رمزگشایی از یک غفلت

شاید وقتی بحث از «هزینه‌های اقتصادی» به میان می‌آید، به‌سادگی تصور شود که هزینه‌های اقتصادی، غالباً پیامد «تصمیمات اقتصادی» است؛ اما واقعیت همواره و حداقل کمی پیچیده‌تر از نخستین چراغی است که در ذهن ما روشن می‌شود. آنچه جهان به ما نشان داده، در ابتدایی‌ترین سطح دقیقاً همان چیزی است که یک نوآموز علم اقتصاد در کلاس مبانی علم اقتصاد و اولین نیمسال تحصیلی‌اش می‌آموزد. هر جا که انسان با یک «تصمیم» سروکار دارد، پای یک «انتخاب» در میان است؛ هر انتخابی هم لاجرم هزینه‌هایی به همراه دارد. برای نمونه ساده‌ترین هزینه همان هزینه‌ای است که در سرآغاز آموختن علم اقتصاد با آن آشنا می‌شویم: «هزینه فرصت». همواره منطق اساسی یک انتخاب یا تصمیم، دستیابی به «منفعت» مشخصی است و البته از آنجا که در جهان ما از ناهار مجانی خبری نیست، در نظر گرفتن این هزینه‌ها ضرورت و پایه هر تصمیمِ منطقی است. تحملِ هزینه‌های اقتصادی در هر تصمیمی -‌از تصمیمی فردی در زندگی روزمره گرفته تا کلان‌ترین تصمیمات در نظام سیاستگذاری یک کشور- امری ناگزیر است و البته برنده همواره همانی است که شجاعانه و فعالانه با همین واقعیت ساده اما تعیین‌کننده مواجه شود. از آنجا که قرار نیست در این یادداشت چیزی آموزش داده شود، نیازی به توضیح بیشتر هم نیست. با این حال، چنان‌که در این یادداشت طرح خواهد شد، به راحتی ممکن است همین منطق به ظاهر ساده به دلایلی مختلف در بالاترین سطوح نظام تصمیم‌گیری و آنچه سیاستگذاری یا در اینجا به‌طور خاص تصمیمات سیاسی نامیده می‌شود، نادیده گرفته شود. جمله طعنه‌آمیز اما فوق‌العاده هوشمندانه‌ای را شنیده‌ایم که می‌گوید: «بهترین جا برای پنهان کردن چیزها دقیقاً در برابر دیدگان است!» و فکر می‌کنم بهترین مثال برای همین جمله دقیقاً نادیده انگاشتن هزینه‌های اقتصادی انتخاب و تصمیم است. اما چه می‌شود که از چنین مساله‌ای که برای همگان به‌سادگی قابل درک، فهم و پردازش است، عامدانه یا غیرعامدانه غفلت می‌شود؟ چرا یک فرد یا سیستم با چنین اهمالی خود را متحمل سنگین‌ترین هزینه‌ها می‌کند؟

نگریستن از چشم دولت

بیایید برای لحظه‌ای تصور کنیم که در جایگاه یک سیاستگذار قرار داریم و وظیفه اصلی ما همواره «تصمیم‌گیری» است. چه چیزی موجب می‌شود که تمایل داشته باشید تصمیمات خود را به بهینه‌ترین شکل ممکن اتخاذ کنید؟ چه چیزی این انگیزه را در شما بیدار می‌کند که پیامدهای مستقیم یا غیرمستقیم هر سیاست خود را همواره در نظر داشته باشید؟ مثلاً چه ضرورتی برای شما وجود دارد که «اثرات جانبی» را از نظر دور نداشته باشید؟ شاید مستقیم‌ترین عاملی که سیاستگذار را مجبور به در نظر داشتن هزینه‌های اقتصادی کند، محدودیت منابع باشد. این یعنی فراوانی منابع می‌تواند تعیین کند که شما تا چه حد انگیزه دارید بهینه تصمیم بگیرید. منابع سرشار و البته به‌ظاهر نامحدود می‌تواند سیاستگذار ولخرجی را بار بیاورد که هیچ اعتنایی به آثار اقتصادی تصمیمات خود نداشته باشد. برعکس تنگنای منابع سیاستگذار را وادار می‌کند که به بدبینانه‌ترین شکل ممکن کوچک‌ترین هزینه‌ها را نیز پیش از تصمیم‌گیری محاسبه کند. این مساله زمانی حادتر می‌شود که آن تصمیم اساساً از جنس تصمیمات سیاسی باشد و نه اقتصادی؛ یعنی همان تصمیماتی که هزینه‌های اقتصادی و بلندمدت آن برای ما آشکار نیست و تمایل دارد از دیده‌ها پنهان بماند.

اما عوامل تعیین‌کننده بسیار بیش از اینهاست. تصور کنید که شما به عنوان تصمیم‌گیرنده، مسوولیت چندانی در قبال عواقب تصمیمات و سیاست‌های خود نداشته باشید. یعنی اگر تصمیمی اتخاذ کنید، لازم نمی‌بینید که پاسخگوی بخش یا بخش‌هایی از جامعه یا ذی‌نفعانی باشید که متحمل هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم تصمیمات شما می‌شوند. حالا صادقانه بگویید در چنین شرایطی چرا باید خود را به این دردسر انداخته و همه جوانب و هزینه‌های احتمالی را محاسبه کنید؟! البته که در بازی سیاست نمی‌توان چشم‌انتظار امید وجدان‌های بیدار ماند.

شاید دو مورد فوق از بزرگ‌ترین عوامل باشند اما قطعاً تنها عوامل نیستند. هر تصمیم‌گیرنده‌ای تا حد بسیار زیادی بر اساس «ذهنیت» خود از فضا و چارچوب سیاستگذاری دست به تصمیم‌گیری می‌زند. این ذهنیت به نوبه خود تابع مجموعه‌ای از عوامل است و در اینجا آنچه برای ما اهمیت دارد مجموعه‌ای از شرایط بیرونی است که ذهنیت‌ها را برمی‌سازد. سیاستگذاری که خود را در قید فوریت‌ها و ضرورت‌های متعدد محیطی می‌بیند، طبیعتاً ذهنیت خود را هم بر اساس همین شرایط شکل داده و نمی‌تواند همه هزینه‌ها و به‌خصوص تبعات بلندمدت اقتصادی را در تصمیم خود لحاظ کند. سیاستگذاری که بی‌ثباتی و «بحران» امر ثابت و روزمره محیط تصمیم‌گیری‌اش است، نمی‌تواند همچون سیاستگذاری که در فضای ثبات، اطمینان و قطعیت نسبی تنفس می‌کند تصمیماتی بهینه داشته باشد. به همین ترتیب است که ذهنیت‌های مختلفی بسته به فضای مذکور قابل تصور است. برای نمونه «ذهنیت رانتیر» یک سیاستگذار ممکن است به دلیل ماهیتِ خود، موجب نادیده گرفتن تبعات و هزینه‌های بلندمدت تصمیمات شده و «ذهنیت کوتاه‌مدت» را به عنوان ذهنیت غالب در یک سیستم رانت‌محور تثبیت کند. برعکس در شرایطی که رانت و به‌خصوص رانت منابع محور یک سیستم نباشد و البته با فرض نااطمینانی و عدم قطعیت پایین، ذهنیت غالب، به سمت‌وسوی «ذهنیت بلندمدت» میل می‌کند؛ ذهنیتی که بنا به ماهیت خود می‌تواند هزینه‌های جانبی، بلندمدت، اقتصادی و غیراقتصادی را در فرآیند تصمیم‌گیری خود منظور کند.

البته موارد مشابه دیگری را هم می‌توان به عنوان عوامل تعیین‌کننده برشمرد، اما از آنجا که عوامل شرح داده‌شده برای بیان مقصود مورد نظر کفایت می‌کند، به همین عوامل اکتفا می‌شود. هدف از بیان این موارد تصریح این مساله است که آنچه می‌تواند تعیین‌کننده جایگاه محاسبه هزینه‌های اقتصادی در تصمیمات و به‌خصوص تصمیمات سیاسی باشد، چارچوب یا ساختاری است که سیاستگذار در آن کنشگری می‌کند؛ همان چیزی که می‌توان آن را «ساختار انگیزشی» نامید. در تحلیل نهایی این انگیزه‌ها هستند که تعیین می‌کنند سیاستگذار با چه کیفیتی دست به تصمیم‌گیری بزند.

از حکمرانی ایرانی تا حکمرانی مدرن

فراتر از آنچه به‌عنوان سیاستگذاری یا فرآیند آن می‌شناسیم، به نظر می‌رسد که «ساختار انگیزشی» به نوبه خود کیفیت حکمرانی و در نهایت سرنوشت ملت‌ها را نیز رقم می‌زند. یک ساختار انگیزشی مطلوب سیاستگذار را وادار خواهد کرد که در فرآیند تصمیم‌گیری خود کوچک‌ترین هزینه‌ها را هم در نظر داشته باشد. در واقع صحبت از همان ساختار انگیزشی است که محدودیت‌هایی همچون محدودیت منابع و الزام به پاسخگویی و در کنار آن ثبات نسبی و عدم اطمینان اندک و غالب نبودن مناسبات رانتی بین دولت، جامعه و بازار، لاجرم کیفیتی متفاوت از حکمرانی سنتی را به ارمغان می‌آورد و حاصل همان «حکمرانی مدرن» است؛ فرمی از حکمرانی که «محاسبه» ویژگی ضمنی آن تلقی شده و بنا به ماهیتش گریزی از در نظر داشتن هزینه‌های اقتصادی در تصمیمات -اعم از سیاسی و غیرسیاسی- ندارد.

سیاستگذار و تصمیم‌ساز ایرانی هم همچون هر سیاستگذاری در هر کشوری، در بندِ «ساختار انگیزشی» است و این ساختار انگیزشی نیز مولود شکل تامین مالی دولت، ساختار سیاسی، ذهنیت‌ها و... است و البته ارتباطات و تاثیرات قوی و درونیِ این عوامل را نیز نباید از یاد برد. مروری بر تاریخ سیاستگذاری ایران معاصر نشان می‌دهد که ساختار انگیزشی متاثر از عوامل فوق به نحوی شکل گرفته که ارمغانی جز ذهنیت رانتیر و کوتاه‌مدت نداشته است؛ ذهنیتی که نمی‌توان از آن انتظارِ در نظر گرفتن هزینه‌های اقتصادی تصمیمات در عرصه‌های مختلف را داشت. همین شمای کلی می‌تواند سرنخی قابل توجه برای پاسخ به سوالی بزرگ‌تر باشد و آن پرسش از چراییِ ناکامی در تحقق یافتنِ حکمرانی مدرن است. نیاز به تاکید بر این نکته نیست که سرنوشت توسعه ایران به تحول در گذار به حکمرانی مدرن گره خورده است؛ با این حال دقیقاً همین ضرورت است که ما را وادار می‌کند که مجدداً مناسبات موجود و حاکم بر سیاستگذاریِ ایرانی را مرور کنیم. شاید همین غفلتِ تاریخی از هزینه‌های اقتصادی تصمیمات در سطح کلان باشد که ناکامی‌ها و شکست‌های سیاستی را تبیین کرده و مجدداً ضرورت توجه به «ساختار انگیزشی» و مسیری را که تصمیم‌سازیِ سیاستگذار ایرانی وابسته شده روشن کند.