاری، رفاه مصرف‌کنندگان را افزایش می‌دهد و بر اساس برخی پژوهش‌ها نیز انتظار می‌رود که کیک اقتصاد ملی را بزرگ‌تر کند، اما سهم تولیدکنندگان داخلی را از کیک اقتصاد ملی می‌کاهد. سهم تولیدکنندگان داخلی از اقتصاد ملی (لااقل در کوتاه‌مدت و میان‌مدت)، از طریق واگذاری بازار به رقبای خارجی و کاهش اشتغال داخلی، کاسته می‌شود. بدین ترتیب رشد کیک اقتصاد ملی به نفع کل گروه‌های جامعه تمام نشده و لذا اجرای یا عدم اجرای این سیاست اقتصادی پیامدهای خاص خود را برای بازار سیاست به همراه خواهد داشت. اگرچه مشاوران و تصمیم‌سازان نزدیک به مسائل اجرایی کشورها، نسبت به اهمیت این موضوعات اشراف دارند، لیکن بخشی از مشارکت‌کنندگان در فرآیند تصمیم‌سازی اقتصادی، تنها بر هزینه-فایده اقتصادی سیاست‌ها تمرکز داشته و از اهمیت توجه به دام‌های سیاسی، غافل‌اند. متاسفانه اغلب سیاست‌های استاندارد متون آکادمیک اقتصادی، به ویژه برای کشورهای در حال توسعه، در زمره این موارد بوده و به ناکامی‌های اقتصادی جبران‌ناپذیر ختم می‌شوند.

آیا غفلت از دام سیاست، قابل توجیه است؟

ارائه تجویزهای سیاستی توسط اقتصاددانان، عموماً از شناسایی یک «شکست بازار» (نظیر وجود اثرات خارجی، کالای عمومی، انحصار یا رقابت ناکامل) آغاز می‌شود. وجود یک «شکست بازار» فضایی برای ورود دولت به موضوع مربوطه فراهم می‌آورد تا با هدف افزایش رفاه اجتماعی، اقدام به سیاستگذاری کند. بستر ورود اقتصاددانان به تجویز سیاست‌های اقتصادی، این‌گونه فراهم می‌شود. این سنت از زمان پیگو (1912) تا‌کنون رواج داشته ‌است. اگرچه در زمانه حاضر، در استخراج سیاست اقتصادی از روش‌ها و مدل‌های بسیار پیچیده‌تری استفاده می‌شود اما تمامی این رهیافت‌ها دارای خسران مشترکی هستند که همان بی توجهی به دام سیاست است.

برخی اقتصاددانان با استدلال‌های رنگارنگ، غفلت از دام سیاست را توجیه می‌کنند. اولین توجیه آن است که سیاستمداران اساساً علاقه‌مند به ارتقای رفاه اجتماعی هستند. چرا که ارتقای رفاه اجتماعی از طریق اجرای سیاست‌های اقتصادی کارا، منجر به افزایش اقبال عمومی ایشان و باقی ماندن وی در قدرت می‌شود. این در حالی است که در بسیاری از موارد، باقی‌ماندن در قدرت بدون ارائه دستاورد اقتصادی قابل قبول و موجه نیز ممکن است. برای آزمودن این ادعا، تنها کافی است به خاطرات شخصی خود رجوع کنید.

توجیه دوم برای غفلت از دام سیاست آن است که سیاست، متغیری تصادفی است. لذا تکانه‌های آن به بازار اقتصاد، غیر‌سیستماتیک خواهد بود. بنا بر این نیازی به لحاظ کردن تحلیل تعادل سیاسی در ارائه تجویزهای اقتصادی نیست. با توجه به اینکه می‌توان شیوه توزیع قدرت و تعادل بازار سیاست را در موارد متعددی پیش‌بینی کرد، آیا این ادعا که تکانه‌های سیاسی تصادفی و غیر‌سیستماتیک هستند، صادق است؟

سومین توجیه بیان می‌کند که اگرچه بررسی ابعاد اقتصاد سیاسی موضوعات، حائز اهمیت است، اما «تجویز خوب اقتصادی، تجویز خوب سیاسی نیز هست»3. به عبارت دیگر، یک سیاست اقتصادی خوب، خود به خود منجر به آزاد شدن تنگناهای سیاسی نیز می‌شود و لذا تجویزی خوب برای بازار سیاست نیز هست. دلالت این گزاره آن است که می‌توان بدون هرگونه درنگ و تزلزل، از سیاست اقتصادی خوب حمایت کرد و مطمئن بود که نه‌تنها شکست‌های بازار را حل می‌کند بلکه نیروهای سیاسی مفید را نیز آزاد می‌سازد. در ادامه در مثال‌های متعددی نشان خواهیم داد که چگونه یک سیاست اقتصادی خوب می‌تواند به یک تجویز سیاسی بد تبدیل شده و پیامدهای ناگوارتر اقتصادی را به بار آورد.

این توجیهات یک دلالت مشترک دارند: در ارزیابی و انتخاب سیاست اقتصادی مناسب، بررسی هزینه و فایده‌های اقتصادی کافی است و نیازی به بررسی ابعاد سیاسی موضوع وجود ندارد. لیکن عجم‌اغلو و رابینسون با ارائه مبانی تئوریک و تشریح شواهد تجربی فراوان، این فرضیه را ابطال می‌کنند.

این درست است که سیاستگذار اقتصادی ‌باید موارد شکست بازار را جست‌وجو کرده و برای رفع آنها، راه‌حل‌های خلاقانه ارائه کند؛ این نیز درست است که سیاستگذار باید تجویزی مبتنی بر لحاظ کردن هزینه-فایده اقتصادی ارائه کند اما در تجویز سیاست‌های اقتصادی، نقطه مغفولی وجود دارد که به گواه شکست‌های تاریخی بزرگ، از اهمیت فوق‌العاده‌ای برخوردار است: سیاستگذاری اقتصادی می‌باید به نحوی صورت پذیرد که دام‌های سیاسی پیش روی خود را از پیش شناسایی کرده و برای عبور از آنها برنامه‌ریزی کرده ‌باشد.

تضاد میان سیاست بهینه اقتصادی و تجویز بهینه سیاسی

هسته استدلال عجم‌اغلو و رابینسون به این شرح است: ممکن نیست که تعادل سیاسی موجود، مستقل از شکست‌های بازار فعلی رخ داده باشد. بلکه حتی ممکن است تعادل سیاسی موجود بر پایه همین شکست‌ها استوار باشد. اتحادیه‌های کارگری را در نظر بگیرید. بر پایه متون استاندارد علم اقتصاد، تجویز اقتصادی در مواجهه با اتحادیه‌های کارگری آن است که با تضعیف و حذف آنها می‌توان از کانال افزایش رقابت در عرضه نیروی کار، سطح دستمزد حقیقی را کاهش، اشتغال و تولید را افزایش و کیک اقتصاد ملی را بزرگ‌تر کرد. اما توجه به پیامدهای سیاسی در هزینه-فایده آثار این سیاست اقتصادی، دلالت‌های مهمی را به دست می‌دهد.

پژوهش‌های متعدد حاکی از آن است که اتحایه‌های کارگری نقشی کلیدی در استقرار دموکراسی در اروپای غربی و حوزه اسکاندیناوی ایفا کرده‌اند. Moor (1996)، Rueschemeyer و همکاران (1992)، Collier و Mahoney (1997)، Acemoğlu و Robinson (2000 و 2006) از جمله این مطالعات هستند. لذا تضعیف اتحادیه‌های کارگری، منجر به تضعیف احزاب مربوطه شده و تعادل بازار سیاست را از طریق بر هم زدن توازن قوا، برای همیشه به نفع رقیب سیاسی تغییر می‌دهد. در نتیجه رقابت در بازار سیاست تضعیف شده و ممکن است رقیب سیاسی برای همیشه به برنده بازار سیاست تبدیل شود. این امر نهاد دموکراسی را به شدت تضعیف کرده و ممکن است اعمال سیاست‌هایی را که به نفع گروه پیروز و به زیان اقتصاد ملی است توجیه‌پذیر کند. این فرآیند در نهایت به زیانی دیرپا برای اقتصاد ملی بدل می‌شود. به عنوان مثال تصور کنید که حذف حزب کارگر در بریتانیا تا چه میزان رقابت در بازار سیاست این کشور را تنزل خواهد داد و حذف عنصر رقابت در بازار سیاست تا چه حد به نهاد دموکراسی در این کشور لطمه خواهد زد.

به اتکای ادله فوق، این یک حقیقت است که سیاست‌های اقتصادی ظاهراً خوب، می‌توانند به دلیل غفلت از تحلیل تعادل سیاسی، کشوری را به منجلابی از چالش‌ها و ناکارآمدی‌های دیرپا و پرهزینه بکشانند. در جهت تبیین ملموس این موضوع، عجم‌اوغلو و رابینسون مثال‌های تاریخی متعددی را ارائه می‌دهند که در ادامه این نوشتار به دو مورد از آنها اشاره می‌شود. یکی از این موارد به رابطه پول و سیاست در ایالات متحده می‌پردازد و دیگری بر خصوصی‌سازی در روسیه تمرکز دارد.

دام سیاست در تجربه آزادسازی مالی در ایالات متحده

تجربه مقررات‌زدایی مالی در خلال 30 سال اخیر در ایالات متحده، همان‌طور که Johnson و Kwak (2010) تحلیل کرده‌اند، نمونه‌ای ارائه می‌کند که نشان می‌دهد طراحی سیاست اقتصادی با غفلت از دلالت‌های سیاسی آن چگونه می‌تواند به زیان رفاه اجتماعی تمام شود. نظام تنظیم‌گری بخش مالی و بانکی که از دل رکود بزرگ 1930 پدید آمد، دارای ابعادی بود که از نگاه صرف اقتصادی، غیرعقلایی می‌نمود. این ابعاد شامل ممنوعیت بانکداری بین‌ایالتی و تفکیک بانکداری تجاری از بانکداری سرمایه‌گذاری بود. مطالعاتی نظیر Jayaratne و Strathan (1996)، دریافتند حذف برخی از این قیود بانکداری، محرک رشد اقتصادی است. در نتیجه آزادسازی‌های مالی کم‌کم آغاز شد. مقررات Q که سقف نرخ سود حساب سپرده را تعیین می‌کرد در 1980 ملغی شد. در این زمان، اگرچه صنعت مالی و بانکداری قدرت کافی در مقررات‌زدایی‌های دلخواهش را نداشت اما توانایی جلوگیری از تصویب مقررات تنظیم‌کننده جدید را داشت. کم‌کم ابزارهای مالی جدید بدون وضع قواعد تنظیم‌گری خلق شد و قانونگذاران و دادگاه‌ها اقدام به آزادسازی مقررات بانکی و مالی کردند. بخش مالی در این روند با کسب سود بیشتر، بزرگ و بزرگ‌تر شد. طی سال‌های 1980 تا 2005 سود بخش مالی 800 درصد افزایش یافت درحالی که سود سایر بخش‌ها 250 درصد رشد کرد.

بزرگ شدن این صنعت، پیامد سیاسی مهمی در پی داشت. آنها لابی‌گری را شروع و همچنین مبالغ هنگفتی را صرف حمایت از کاندیداهای ریاست جمهوری کردند. درحالی که در 1990، بخش مالی 61 میلیون دلار به کمپین‌های سیاسی کمک کرده بود، در 2006 مبلغ 260 میلیون دلار صرف این کار کرد. صنعت مالی با این اقدام، به لحاظ میزان پول تزریق‌شده از یک صنعت به انتخابات، در رتبه اول قرار گرفت. صنعت بهداشت و درمان با اختلاف فاحش 160 میلیون‌دلاری، پس از صنعت مالی، در رتبه دوم مخارج انتخاباتی قرار داشت. در 1994 محدودیت بانکداری بین ایالتی برداشته شد و با ادغام‌های بزرگ، موسسات مالی و بانکی غول‌پیکری شکل گرفت. قدرت سیاسی فزاینده بخش مالی به کژمنشی‌های گسترده انجامید که طی آن، موسسات مالی بزرگ به معاملاتی با ریسک‌های بی‌سابقه‌ای وارد می‌شدند و مطمئن بودند در صورت فروپاشی سیستم، دولت مجبور به نجات آنهاست. سیر این وقایع در نهایت به بحران مالی 2008-2007 ختم شد تا هزینه گزاف تجویزهای اقتصادی کور و غافل از تحلیل تعادل‌های سیاسی را، نه‌تنها آمریکای بحران‌زده، بلکه تمامی بازارهای بین‌المللی و اقتصاد جهانی بپردازند. این مثال نمونه‌ای بود از تاثیر تجویزهای اقتصادی بر تعادل بازار سیاست و در پی آن تاثیر تغییر تعادل بازار سیاست بر عملکرد اقتصای و رفاه اجتماعی.

دام سیاست در خصوصی‌سازی روسیه

خصوصی‌سازی بر مبنای متون استاندارد اقتصادی، سیاستی پرطرفدار است. اگرچه این استدلال موجه است، اما تجارب خصوصی‌سازی برخی کشورها نظیر روسیه نشان می‌دهد گاهی ابعاد اقتصاد سیاسی خصوصی‌سازی، آنچنان پیامدهای منفی به همراه دارد که دستاوردهای مورد انتظار را از بین می‌برد.

با پیروزی یلتسین در انتخابات 1991 روسیه، برنامه‌های رادیکال اصلاحات بازار‌محور در دستور کار قرار گرفت که خصوصی‌سازی، مهم‌ترین آنها بود. در فرآیند خصوصی‌سازی روسیه، به دلیل ضعف‌های نهادی عمیق، بنگاه‌های بزرگ و مهم اقتصادی این کشور با تخفیف‌های فراوان در حالی به مدیران آنها واگذار شد که این مدیران مجاز به پرداخت اقساط خرید سهام شرکت از محل دارایی‌های همان شرکت شدند. اگرچه به گواه مطالعات صورت‌گرفته، این مدیران با تملیک خصوصی بنگاه‌های مزبور، به سرمایه‌گذاری در آنها پرداختند و عملکرد اقتصادی آن بنگاه‌ها را ارتقا دادند اما در کنار این دستاورد اولیه اقتصادی، تحول عمیقی در تعادل بازار سیاست روسیه رخ داد. واگذاری بنگاه‌های بزرگ و مهم این کشور به یک اقلیت، تشکیل یک الیگارشی را در پی داشت که به اتکای قدرت اقتصادی بزرگ خویش، بازار سیاست روسیه را قبضه کرد. این تعادل جدید در بازار سیاست، باعث شد سیاست خارجی روسیه، با منافع الیگارشی حاکم تنظیم شود. این سیاست‌های خارجی در نهایت به تحریم گسترده روسیه توسط آمریکا و هم‌پیمانانش ختم شد. پس از وضع تحریم‌های مذکور، از کانال تضعیف پول ملی، رشد اقتصادی منفی، تورم بالا، گسترش بیکاری و تعمیق نابرابری، لطمات جبران‌ناپذیری متوجه مردم این کشور شد. شاید اگر تجویز‌کنندگان خصوصی‌سازی‌های سریع، قدری در زمینه بسترهای نهادی لازم برای اجرای این تجویزها تعمق می‌کردند و تبعات سیاسی آن را می‌سنجیدند، امروز روسیه به لحاظ میزان تاثیر منفی بر رشد اقتصاد جهانی، در صدر کشورهای جهان قرار نمی‌گرفت!

دلالت‌هایی برای آینده سیاستگذاری اقتصادی در ایران

رفع تنگنای مالی و اصلاح نظام بانکی، امروزه یکی از اولویت‌ها و یکی از داغ‌ترین مباحث سیاستگذاری در اقتصاد ایران است که نوشتار حاضر دلالتی مهم برای حرکت در این مسیر به دست می‌دهد. اصلاح وضعیت نظام بانکی ایران، با توجه به حجم دارایی‌های منجمد و مسموم، وضعیت حدود کفایت سرمایه بانک‌ها، کژمنشی‌ها و کژگزینی‌های گسترده و... نیازمند ارائه چنان سیاست‌های اقتصادی است که ریشه‌های اقتصاد سیاسی وضعیت فعلی را آدرس‌دهی کرده و به نحوی تدوین شوند که گروه‌های ذی‌نفع، اقدام به جلوگیری از اجرای تجویزهای اقتصادی یا قلب ماهیت این تجویزها نکنند. یادآور می‌شود که بنابر یافته عجم‌اوغلو و رابینسون، تعادل سیاسی فعلی، بر پایه همین نواقص و کاستی‌های نظام بانکی شکل گرفته است و لذا تجویزهای اقتصادی صرف به همان سرنوشتی دچار خواهند شد که دامان طرح تحول اقتصادی را گرفت.

پی‌نوشت‌ها:

1- این نشریه با کسب رتبه نهم‌ در میان 1618 نشریه رتبه‌بندی‌شده توسط Ideas /RePEc، به عنوان یکی از معتبرترین نشریات علمی حوزه اقتصاد در سطح جهان مطرح است.

2- Acemoğlu, D., & Robinson, J. A. (2013). Economics versus Politics: Pitfalls of Policy Advice. The Journal of Economic Perspectives, 27(2), 173-192.

3- Good economics is good politics.