قانونی با ایرادهای کم

اجرای قانون اصل 44 در دولت یازدهم اگرچه با انتقاداتی در خصوص سرعت واگذاری‌ها همراه شده است، اما این فرهنگ در بدنه سازمان خصوصی‌سازی به وجود آمده که سهام هیچ شرکت دولتی را به بخش‌های شبه‌دولتی از طریق رد دیون یا سهام عدالت واگذار نکند. این موضوع در قانون بودجه سال 1393 نیز به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید تا در این رابطه منع قانونی هم به وجود آید و برای همیشه پرونده واگذاری‌ها به سبک دولت قبل بسته شود. در روزهای اخیر انتقادها از سوی مقامات عالی‌رتبه کشور در رابطه با نحوه اجرای قانون اصل 44 و نیاز به بازتعریف آن مطرح شده است که به نظر می‌رسد ادامه واگذاری‌ها آن هم به بخش خصوصی واقعی یکی از دغدغه‌های جدی دولت یازدهم بوده و مجلس نیز به دنبال آن است تا با برطرف کردن ایرادات قانونی، واگذاری‌ها را به سمت خصوصی‌سازی واقعی پیش ببرد.

به نظر می‌رسد با توجه به تفکر ایجادشده در بدنه دولت و عزم دولتمردان بر واگذاری اداره اقتصاد کشور به دست بخش خصوصی همین قانون فعلی نیز قادر است تا بخش خصوصی واقعی را به سمت سرمایه‌گذاری در اقتصاد ایران هدایت کند.

اما اگر همین ایرادات کم نیز برطرف شود، دولت قادر است تا شکل بهتری از واگذاری‌ها را انجام دهد.

چگونه اصل 44 بازتعریف شود؟

اگر بخواهیم ایراد قانون فعلی اصل 44 را بررسی کنیم، باید به این نکته اشاره کنم که تردیدی نیست که ابلاغیه مقام معظم رهبری پیرامون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و قانون اجرای آن موجبات واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش‌های غیردولتی را فراهم کرده و در این راستا تا حدود زیادی منجر به توانمندی هر چه بیشتر بخش‌های مذکور و کناره‌گیری دولت از فعالیت‌های غیر‌ضرور شده است؛ لیکن هنوز در خصوص قانون مذکور ایراداتی وجود دارد که مختصراً به برخی از آنها اشاره می‌شود.

الف- بندهای قانون مرتبط با رد دیون دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی طلبکار

مسوولیت واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و متعلق به دولت به دستگاه‌های طلبکار همچون صندوق تامین اجتماعی، سازمان بازنشستگی کشوری، صندوق ذخیره فرهنگیان و‌... تا قبل از سال 1386 به موجب قوانین بودجه سنواتی بر عهده کمیته ویژه‌ای به ریاست معاون اول ریاست جمهوری بوده و در سال مذکور به سازمان خصوصی‌سازی محول شده است.

به علاوه بر اساس تبصره 1 ماده 6 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی (قبل از اصلاح در سال 1393) تادیه بدهی دولت به موسسات عمومی غیردولتی از طریق واگذاری اصل سهام موضوع این قانون مجاز دانسته شده بود. که البته بعداً در قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1 /4 /1393 مجلس شورای اسلامی اصلاح شد و بر اساس اصلاحیه مذکور، دیگر امکان تهاتر از محل اصل سهام وجود ندارد.

ب- عدم تعیین جایگاه و ساختار سازمانی مناسب برای نهاد مجری برنامه خصوصی‌سازی

وظیفه خطیر سازمان خصوصی‌سازی در امر واگذاری‌ها و حجم عظیم فعالیت‌های آن از یک طرف و عدم همکاری برخی از دستگاه‌های اجرایی در انجام فرآیند واگذاری به دلیل جایگاه سازمانی نامناسب سازمان خصوصی‌سازی از طرف دیگر، باعث شده تا این سازمان بعضاً با مشکلاتی در امر واگذاری‌ها روبه‌رو شود و بعضاً مقاومت‌هایی از طرف مدیران دستگاه‌های اجرایی مربوطه در برابر برنامه خصوصی‌سازی صورت پذیرد.

ج- زمان محدود در نظر گرفته‌شده برای خاتمه واگذاری

به‌طور کلی توجه و تاکید به برنامه زمانی و زمان‌بندی صورت‌گرفته و توجه صرف به اهداف کمی در نظر گرفته‌شده در قوانین (بدون عنایت به اهداف کیفی برنامه خصوصی‌سازی)، منجر به عدم دستیابی کامل به اهداف اصلی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مبنی بر شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی، انسانی و فناوری و افزایش رقابت‌پذیری فعالیت‌های اقتصادی می‌شود.

دستاورد اصل 44

بر اساس ماده 14 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی حداکثر تا پایان سال 1393 باید واگذاری‌ها خاتمه می‌یافت؛ که به دلیل عدم اجرای ماده قانونی مذکور، هرساله بر اساس قوانین بودجه سنواتی این موضوع تمدید می‌شود.

اما نتیجه اجرای قانون فعلی چیست؟ از زمان تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، یعنی از سال 1387، تا پایان تیر‌ماه 1395، سازمان خصوصی‌سازی ارزشی معادل 1،204،815 میلیارد ریال از سهام متعلق به دولت و شرکت‌های دولتی را به بخش غیردولتی واگذار کرده است.

با توجه به اجازه قانون به واگذاری سهام بنگاه‌های دولتی و وابسته به دولت به نهادهای عمومی غیر‌دولتی، در مواد 1 و 2 این قانون، و همچنین اجازه واگذاری اصل سهام یا منابع حاصل از آن بابت رد دیون دولت به آنها، بر اساس تبصره 1 ماده 6 آن، سهم بخش خصوصی واقعی از کل واگذاری‌ها طی دوره زمانی 1387 تا 1392، 20 درصد بوده است. در همین دوره سهم واگذاری به نهادهای عمومی، نهادهای نظامی و انتظامی، نهادهای انقلاب اسلامی و رد دیون دولت از طریق انتقال اصل سهام، 63 درصد بوده است.

لیکن با جهت‌گیری‌های دولت یازدهم و اصلاحات به عمل آمده در قانون مذکور، سهم بخش خصوصی واقعی از واگذاری‌ها طی دوره زمانی 1393 تا پایان تیرماه 1395 به 71 درصد افزایش یافته است. به علاوه در این دوره، سهم نهادهای عمومی، نهادهای نظامی و انتظامی، نهادهای انقلاب اسلامی و رد دیون دولت از طریق انتقال اصل سهام به 26 درصد کاهش یافته است.

حال این سوال به وجود می‌آید که آیا باید قوانین موجود، به‌خصوص قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی را دوباره بازنگری کرد؟

اصلاحاتی که در خصوص قوانین و مقررات باید انجام شود، در درجه اول می‌بایست به منظور رفع ایرادات و ابهاماتی باشد که در بالا اشاره شد؛ لیکن علاوه بر موارد مذکور به موارد زیر نیز می‌توان اشاره کرد:

■ اصلاح قوانین و مقررات با هدف اعطای اختیارات لازم به مجریان امر واگذاری

در این خصوص می‌توان به واگذاری به قیمت پایین‌تر از قیمت پایه به‌صورت مشروط و با رعایت الزامات مدنظر دولت از جمله تعهد خریدار به افزایش بازدهی بنگاه، افزایش سرمایه‌گذاری و بهبود سایر شاخص‌های عملکرد بنگاه، واگذاری سهام غیرمدیریتی و خرد دولت در شرکت‌های مشمول واگذاری پس از دو نوبت عرضه رقابتی از طریق مذاکره به سایر سهامداران شرکت، افزایش اختیارات کارگروه مذاکره و افزایش اختیارات هیات واگذاری در تعیین روش مذاکره برای برخی شرکت‌ها به عنوان اولین روش عرضه نه پس از دوبار عرضه ناموفق مزایده اشاره کرد.

■ اصلاح قوانین مربوط به نحوه ورود متقاضیان خرید به رقابت

در این رابطه نیز می‌توان به مواردی از قبیل بررسی صلاحیت فنی، مدیریتی و مالی خریداران به‌صورت عام و برای همه شرکت‌های مشمول واگذاری و بازنگری در نحوه ورود نهادهای عمومی غیردولتی به عرضه‌ها (به عنوان مثال اعمال اولویت برای بخش خصوصی در مقابل نهادهای عمومی غیردولتی و اجازه حضور به این نهادها در صورت عدم حضور بخش خصوصی) اشاره کرد. در پاسخ به این سوال که آیا در حال حاضر شرایط برای بازتعریف اصل 44 وجود دارد نیز باید گفت چارچوب اجرایی اصل 44 قانون اساسی در سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری پیرامون اصل مذکور، جامع و کامل است و بنابراین در حال حاضر نیازی به بازتعریف این اصل احساس نمی‌شود؛ لیکن با توجه به ایرادات و ابهامات مطرح‌شده در خصوص قانون اجرای سیاست‌های یاد‌شده، ضروری است اصلاحات موردی در قانون مذکور و مقررات اجرایی آن در دستور کار قرار گیرد. البته ذکر این نکته ضروری است که در راستای تکمیل طرح توزیع سهام عدالت و آزادسازی این سهام، لایحه «ساماندهی سهام عدالت موضوع اصلاح مواد 34 تا 38 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی» در حال حاضر در هیات دولت تصویب شده و آماده ارائه به مجلس شورای اسلامی است.