چرخش بزرگ
آیا چرخش بودجه از نفت به مالیات از جنس اصلاحات اقتصادی است؟
«پوشیده نیست که مالیه مملکت به منزله خون است در بدن، همچنان که فسادِ خون اسباب مرض می‌شود، اغتشاش امر مالیه هم باعث اختلال امور ملک است. متاسفانه دولت ایران سال‌هاست گرفتار این اختلال و مرض مالی است... .» این جملاتی است که به وسیله مرتضی قلی‌خان هدایت صنیع‌الدوله در ابتدای نخستین سند بودجه ایران نوشته شده است. او اولین رئیس مجلس شورای ملی ایران و وزیر مالیه در سال 1289 شمسی است. صنیع‌الدوله با تقلید از قوانین فرانسه، اولین بودجه دولتی ایران را به رشته تحریر درآورد. متاسفانه پیش از آنکه او فرصت تقدیم اولین بودجه ایران را به مجلس اول پیدا کند به واسطه سوءقصدی جان خود را از دست داد اما «بودجه‌ریزی» به عنوان میراث او برای اقتصاد ایران به جا ماند. بودجه‌ای که در سال 1289 نوشته شد، تنها شامل درآمدهای دولت از محل خراج و مالیات بود. بالطبع با گذر زمان و توسعه دولت‌ها محتوای بودجه هم تقویت شد و انواع دیگری از درآمدها و مخارج دولتی به آن پیوست. آخرین سند بودجه‌ای که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و به قانون تبدیل شده، «قانون بودجه سال 1402» است. اکنون نیز لایحه بودجه 1403 در حال آماده‌سازی از سوی دولت و تحویل به مجلس است.
ساختار بودجه‌ریزی مدرن در ایران
طبق ساختار فعلی، سند بودجه به دو قسمت «بودجه عمومی» و «بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی» تقسیم شده است. با اینکه بیش از نیمی از سند دخل و خرج ایران مربوط به «بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی» است اما آنچه در مطبوعات و مکالمات تحت عنوان «بودجه» از آن یاد می‌شود همان «بودجه عمومی» است. این جزء به تنهایی از دو قسمت دیگر با نام‌های «منابع و مصارف عمومی دولت» و «منابع و مصارف اختصاصی دولت» تشکیل شده است. آن بخش از بودجه که بیش از سایر بخش‌ها به آن توجه می‌شود و درآمدهای اصلی دولت در آن جای گرفته، همان «منابع عمومی دولت» است. منابع عمومی دولت از سه مجرا تامین می‌شود: «درآمدهای جاری» شامل آن دسته از درآمدهای دولت است که با استفاده از آنها به هزینه‌های جاری خود پاسخ می‌دهد. برای مثال، درآمدهای مالیاتی در این دسته جای می‌گیرد. «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» دومین سرفصل درآمدی بودجه است که شامل فروش نفت و گاز و فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت می‌شود. «واگذاری دارایی‌های مالی» آخرین حساب بودجه است که در آن درآمدهای حاصل از فروش اوراق و واگذاری شرکت‌های دولتی قرار می‌گیرد. چون بودجه ماهیت حسابداری دارد، هر یک از سه بخش نام‌برده‌شده یک حساب به‌شمار می‌رود و دارای «تراز» است. بنابراین، بودجه سه تراز «عملیاتی»، «سرمایه‌ای» و «مالی» دارد. سال‌هاست که بودجه ایران در تراز عملیاتی با کسری مواجه است. یعنی درآمدهای جاری دولت کمتر از هزینه‌های جاری آن محقق می‌شود. مفهومی که تحت عنوان «کسری بودجه» از آن یاد می‌شود نیز همان تراز عملیاتی است.
بیماری مزمن بودجه ایران
با توجه به تداوم کسری بودجه در سال‌های اخیر، به نظر می‌رسد آنچه صنیع‌الدوله در سال 1289 «مرض مالی دولت ایران» خوانده بود هنوز در شمایل دیگری به حیات خود ادامه داده است.
حداقل در دو دهه گذشته هیچ سالی نبوده که در آن بودجه بدون کسری تراز عملیاتی بسته شده باشد. شاید بتوان گفت متهم ردیف اول این ناهنجاری مالی نیز «نفت» است. اما نفت چطور باعث بروز این نابسامانی در سند مالی دولت شده است؟ بودجه سند دخل و خرج دولت است و ماهیت پیش‌بینی دارد؛ به بیان دیگر، از نیمه دوم هر سال هیات دولت بسیج می‌شود تا درآمد و هزینه دولت در سال آینده را پیش‌بینی و بر اساس آن بودجه را طراحی کند. محل بخش اعظمی از درآمدهای بودجه‌ای مشخص است و خطر تحقق نیافتن آن پایین است. این در حالی است که منابع حاصل از فروش نفت همواره محاسبات دولت را به هم زده، چراکه درآمد نفتی وابسته به عوامل برون‌زایی مانند تحریم و قیمت جهانی نفت است. گاهی مشابه آنچه در دهه 80 اتفاق افتاد، تحقق درآمدهای نفتی بیشتر از پیش‌بینی دولت رخ داده و گاهی مانند آنچه عموماً با آن مواجه هستیم تحقق درآمدهای نفتی کمتر از پیش‌بینی‌ها صورت گرفته است. این تغییرات سبب شده دولت گاهی با کمبود منابع و کسری بودجه مواجه شود و برای جبران آن به ابزارهای تورم‌زا رجوع کند. بنابراین، ترجیح دولت باید این باشد که درآمدهای نفتی را کاهش دهد و به جای آن به سمت درآمدهای پایدار و پیش‌بینی‌پذیر مثل درآمدهای مالیاتی حرکت کند. طبق ارقامی که اخیراً در پیش‌نویس لایحه بودجه سال 1403 منتشر شده، درآمدهای نفتی دولت نسبت به لایحه بودجه سال جاری سه‌درصد و نسبت به قانون بودجه سال 1402 به میزان شش درصد کاهش یافته است. این در حالی است که درآمدهای مالیاتی دولت نسبت به لایحه و قانون بودجه سال جاری به ترتیب 36 درصد و 50 درصد افزایش یافته است. بنابراین به نظر می‌رسد دولت ایران قصد دارد در سال آینده به سمت درآمدهای پایدار حرکت کند و وابستگی دخل و خرج خود را به درآمدهای نفتی کاهش دهد تا از این مجرا کسری تراز عملیاتی نیز کنترل شود. اما آیا این چرخش درآمدی، ترجیح دولت سیزدهم بوده یا اینکه عواملی از جنس «اقتصاد سیاسی» دولت را ناگزیر به انتخاب این مسیر کرده است؟ پاسخ این سوال در بررسی تغییرات ارقام بودجه در لایحه سال آینده نسبت به سال 1402 نهفته است.
کاهش کسری تراز عملیاتی در لایحه بودجه سال 1403
مسوولیت تدوین سند بودجه در ایران، با سازمان برنامه و بودجه است. این نهاد در تابستان سال جاری یک جدول زمان‌بندی منتشر کرد که بر اساس آن، کلیات مرحله اول لایحه بودجه 1403 می‌بایست یکم آبان‌ماه به مجلس تقدیم شود. با این حال به دلیل طولانی شدن فرآیند رسیدگی به لایحه برنامه هفتم توسعه در مجلس، لایحه بودجه سال آینده هنوز به دست خانه ملت نرسیده و تنها پیش‌نویسی از کلیات مرحله اول این سند در اوایل آذر منتشر شده است. طبق اظهارات رئیس سازمان برنامه و بودجه، انتظار می‌رود لایحه بودجه سال 1403 در هفته دوم آذر به مجلس راه پیدا کند. بر اساس کلیاتی که تاکنون از این لایحه به دست آمده، حجم منابع عمومی دولت 1 /24 درصد نسبت به لایحه بودجه 1402 و 18 درصد نسبت به قانون بودجه سال جاری افزایش یافته است. از آنجا که «لایحه بودجه» ماحصل برنامه‌ریزی دولت است اما «قانون بودجه» دخل و تصرف نمایندگان مجلس را هم در خود جای داده است، برای مقایسه عملکرد بودجه‌ای دولت بهتر است لایحه‌های بودجه در هر سال با یکدیگر مقایسه شوند. البته سرفصل‌های جدولی که در پیش‌نویس لایحه بودجه سال آینده ارائه شده با سرفصل‌های این جدول در لایحه بودجه سال‌های گذشته کاملاً انطباق ندارد و برای اظهارنظر قطعی در مورد تغییرات مفاد آن باید تا زمان ارائه کامل این لایحه به مجلس صبر کرد. منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال جاری هزار و 984 هزار میلیارد تومان (هزار میلیارد تومان) بوده که با رشد 24درصدی به دو هزار و 462 هزار میلیارد تومان در لایحه سال آینده رسیده است. از میان سه حساب اصلی منابع عمومی دولت، بالاترین رشد به «درآمدهای جاری» اختصاص دارد. در واقع، دولت پیش‌بینی کرده که در سال آینده درآمدهای جاری او به هزار و 495 هزار میلیارد تومان برسد که نسبت به لایحه بودجه سال جاری 8 /52 درصد رشد کرده است. این رشد بیشتر از سمت درآمدهای مالیاتی صورت گرفته است. طبق سند اولیه منتشرشده از لایحه بودجه 1403، درآمدهای مالیاتی دولت از 826 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال جاری به یک هزار و 122 هزار میلیارد تومان در سال آینده افزایش خواهد یافت. بنابراین، رشد این رقم نسبت به لایحه و قانون بودجه سال جاری به ترتیب 36 درصد و 50 درصد است. یکی از مجراهای رشد درآمدهای مالیاتی در سال آینده، افزایش یک واحددرصدی مالیات بر ارزش افزوده است. در حال حاضر این نرخ 9 درصد است و اگر این بند از لایحه بودجه در مجلس تصویب شود، از سال آینده مالیات بر ارزش افزوده 10 درصد خواهد بود. جلوگیری از فرارهای مالیاتی و اخذ مالیات از خانه‌های خالی نیز نمونه‌های دیگری از مجراهای افزایش درآمد مالیاتی دولت در سال آینده است. بنابراین، با توجه به افزایش درآمدهایی که تاکنون حاصل شده کسری تراز عملیاتی بودجه در سال آینده، 35 درصد نسبت به لایحه بودجه سال جاری و 32 درصد نسبت به قانون بودجه 1402 کاهش یافته و به 307 هزار میلیارد تومان رسیده است.
کاهش کم‌نظیر درآمدهای نفتی در سال آینده
دولت همزمان با افزایش درآمدهای مالیاتی، درآمدهای نفتی را در لایحه بودجه سال آینده کاهش داده به‌طوری که برای نخستین بار در حداقل سه سال گذشته، رشد درآمدهای نفتی نسبت به لایحه سال قبل منفی شده است. به عبارت دیگر، دولت پیش‌بینی کرده در سال آینده 603 هزار میلیارد تومان از محل فروش نفت، گاز و فرآورده‌های آن عایدی کسب کند در حالی که این رقم در لایحه بودجه سال جاری سه درصد کمتر و حدود 585 هزار میلیارد تومان بوده است. اگر قانون بودجه 1402 را مبنای مقایسه قرار دهیم این اختلاف عمیق‌تر می‌شود به‌طوری که رشد درآمدهای نفتی در لایحه سال آینده نسبت به قانون بودجه امسال به منفی شش درصد می‌رسد. نکات نفتی بودجه سال آینده به این ارقام خلاصه نمی‌شود و زوایای دیگری از آن وجود دارد که میان بندهای متن لایحه یافت می‌شود. یکی از این جزئیات تبصره‌ای، سهم نظامیان از نفت در لایحه بودجه سال آینده است. رئیس سازمان برنامه قبل از انتشار پیش‌نویس لایحه بودجه 1403 اشاره کرده بود که دولت تلاش می‌کند بودجه سال بعد را بر اساس اهداف برنامه هفتم توسعه بنویسد. در پیش‌نویس منتشرشده از لایحه نیز قسمتی وجود دارد که به «بند الف» ماده «102» قانون برنامه هفتم توسعه ارجاع داده و بر اساس آن عایدی نظامیان از بودجه نفتی سال آینده را افزایش داده است. طبق ماده 102 برنامه هفتم، دولت باید حداقل پنج درصد از کل منابع بودجه عمومی کشور را به ستاد کل نیروهای مسلح برای تقویت بنیه دفاعی تخصیص دهد. در لایحه بودجه 1403 به این ماده ارجاع داده شده و بر اساس آن 134 هزار میلیارد تومان از محل فروش نفت و گاز به نیروهای مسلح اختصاص یافته که هر یک‌دوازدهم آن به صورت ماهانه پرداخت خواهد شد. با توجه به اینکه نرخ تسعیر یورو در این لایحه 31 هزار تومان در نظر گرفته شده، معادل یورویی این رقم حدوداً برابر با چهار میلیارد و 322 میلیون یورو برآورد می‌شود. این در حالی است که در قانون بودجه سال جاری، دولت باید برای تقویت بنیه دفاعی و پرداخت تعهدات مربوط به طرح‌های دفاعی، معادل سه میلیارد یورو نفت خام و میعانات گازی را به ستاد کل نیروهای مسلح اختصاص دهد. بنابراین بودجه نظامی‌ها از محل فروش نفت در این بخش از پیش‌نویس لایحه بودجه 1403، حدود 44 درصد نسبت به قانون بودجه 1402 افزایش یافته است.
بودجه انقباضی در راه است؟
دولت سیزدهم درآمدهای حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول را که از اجزای حساب سرمایه‌ای است، 43 درصد نسبت به لایحه سال جاری کاهش داده و سطح آن را از 107 هزار میلیارد تومان به تقریباً 61 هزار میلیارد تومان رسانده است. پیرو این تغییرات، کل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از 647 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال جاری به 8 /711 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال آینده رسیده و رشدی برابر با منفی 9 درصد را تجربه کرده است. بر این اساس، تراز سرمایه‌ای لایحه بودجه سال آینده به 272 هزار میلیارد تومان رسیده که 29 درصد کمتر از این رقم در لایحه بودجه سال جاری است. همچنین، واگذاری دارایی‌های مالی از 294 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال جاری به 319 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال آینده رسیده و رشدی 9درصدی را تجربه کرده است. زیربخش‌های این حساب شامل «درآمدهای حاصل از فروش اوراق» و «درآمدهای حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی» است. دولت در لایحه سال جاری قصد داشت 185 هزار میلیارد تومان از منابع بودجه را از محل فروش اوراق مالی تامین کند. این رقم در لایحه بودجه سال آینده 38 درصد افزایش یافته و به 255 هزار میلیارد تومان رسیده است. انتشار اوراق یکی از راه‌های پیش‌روی دولت برای کسب درآمد بدون متوسل شدن به استقراض از بانک مرکزی یا مسیرهای تورم‌زاست. در مقابل، منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی 43 درصد نسبت به لایحه 1402 کاهش یافته است. در پی این تغییرات، رشد تراز حساب مالی در لایحه 1403، به منفی 61 درصد رسیده است.
اصلاح داوطلبانه یا توفیق اجباری؟
کاهش کسری تراز عملیاتی در کنار رشد منفی تراز سرمایه و مالی نشان می‌دهد که دولت تلاش کرده حجم بودجه سال آینده را کمتر از گذشته افزایش دهد. همچنین، رویکرد درآمدی دولت از سمت منابع نفتی به سمت منابع پایدار مالیاتی چرخیده است. اما شاید آن‌طور که به نظر می‌رسد این اقدام نه یک انتخاب داوطلبانه به جهت اصلاح، بلکه یک توفیق اجباری پیش‌روی دولت سیزدهم باشد. اخذ بیشتر مالیات اگرچه بودجه را مستقل می‌کند اما نارضایتی مالیات‌دهندگان را که همان رای‌دهندگان آینده هستند، افزایش می‌دهد. در ادبیات اقتصاد سیاسی گفته می‌شود که دولت‌ها تمایلی به اجرای سیاست‌هایی که مردم را ناراضی می‌کند ندارند حتی اگر صلاح واقعی در آن باشد، چرا که هر نارضایتی به معنای خروج یک برگه از صندوق رای است. همچنین، افزایش بیش از حد نرخ‌های مالیاتی، به مثابه هشداری از بروز رکود اقتصادی در سال‌های آینده عمل می‌کند. به بیان دیگر، اگر مالیات‌ستانی به شکل بهینه صورت نگیرد می‌تواند روی ناخوش خود را نشان دهد و مانعی بر سر راه تولید اقتصادی باشد. بنابراین کمتر دولتی حاضر است این کفش آهنین را به پا کند. به نظر می‌رسد جایگزین کردن درآمدهای مالیاتی به جای درآمدهای نفتی به دلیل تداوم تحریم‌ها و دشواری صادرات نفت در حجم‌های بالا باشد. طبق آنچه پیشتر رئیس سازمان برنامه و بودجه به آن اشاره کرده بود، درآمدهای نفتی دولت در سال 1402 با بیش‌برآوردی محاسبه شده و همین به کسری بودجه در سال جاری عمق بخشیده است. طی سال‌های گذشته هیچ‌گاه دولت به‌طور جدی کاهش وابستگی به نفت و جایگزینی مالیات را مبنای بودجه قرار نداده است. به همین دلیل زمانی می‌توان با قاطعیت گفت سیاست بودجه‌ریزی دولت ایران به سمت درآمدهای پایدار و دوری از درآمد نفتی حرکت کرده که این رفتار در بودجه سال‌های آینده نیز تکرار شود.
