رمزگشایی حقوقی از یک واقعه

در دهه‌های گذشته میان اندیشمندان و متخصصان تاریخ، علوم سیاسی و حقوق گونه‌ای اجماع بر سر کودتا بودن 28 مرداد شکل گرفته بود. از حدود یک دهه پیش این قسمت از تاریخ از سوی دکتر موسی غنی‌نژاد و برخی افراد دیگر مورد بازنگری قرار گرفت و روایت شاذی در مقابل اجماع به وجود آمد.  طی چند سال اخیر این روایت به حد بالاتری از شهرت و پذیرفته شدن رسیده است. اکنون در بسیاری از محافل، حتی روایت کودتای مصدق علیه شاه در 25 مرداد مطرح شده است. ازاین‌رو با گذشت بیش از 70 سال از آن وقایع، بازخوانی مجدد ضرورت دارد. نوشته حاضر به بررسی حقوقی ادعاهای دو طرف موضوع در مورد رویدادهای ده روز آخر مرداد 1332 اختصاص دارد. در این مسیر در وهله نخست، باید تعریفی از کودتا ارائه داد و ادله نفی سایر تعاریف را مطرح کرد. سپس با بررسی وقایع آن روزها میزان شباهت آن رویدادها با تعریف را سنجید و در نهایت به حکمی پیرامون این موضوع رسید.

چندین تبیین از واژه کودتا وجود دارد. عده‌ای صرف تغییرات در حکومت با اتکا به نیروهای نظامی را کودتا می‌دانند. ایراد تعریف فوق این است که اگر کسی برخلاف قانون، در منصب حکومتی حاضر باشد، چاره‌ای جز اتکا به نیروهای نظامی و انتظامی نمی‌ماند. در این مورد اِعمال قانون به عنوان مصداق کودتا محسوب می‌شود. درواقع امکان دارد عملی کاملاً قانونی و دموکراتیک، کودتا انگاشته شود. فرض کنید نخست‌وزیر در پارلمان استیضاح و عزل شود و قدرت را به فرد منتخب بعد از خود تحویل ندهد یا رئیس‌جمهور در انتخابات ریاست‌جمهوری در امتداد دوره خود شکست بخورد و حاضر به واگذاری قدرت نشود. آیا تمسک به نیروهای نظامی در این دو فرض نیز کودتاست؟

از عبارات بالا نتیجه گرفته می‌شود که باید علاوه بر اتکا به نیروهای مسلح برای تغییرات در رأس قدرت، عنصر یا عناصر دیگری جهت تبیین کودتا وجود داشته‌ باشد. برخی غیردموکراتیک ‌بودن را به این تعریف اضافه می‌کنند. دموکراسی در این تعریف اساساً به‌صرف اکثریت‌گرایی فروکاسته می‌شود. به تعبیر دیگر اگر با اتکا به نیروهای نظامی تغییری در رأس حکومت، خلاف خواست اکثریت مردم رخ دهد، کودتا محقق شده است. اگر این موضوع مورد پذیرش واقع شود، بسیاری از مصادیق واضح این مفهوم از این تعریف خارج می‌شود. برای مثال آلنده با رای کمتر از نصف شرکت‌کنندگان در انتخابات شیلی، به ریاست‌جمهوری این کشور رسید. پس از به قدرت رسیدن نیز بحران اقتصادی بزرگی به وجود آمد که قطعاً در کاهش محبوبیت او نقش داشت. با این اوصاف نمی‌توان با قاطعیت اقدامات سران ارتش شیلی علیه سالوادور آلنده در 11 سپتامبر 1973 را خلاف خواست مردم دانست. در مورد حرکات عده‌ای به رهبری سیدضیاءالدین طباطبایی در روزهای منتهی به 3 اسفند 1299 در ایران نیز همین موضوع حکمفرماست. همچنین در مصادیق متعدد کودتا در حکومت‌های غیردموکراتیک نیز اساساً نفی خواست قاطبه مردم بی‌معناست. با اضافه کردن عنصر مخالفت با خواسته اکثریت به تعریف کودتا، در کودتا بودن بسیاری از مصادیق واضح کودتا تشکیک جدی به وجود می‌آید، ضمن آنکه جز در چارچوب حکومتی دموکراتیک و طی مراحل قانونی اساساً نمی‌توان به شکل معناداری خواست اکثریت مردم در اکثر کشورها را مشخص کرد.

همان‌گونه که مشاهده شد اساساً نمی‌توان براساس موافقت یا مخالفت با خواست مردم، امری را کودتا دانست. پس از اساس نباید به این معیار در این مسیر متمسک شد. در این تبیین عده‌ای کودتا را عملی غیرقانونی می‌دانند. اگر عمده مصادیق این مفهوم مورد کنکاش قرار داده شود، نکته مشترک میان این مصادیق نه نفی نظر اکثریت که عدم رعایت قانون است. پس می‌توان بیان کرد: «کودتا همان اتکا به نیروهای نظامی و انتظامی در جهت تصاحب یا حفظ سمت مهم حکومتی، خلاف قانون است.» ازاین‌رو با توجه به شرایط خاص روزهای آخر نخست‌وزیری مصدق و دستگیری نصیری با اتکا به نیروهای نظامی و وجود برخی شواهد از حضور نیروهای مسلح در روز به قدرت رسیدن زاهدی، بحث در مورد کودتا بودن 28 مرداد همان بحث در مورد صلاحیت شاه در عزل نخست‌وزیر در آن موقعیت است. درباره 25 مرداد هم علاوه بر بحث پیشین، باید استفاده از نیروهای مسلح از سوی مصدق در جهت ماندن در قدرت بررسی شود. پس در ادامه مسیر بحثی حقوقی پیرامون صلاحیت شاه در عزل و کنکاشی تاریخی درباره وقایع نیمه‌شب 24 مرداد ضرورت دارد.

 درباره بحث صلاحیت پادشاه ایران، مطابق اصل 57 متمم قانون اساسی مشروطه؛ «اختیارات و اقتدارات سلطنتی فقط همان است که در قوانین مشروطیت حاضره تصریح شده». با توجه به این اصل در قانون موضوعه و اصل عدم صلاحیت در حقوق عمومی، بررسی حقوقی در ادامه نوشته، به کنکاشی درباره متن متمم قانون اساسی مشروطه و متمم آن پس از اصلاحات 1328، محدود می‌شود. در اصل 46 متمم بیان شده است: «عزل و نصب وزرا به موجب فرمان همایون پادشاه است.» حتی در اصل 29 قانون اساسی بیان شده است: «هر وزیری که در امری از امور مطابق قوانینی که به صحه همایونی رسیده است از عهده جواب برنیاید و معلوم شود که نقض قانون و تخلف از حدود مقرره کرده است مجلس عزل او را از پیشگاه همایونی مستدعی خواهد شد و بعد از وضوح خیانت در محکمه عدلیه دیگر به خدمت دولتی منصوب نخواهد شد.» از تجمیع این دو اصل استنباط می‌شود که شاه به شکل انحصاری از صلاحیت عزل و نصب وزرا برخوردار بوده و حتی در مورد خاصی که مجلس در آیینی مشابه استیضاح، به برکنارکردن وزیر رای می‌دهد، درنهایت شاه باید حکم مربوطه را صادر کند و این موضوع با صرف رای مجلس محقق نمی‌شود. ازاین‌رو پادشاه از صلاحیت انحصاری و مطلق عزل و نصب نخست‌وزیر برخوردار است. در این مورد چند شبهه مهم طرح می‌شود.

شبهه نخست به اصل 45 متمم قانون اساسی مشروطه ارتباط دارد که مطابق آن: «کلیه قوانین و دستخط‌های پادشاه در امور مملکتی وقتی اجرا می‌شود که به امضای وزیر مسئول رسیده باشد و مسئول صحت مدلول آن فرمان و دستخط همان وزیر است.» ازاین‌رو برخی بر این باورند که فرمان‌های عزل و نصب وزرا نیز باید به تایید وزیر مربوطه برسد. اگر در این ادعا مداقه کنیم، صرفاً دو حالت قابل تصور است؛ نخست، فرمان عزل یک وزیر را باید خود وزیر امضا کند وگرنه وزیر عزل‌شدنی نیست. از لحاظ منطقی این موضوع دور دارد. دوم، درباره کنارگذاشتن وزرا منظور از وزیر مربوطه نخست‌وزیر است. این موضوع از فرض پیشین با عقل سلیم تطابق بیشتری دارد، اما پرسش مهم‌تری به وجود می‌آید و آن اینکه حکم عزل نخست‌وزیر را چه کسی باید امضا کند؟ اگر این مقام را در این اصل مصداق وزیر بدانیم، پس حکم عزل او هم باید به تایید یک وزیر برسد. خود او که منطقاً از چنین صلاحیتی برخوردار نیست، سایر وزرا نیز در هیات وزیران در ذیل نخست‌وزیر قرار می‌گیرند و قاعدتاً حکم عزل رئیس را مرئوس امضا نمی‌کند. با اندکی مداقه می‌توان دریافت که عزل و نصب وزرا در حیطه اصل 45 قرار نمی‌گیرد. به‌هیچ‌عنوان قابل‌پذیرش نیست که عزل و نصب وزیر باید به امضای وزیر مربوطه برسد.

شبهه دوم پیرامون عدم انطباق این صلاحیت شاه با اساس مشروطیت است. دو برداشت از «اساس مشروطیت» قابل‌طرح است. نخست، رعایت قانون اساسی مشروطه. اگر این قرائت مدنظر باشد صرف توجه به متن قانون اساسی مشروطه کفایت می‌کند. دوم، روح حاکم بر پادشاهی مشروطه. عده‌ای براین باورند که در این‌گونه حکومت شاه باید سلطنت کند،  نه حکومت. نکته قابل‌توجه آن است که در جهان و در طی تاریخ دست‌کم سه گونه از این نوع حکومت وجود دارد. در گونه اول، شاه به امور اجرایی می‌پردازد و مجلس منتخب مردم وظیفه قانونگذاری را برعهده دارد. در اغلب کشورهایی با این نوع حکومت در ابتدا این قسم ظاهر شد. برخی به این مدل حکومت، مشروطه پروسی گفته‌اند. در گونه دوم، قوه مجریه به‌گونه‌ای میان پادشاه و پارلمان تقسیم شده است. فی‌المثل رئیس کشور، نخست‌وزیر را به قوه مقننه معرفی می‌کند تا در صورت رای اعتماد، بر سر کار خود حاضر شود. حتی هم‌اکنون در بسیاری از کشورهای شاهنشاهی دموکراتیک نظیر بلژیک و اسپانیا سطحی از تعامل میان شاه و مجلس وجود دارد و رئیس دولت-کشور مقامی کاملاً تشریفاتی نیست. در گونه سوم، پادشاه در عمل فاقد صلاحیت است. برخی به این شیوه حکومت، مشروطه انگلیسی گفته‌اند. این نوع از حکومت در آن زمان بسیار نادر و جدید بود. گفتنی است میان نخستین گام در جهت مشروطه کردن قدرت پادشاه در بریتانیا، مگناکارتا، تا تشریفاتی‌شدن کامل پادشاه در این کشور بیش از هفتصدسال فاصله بود. حتی هم‌اکنون در همه کشورهای پادشاهی اروپای غربی چنین رابطه‌ای برقرار نیست.

در اوایل دهه 1330 شمسی درباره  اینکه مشروطه ایرانی از جنس پروسی است یا انگلیسی، بحثی جدی درگرفته بود. به موجب اصل بیست‌وهفتم متمم قانون اساسی؛ «شرح و تفسیر قوانین از وظایف مختصه مجلس شورای ملی است». ازاین‌رو مجلس بارها به تفسیر قانون اساسی پرداخت. در دوره هفدهم مجلس نیز تلاش‌هایی برای صدور نظریه تفسیری از سوی مجلس درباره تشریفاتی بودن صلاحیت شاه صورت گرفت که به نتیجه نرسید. با این اوصاف برای دریافتن جنس مشروطه ایرانی گریزی جز غور در اصول قانون اساسی مشروطه و متمم آن وجود ندارد.

در اصل 27 متمم این سند دو عبارت مهم بیان شده که عبارت‌اند از: «قوه اجرائیه که مخصوص پادشاه است...» و «قوه مقننه که مخصوص است به وضع و تهذیب قوانین و این قوه ناشی می‌شود از اعلیحضرت شاهنشاهی و مجلس شورای ملی و مجلس سنا...». در اصل بعدی نیز بیان شده: «قوای ثلاثه مزبوره همیشه از یکدیگر ممتاز و منفصل خواهد بود.» علاوه بر مطالب این دو اصل گفتنی است؛ جز اصل 29 قانون اساسی مشروطه در این متن و متمم آن صلاحیت اجرایی ویژه‌ای برای پارلمان در نظر گرفته نشده بود. ازاین‌رو نتیجه گرفته‌ می‌شود مشروطه ایرانی، مشروطه پروسی بود. در این نظام، شاه صلاحیت اجرایی داشت و پارلمان صلاحیت تقنینی. همان‌گونه که گفته شد حتی در عمده پادشاهی‌های مشروطه نسبتاً کهن اروپایی نیز در ابتدا مجلس برای عزل و نصب مقامات مجریه صلاحیت نداشت و به‌تدریج این صلاحیت در نظر گرفته ‌شد. بنابراین تمایل طرفداران نهضت مشروطه در قرن سیزدهم ایران به این تلقی از مشروطیت هم منطقی بود. ازاین‌رو در نظر گرفتن صلاحیت عزل و نصب وزرا برای شاه با اساس مشروطیت نیز سازگار بود.

شبهه سوم پیرامون آن است که عده‌ای «به‌موجب فرمان همایون پادشاه است» را قرینه تشریفاتی بودن صلاحیت در نظر می‌گیرند. نکته مهم آن است که اول، قانونگذار در مقام بیان این صلاحیت بود و از آن جهت که متن قانون اساسی به این موضوع پرداخته، با قانون عادی و سایر منابع حقوقی نظیر عرف اساسی نمی‌توان این صلاحیت را مورد تضییق، توسعه یا تغییر قرار داد. دوم، فرمان، قرینه‌ای بر صلاحیت اختیاری است مگر  قرینه‌ای دال بر صلاحیت تکلیفی وجود داشته باشد. سوم، این صلاحیت صرفاً برای شاه در نظر گرفته شده بود و با توجه به مطالب مذکور تردیدی در صلاحیت اختیاری و انحصاری شاه در مورد عزل و نصب وزرا باقی نمی‌ماند.

شبهه چهارم؛ برخی معتقدند از آن جهت که صرفاً در اصل 33 قانون اساسی مشروطه به صدراعظم اشاره شده بود و جز این مورد تا اصلاحات سال 1346، نخست‌وزیر در این متون ذکر نشده بود، پس به تبع قانون اساسی در مورد عزل و نصب نخست‌وزیر ساکت‌ مانده ‌است. در پاسخ باید گفت که اول، در نظر گرفتن صلاحیتی در خصوص وزرا برای شاه و عدم در نظر گرفتن آن در مورد نخست‌وزیر، در عرصه اجرا تشویشی بزرگ به‌وجود می‌آورد و دور از ذهن است. در این فرض شاه برای عزل و نصب وزرا صلاحیت انحصاری و مطلق دارد، اما در مورد رئیس‌الوزرا هیچ صلاحیتی ندارد. دوم، نخست‌وزیر به‌منزله وزیرالوزراست. دلیلی دال بر جدا کردن نخست‌وزیر از وزرا وجود ندارد. با توجه به مطالب مطرح‌شده، فارغ از انحلال مجلس هفدهم، شاه از صلاحیت عزل مصدق برخوردار بود پس نمی‌توان وقایع 28 مرداد 32 را کودتا دانست.

در ادامه دو پرسش مطرح می‌شود. پرسش نخست، اگر عرف اساسی را معتبر بدانیم و فرض بگیریم که یک عرف اساسی مبنی بر فقدان صلاحیت شاه درباره  عزل نخست‌وزیر در زمان فعالیت مجلس پدیدار شده بود، آیا در ده روز پایانی مجلس هفدهم مجلس منحل شده بود که شاه صلاحیت عزل مصدق را داشته باشد؟ پرسش دوم، با توجه به این تعابیر می‌توان نپذیرفتن فرمان عزل رئیس‌الوزرای وقت در نیمه‌شب 24 مرداد و سایر اقدامات او را مصداق کودتای محمد مصدق علیه شاه دانست؟

در پاسخ به پرسش نخست، اول، فرض نخست سوال از اساس اشتباه و فرض دوم بدون شواهد کافی است. دوم، اگر بنا را بر اعتبار هر دو فرض قرار دهیم، به‌موجب اصل چهل‌وهشتم قانون اساسی مشروطه، اصلاحی 18 اردیبهشت 1328؛ «اعلیحضرت همایون شاهنشاهی می‌تواند هریک از مجلس شورای ملی و مجلس سنا را جداگانه  یا هر دو مجلس را درآن واحد منحل نماید». گفتنی است تا 28 آذر 1332 شاه فرمان انحلال مجلس را صادر نکرده و بالطبع مجلس به شکل رسمی منحل نشده بود، اما پیش از 23 مرداد اکثریت قاطع نمایندگان مجلس از سمت خود استعفا کرده بودند و مجلس از رسمیت ساقط ‌شده‌ بود. در عین حال مصدق برای انحلال مجلس همه‌پرسی برگزارکرده ‌بود. طبق اعلام مقامات، اکثریت مردم به انحلال مجلس رای داده بودند و بر این اساس صدیقی، وزیر کشور وقت، مجلس را منحل اعلام‌کرده‌بود. بنابراین باوجود طی نشدن فرآیند رسمی انحلال، مجلس عملاً منحل شده بود و فترت مجلس برقرار شده بود. در نتیجه حتی با پذیرش هر دو فرض مدنظر سوال، در دهه پایانی مرداد 32، همچنان شاه از صلاحیت عزل مصدق برخوردار بود.

در پاسخ به پرسش دوم، باید بیان کرد که مصدق در ابتدا فرمان عزل را از قاصد شاه، نعمت‌الله نصیری دریافت و سپس حکم را امضا کرد. نکته جالب اینکه مصدق برخلاف همه امضائات خود در حدود دو سال قبلی، عنوان نخست‌وزیر را از کنار اسم خود در امضا حذف کرده بود که خود قرینه‌ای دال بر پذیرش ضمنی عزل است. با وجود این به ناگه نصیری را به نحو خودسرانه بازداشت و خبر را به مدت بیش از سه روز از مردم مخفی کرد. ازاین‌رو شاید بتوان با اندکی سخت‌گیری، اعمالی چون چند بازداشت خودسرانه در 24 و 25 مرداد 32 را مصداق استفاده از نیروی نظامی جهت ماندن غیرقانونی در قدرت دانست و آن وقایع را کودتای مصدق علیه شاه عنوان کرد.